Dictamen 125/03

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2003
Número de dictamen: 125/03
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica del Servicio Regional de Empleo y Formación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que desarrolla la estructura orgánica del Organismo Autónomo creado por Ley 9/2002, de 11 de noviembre, de creación del Servicio Regional de Empleo y Formación (en adelante Ley 9/2002), se configura como disposición de desarrollo de una Ley regional, por lo que nuestro Dictamen resulta preceptivo. No es obstáculo para dicha conclusión que la finalidad de la norma sea el establecimiento de la estructura orgánica de un Organismo Autónomo, como reiteradamente ha venido expresando este Órgano Consultivo (Dictámenes 28/1999, 44/2001 y 235/2002).
2. Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico (por todos Dictamen 48/2003) que cuando en las normas reglamentarias ejecutivas se opta por reproducir preceptos de la Ley objeto de desarrollo, además de dejar constancia de su origen mediante la cita del concreto artículo legal que lo contiene, debe efectuarse una trascripción literal del mismo en orden a evitar problemas hermenéuticos.
3. El otorgamiento de potestad reglamentaria sólo está previsto que pueda realizarse expresamente en norma de rango legal, como inicialmente se desprende de la consideración sistemática de los artículos 32 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia y 21.4, y 61.3, apartado b), de la Ley 1/1988. También ha admitido este Órgano Consultivo (Dictamen 22/1999) la posibilidad de que por medio de Decreto se realicen habilitaciones reglamentarias a los Consejeros, pero en tal caso, la habilitación habrá de ser expresa, concreta y específica, referida a aspectos particulares necesitados de desarrollo, sin que pueda llegarse a efectuar una traslación omnímoda de la potestad que vacíe de contenido las facultades normadoras del Consejo de Gobierno. En este sentido, los Consejeros pueden ejercer la potestad reglamentaria cuando les esté específicamente atribuída (artículo 49, d) de la Ley 1/1988), por lo que ya dijimos en el Dictamen 18/98 que el adverbio específicamente "reclama fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, el Organismo Autónomo Servicio Regional de Empleo y Formación, adscrito a la entonces Consejería de Trabajo y Política Social, elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se aprueba su estructura orgánica. Este borrador se acompaña de la siguiente documentación:
- Informe de necesidad y oportunidad de la disposición que resume el marco competencial y normativo en que se inserta el Proyecto, justifica su necesidad para establecer un organigrama que permita el desarrollo de las competencias de empleo y formación en la Comunidad y expresa la obligatoriedad de recabar los informes de la Consejería de Economía y Hacienda, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
- Memoria económica que realiza un análisis de los costes de personal que la nueva estructura orgánica determinará, al ser necesaria la creación de numerosos puestos de trabajo. Valorados éstos en 854.206,63 euros/año, se le resta el crédito generado por la supresión de diversos puestos actualmente existentes, arrojando una diferencia negativa de 492.535,41 euros, cantidad a la que asciende el coste de la aprobación de la nueva estructura.
- Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Trabajo y Política Social, favorable al Proyecto y que añade, entre los informes preceptivos a que debe someterse, el del Consejo Regional de la Función Pública.
- Informe favorable del Secretario General de la Consejería de adscripción del Organismo Autónomo.
SEGUNDO.- Por la titular de la Consejería de Trabajo y Política Social se remite tanto el borrador como la antedicha documentación a la Consejería de Economía y Hacienda a efectos de su tramitación, recabándose los siguientes informes:
- De la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos. Toma como base la memoria económica elaborada por el propio Servicio Regional de Empleo y Formación que cuantifica el coste de la aprobación de la norma en 492.535,41 euros, por lo que, considerando que para el ejercicio 2003 se cubrirá únicamente el 60% de la estructura, quedando el resto para los años 2004 y 2005, concluye que el coste estimado de la estructura del Organismo asciende a 295.521 euros, que se financiará con los créditos transferidos y las dotaciones existentes en los programas del Servicio para gastos de personal, informando favorablemente el Proyecto.
- Del Consejo Regional de la Función Pública, que expresa su parecer favorable, según se acredita mediante certificación de su Secretario.
- Del Servicio de Ordenación de la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, también favorable al Proyecto.
