Dictamen 33/99
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Año: 1999
Número de dictamen: 33/99
Tipo: Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas
Asunto: Reconocimiento de obligaciones sin fiscalización previa derivadas de Convenio suscrito con el Ayuntamineto de Moratalla para la 2ª fase de la rehabilitación del Edificio Casa-Santuario del Cristo y la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, por un importe de 2.221.512 pesetas.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El contenido de los informes a emitir por los interventores delegados de la Comunidad Autónoma en supuestos como éste, viene concretado no sólo por el Real Decreto antes citado sino también por la Circular nº 1/1998, de 10 de julio, de la Intervención General. Esos requisitos no se han cumplido en el caso presente, por lo que es de aplicación aquí lo dicho por este Consejo Jurídico en su dictamen nº 32/99.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 9 de julio de 1996, al amparo de la Orden de 29 de mayo de ese mismo año, el Ayuntamiento de Moratalla solicitó de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas la concesión de subvenciones para la segunda fase de la rehabilitación de la Casa Santuario de Cristo y el Programa de redacción de instrumentos de planeamiento urbanístico. El coste inicialmente calculado de ambas actuaciones ascendía a 15.030.858 pesetas, en el primer caso, y a 5.373.392 pesetas, en el segundo. Solamente se concretaba la petición de subvención en este último, que era el 75% del presupuesto.
SEGUNDO.- Evacuado el informe jurídico sobre el proyecto de convenio a suscribir entre ambas entidades, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 36 de la Orden de convocatoria de las subvenciones, e intervenido de conformidad el gasto, el Consejo de Gobierno, en su sesión del día 13 de diciembre de 1998, autorizó la celebración del convenio y aprobó el gasto plurianual que implicaba su ejecución, que para el que ahora nos ocupa - segunda fase del proyecto de rehabilitación de la Casa Santuario de Cristo - tenía la siguiente cuantía y distribución:
1996.................. 2.000.000 pesetas.
1997...................5.515.429 pesetas.
Dicha cuantía suponía conceder una subvención del 50% del coste total de la obra.
TERCERO.- Por Resolución de 30 de diciembre de 1997 del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda, en uso de las competencias delegadas por Orden de 8 de septiembre de 1994, se reconoció la obligación de abono de 5.262.700 pesetas, correspondientes al 50% de la suma de los importes de las certificaciones nº. 3 y 4 de la referida obra, siendo objeto de contabilización mediante documento "OK" nº. referencia 65198.16/97.
CUARTO.- La tramitación contable de las certificaciones nº. 1 y 2 sufrió unos avatares que, a la vista de la documentación obrante en el expediente, se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1º. Certificación nº. 1 (Importe subvencionado 710.501 pesetas).
Concluido el ejercicio 1996 sin haberse contraído obligación alguna por la certificación nº. 1, para lo que se había tramitado el documento "AD" nº. 57180.2/96, su saldo fue anulado de pleno derecho por aplicación de lo establecido en el artículo 36.1 de la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia (LH). En el siguiente ejercicio la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda debió solicitar la autorización de su imputación a los créditos del ejercicio corriente, al amparo de lo establecido en el artículo 37.2, d) LH, lo que definitivamente se produjo, puesto que se emitió el documento contable "AD" nº. 4668.22/97, por importe de 2.000.000 de pesetas. Pero su saldo fue también anulado, nuevamente, al no haber sido afectado al cumplimiento de ninguna obligación durante 1997.
2º. Certificación nº. 2. (Importe subvencionado 1.511.011 pesetas).
Específicamente para esta certificación no se tramitó ningún documento contable, aunque las obligaciones que generaba para la Comunidad Autónoma hubieran quedado satisfechas con cargo a los saldos de los documentos contables tramitados a lo largo de 1997, dado que la suma de los compromisos de gasto imputados a dicho ejercicio -7.515.429 pesetas contabilizados con documentos "AD"- excedía a las de las obligaciones a que hubieran podido afectarse, resultantes de las cantidades subvencionadas de las cuatro certificaciones de obra, que ascendieron a 7.484.212 pesetas.
3º. Tramitación contable en 1998.