- Del Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda.
TERCERO.- Recabado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta efectúa diversas observaciones de carácter general, fundamentalmente de técnica normativa, así como consideraciones específicas sobre determinados preceptos que serán asumidas en su mayoría por el centro directivo impulsor del Proyecto, como se constata en la valoración que sobre aquéllas efectúa el Asesor de Apoyo Jurídico del Organismo, en memoria incorporada al expediente. En ella se justifica, asimismo, la no incorporación al texto de tres observaciones.
CUARTO.- Consta, como documento número 20, un texto del Proyecto de Decreto rubricado por el Consejero de Economía y Hacienda.
Igualmente, se han incorporado al expediente un Extracto de Secretaría firmado por el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda y un índice de documentos.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
El Proyecto sometido a consulta, en tanto que desarrolla la estructura orgánica del Organismo Autónomo creado por Ley 9/2002, de 11 de noviembre, de creación del Servicio Regional de Empleo y Formación (en adelante Ley 9/2002), se configura como disposición de desarrollo de una Ley regional, por lo que nuestro Dictamen resulta preceptivo. No es obstáculo para dicha conclusión que la finalidad de la norma sea el establecimiento de la estructura orgánica de un Organismo Autónomo, como reiteradamente ha venido expresando este Órgano Consultivo (Dictámenes 28/1999, 44/2001 y 235/2002).
SEGUNDA.- Habilitación competencial y procedimiento.
a) Como ha quedado expuesto, el Proyecto desarrolla la Ley 9/2002 que, en su Disposición Final Primera, apartado 1, autoriza al Consejo de Gobierno para aprobar, en el menor plazo de tiempo posible, el "Reglamento de organización y funcionamiento del Servicio Regional de Empleo y Formación", al tiempo que su apartado 3 habilita al mismo órgano para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de la Ley.
Por su parte, el artículo 13.1 de la misma norma legal establece que el Organismo se estructura "en dos áreas funcionales: el Área de Empleo y el Área de Formación para el Empleo, cuya estructura se establecerá en el correspondiente Decreto con los puestos de trabajo que se determinen en la correspondiente relación".
Finalmente, el artículo 66 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Región de Murcia (en adelante Ley 1/1988), dispone que la Ley creadora del organismo fija las bases generales de su organización (art. 66.2), mientras que corresponde al Consejo de Gobierno el desarrollo, mediante Decreto, del régimen jurídico establecido en aquélla.
Atendidas las diferentes previsiones de desarrollo normativo contenidas en la Ley, es necesario delimitar cuál de ellas se lleva a efecto en el presente supuesto. Y es que, si bien en el informe de necesidad y oportunidad que acompaña al primer borrador se alude a la referida Disposición Final Primera, apartado 1, de la Ley 9/2002 como fundamento de la competencia para la aprobación del Proyecto sometido a consulta, debe advertirse que tal precepto, en cuanto que habilita al Consejo de Gobierno a dictar el Reglamento de organización y funcionamiento del Servicio, viene referido no tanto a la mera definición de la estructura orgánica del Organismo, sino a una regulación de mayor calado, en la que, junto a las normas puramente configuradoras de las diversas unidades administrativas, se ordena el funcionamiento de aquél, con vocación de desarrollo general de la Ley de creación de la entidad. Así, los artículos 9, letra h) y 11.1, letra ñ) de la Ley 9/2002 remiten al Reglamento del Organismo la determinación de funciones adicionales a las que el propio texto legal fija para el Presidente y el Consejo de Administración, regulación que, sin embargo, no aborda el Proyecto de Decreto sometido a consulta, como tampoco aprueba las normas de funcionamiento del Consejo Asesor de Empleo y Formación, labor que el artículo 16.1 de la Ley 9/2002 encomienda al Consejo de Gobierno.