Al comienzo del ejercicio, el Alcalde de Moratalla dirigió un escrito a la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas en el que solicitó la "convalidación del remanente de crédito no invalidado", según sus palabras, que correspondía a las subvenciones de las dos certificaciones de obra pendientes de abono. Atendiendo dicha solicitud, la Consejería elaboró una propuesta de gasto, sin fiscalización previa, con retención del crédito de 2.221.512 pesetas y, por Orden de su titular de 24 de abril de 1998, al amparo del artículo 37.2, d) LH, decidió imputar al ejercicio corriente el gasto que comportaban, así como reconocer la obligación y proponer su pago.
Posteriormente, para su debida contabilización, se elaboró un documento "ADOK" por esa misma cantidad, a favor del Ayuntamiento de Moratalla, remitiéndolo a la Intervención Delegada, que emitió su informe de 29 de julio de 1998 en el que, al amparo del artículo 32 del Real Decreto 2.188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el Régimen de Control Interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (RCI), se oponía a la continuación del expediente, por advertir la omisión de la fiscalización previa del reconocimiento de la obligación y ponía de manifiesto los incumplimientos normativos que observaba, indicando cuál era el procedimiento a seguir pero sin expresar su opinión sobre las opciones existentes.
QUINTO.- El 22 de septiembre de 1998, la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda elaboró un informe en el que rebatía varios de los argumentos expuestos por el órgano de control, adjuntando determinada documentación en la que se apoyaba.
SEXTO.- La Secretaría General de la Consejería, interpretando que la actuación de la Intervención Delegada había consistido en la interposición de un reparo de los previstos en el artículo 85 LH, formuló un escrito de discrepancia ante la Intervención General. Ésta, el 22 de diciembre de 1998, estimó que no tenía que resolver tal discrepancia porque no tenía la naturaleza de reparo el informe de la Intervención Delegada, recordando el trámite a seguir, que no era otro que el establecido en el artículo 32 RCI y en su Circular 1/1998, de 10 de julio.
Con fecha 12 de marzo de 1999 la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda elaboró la Memoria requerida por el artículo 32 RCI, en la que se explica la omisión de la fiscalización previa por el hecho de que ése era el criterio mantenido por el anterior interventor.
SÉPTIMO.- La Consejería, con fecha 22 de marzo de 1999, ha preparado una propuesta de acuerdo para que el Consejo de Gobierno decida:
"Autorizar a la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas para reconocer la obligación contraída mediante Orden de su Titular de fecha 24 de abril de 1998 a favor del Ayuntamiento de Moratalla, por un importe de 2.221.512 pesetas".
OCTAVO.- Y en este estado, V.E. remitió el expediente a este Consejo Jurídico, cuyo dictamen tiene carácter preceptivo (art. 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo).
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El acto sometido a consulta por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas es una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno para que le autorice a reconocer la obligación que se deriva de su Orden de 24 de abril de 1998, por la que se reconoce el derecho del Ayuntamiento de Moratalla a percibir la cantidad de 2.221.512 pesetas, correspondiente al 50% de las certificaciones nº. 1 y 2 de la "II Fase del proyecto de rehabilitación de la Casa Santuario de Cristo", para cuya ejecución se concedió una subvención de 7.515.429 pesetas, en virtud del convenio suscrito entre dicha Consejería y el Ayuntamiento de esa localidad, al amparo de la Orden de 29 de mayo de 1996.
SEGUNDA.- El asunto sometido a dictamen es una manifestación típica de un procedimiento de naturaleza incidental, con relación al ordinario de aplicación a presupuesto de las obligaciones contraídas por la Administración regional. El incidente tiene su origen en el informe de la Intervención Delegada en el que, al comprobar que en el procedimiento ordinario se ha producido la inobservancia de un trámite preceptivo, cual es la fiscalización previa del acto de reconocimiento de la obligación, concluye que, a tenor de lo establecido en el RCI, compete al Consejo de Gobierno adoptar la resolución a que hubiere lugar. En ese procedimiento tratará de dilucidarse la posibilidad y conveniencia de revisar los actos dictados con infracción del ordenamiento, a cuyo fin el RCI exige que conste la opinión del interventor sobre tal extremo. El contenido de los informes a emitir por los interventores delegados de la Comunidad Autónoma en supuestos como éste, viene concretado no sólo por el Real Decreto antes citado sino también por la Circular nº 1/1998, de 10 de julio, de la Intervención General.
Esos requisitos no se han cumplido en el caso presente, por lo que es de aplicación aquí lo dicho por este Consejo Jurídico en su dictamen nº. 32/99 según el cual: "El informe de la Intervención Delegada no debe ceñirse a poner de manifiesto las infracciones cometidas. La denuncia en sí misma no es suficiente. El Ordenamiento exige del órgano de control algo más. Debe pronunciarse de modo expreso sobre otros extremos, como el de las prestaciones que se hayan realizado en virtud del acto (artículo 32. 2, b) del RCI) y, lo que es más importante, su opinión sobre la posibilidad y conveniencia de la revisión del acto (artículo 32. 2, c) del RCI). Su no emisión, en sí misma, es un incumplimiento de la normativa que rige la administración de la Hacienda Pública, por cuya observancia ha de velar, de manera especial, la Intervención, según el mandato contenido en el artículo 79 de la LH; incumplimiento que se añade a los denunciados por el órgano interventor.
Viene apreciando el Consejo Jurídico la inobservancia de este requisito en los expedientes que se le someten a consideración porque vayan a ser elevados al Consejo de Gobierno al amparo de los preceptos citados. En anteriores ocasiones, este órgano consultivo, por razones de economía procesal, ha emitido su dictamen siempre que, de las diversas actuaciones de la Intervención en el expediente de que se tratase (no sólo del informe que origina el incidente), pudiera extraerse cuál era el criterio de la expresada Intervención. En el caso presente no ocurre así, puesto que es precisamente el cambio de criterio con las actuaciones precedentes, su causante."
Continuaba el citado dictamen haciendo la siguiente afirmación: "De otro lado, no corresponde a este órgano consultivo verificar la suficiencia o no de la documentación unida al expediente para acreditar el cumplimiento de su obligación por el beneficiario. Si así fuera se estaría extralimitando en el ejercicio de la función consultiva que le es propia, invadiendo competencias reservadas a otros órganos por el ordenamiento, esto es, a la Intervención. Para el mejor cumplimiento de ese extremo en particular - si bien que referido a obligaciones derivadas de prestaciones o servicios, pero de aplicación analógica al caso-, en la Circular 1/1998 de la Intervención General de la Comunidad Autónoma, se precisa que su valoración habrá de hacerse por el interventor a la vista de los documentos y justificantes que al efecto deberá aportar el órgano gestor, para lo que solicitará los asesoramientos e informes técnicos que resulten precisos. Si esa valoración la hiciera este Consejo habría usurpado competencias propias de otro órgano y, además, estaría propiciando la inobservancia del mandato contenido en el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según el cual la competencia es irrenunciable y habrá de ejercerse precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia."
Al conocer del expediente, la Intervención General, acertadamente, expuso la no necesidad de solventar discrepancia alguna, puesto que el juicio desfavorable del interventor en estos casos no es un reparo, como había interpretado el órgano gestor. Se trata del ejercicio de una función diferente a la interventora, de lo que deriva la afirmación del párrafo segundo del artículo 32.2 RCI de que estos informes no tienen naturaleza de fiscalización, aunque sigue siendo la Intervención la titular de su ejercicio. Hay que lamentar, sin embargo, que la Intervención General, haciendo uso de su superior jerarquía, no haya indicado a la Delegada la obligatoriedad de elaborar el informe con total observancia de lo establecido en el RCI y en su propia Circular 1/1998. Si así hubiera ocurrido, no se encontraría, con toda seguridad, el Consejo Jurídico en la situación de tener que ser el que ahora lo demande.
Para que el Consejo Jurídico pueda entrar en el fondo del asunto es necesario que los extremos aludidos hayan sido debidamente clarificados, por lo que, en la situación actual de la tramitación, no le queda más que abstenerse hasta tanto sea así.
En virtud de lo expuesto, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia dictamina la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Procede que se complete el informe de 29 de julio de 1998 de la Intervención Delegada en la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, con los extremos exigidos por el artículo 32 del Real Decreto 2.188/1995, de 28 de diciembre, y por la Circular 1/1998 de la Intervención General de la Comunidad Autónoma, tras lo cual se deberá remitir nuevamente a este órgano consultivo para su dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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