Así pues, el Proyecto a que se refiere este Dictamen cabe considerar que tiene su fundamento en el apartado 3 de la Disposición Final Primera de la Ley 9/2002, limitándose al desarrollo de la estructura orgánica del Servicio Regional de Empleo y Formación.
b) Afirmada la competencia del Consejo de Gobierno para aprobar la referida estructura orgánica, es necesario analizar el procedimiento de generación de la norma, para concluir que, en lo esencial, se ha ajustado a lo dispuesto por el artículo 47.2 de la Ley 1/1988 -precepto aplicable a la aprobación de las estructuras orgánicas de los Organismos Autónomos en defecto de norma específica de la Administración institucional como ya expresó el Consejo Jurídico en Dictamen 235/2002-, en lo relativo a la iniciativa legislativa y al informe presupuestario, aunque no en lo referente a la propuesta al Consejo de Gobierno, que no se incluye en el expediente, si bien cabe entenderla formulada, al ser el propio Consejero quien recaba el Dictamen.
Asimismo, también procede considerar ajustado el procedimiento de elaboración de la norma al fijado por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, aplicable en nuestra Comunidad en defecto de norma regional en la materia. Ahora bien, aunque dicho precepto excluye las normas de carácter organizativo, como la que se somete a consulta, del preceptivo trámite de audiencia contemplado en su apartado 1, letra c), debe considerarse que por Ley 9/2002 se crea el Consejo Asesor de Empleo y Formación como órgano consultivo y de asesoramiento que permite la participación de las organizaciones empresariales y sindicales en la toma de decisiones en materia de empleo y formación para el empleo. Este órgano ostenta entre sus funciones la de "asesorar, informar y formular propuestas y recomendaciones" en relación con las actuaciones del Servicio Regional de Empleo y Formación (artículo 17, letra d, Ley 9/2002), por lo que quizá convendría someter el Proyecto de Decreto a dicho órgano, pues la determinación de la estructura del Servicio condicionará las futuras actuaciones del Organismo, incidiendo, por tanto, en la esfera de competencias del Consejo Asesor.
TERCERA.- Observaciones de carácter general.
a) La primera consideración pretende delimitar el alcance de este Dictamen. Al respecto debe recordarse que el contenido del Proyecto sometido a consulta es el fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración pública para diseñar las estructuras organizativas que den soporte a sus actividades y que, en lo que afecta a la Administración regional, viene consagrada en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado, fijando en su apartado 2 los principios a que deberá ajustarse esa organización. Por su parte, el artículo 52 remite a una Ley la determinación del régimen jurídico de la referida Administración pública regional. Dicha Ley no es otra que la 1/1988, que dedica su Título VI a la Administración Institucional y, más específicamente, su Capítulo II, a los Organismos Autónomos Regionales.
El respeto a la citada potestad autoorganizativa ejercitada por el órgano competente para ello, así como la naturaleza y funciones de este Consejo Jurídico, determinan que el presente Dictamen deba ceñirse a efectuar un juicio de legalidad del Proyecto sometido a consulta, mediante su contraste con las normas indicadas y con la normativa sectorial aplicable, sin perjuicio de realizar también aquellas observaciones que, desde la óptica de la técnica normativa, puedan contribuir a la mejora del texto.
b) Las menciones que efectúa el Proyecto a las Consejerías de Trabajo y Política Social y de Economía y Hacienda han quedado desfasadas tras la reorganización de la Administración regional efectuada por Decreto de la Presidencia número 9/2003, de 3 de julio, que las ha pasado a denominar Consejería de Trabajo, Consumo y Política Social y de Hacienda, respectivamente. Tal circunstancia reafirma el criterio sustentado por el Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 39/2002) según el cual en la disposiciones de carácter general, llamadas a perdurar en el tiempo, debe buscarse una denominación de los departamentos basada en el elemento funcional o competencial que sea lo suficientemente flexible para soportar los cambios organizativos que afecten a la distribución interna de funciones y competencias pero que, al mismo tiempo, sea lo suficientemente precisa como para poder identificar en cada momento de forma indubitada cuál es el órgano administrativo al que se refiere la norma. Por ello, debería modificarse la denominación concreta, que responde a una distribución funcional ya pretérita, por aquellas otras fórmulas acuñadas en nuestro ordenamiento jurídico regional que siguen el modelo "Consejería competente en materia de Trabajo" y "Consejería competente en materia de organización administrativa".
c) Cuando la enumeración de las funciones que se atribuyen a una determinada unidad sea profusa en atención al número de aquéllas, será conveniente separarlas en párrafos diferenciados encabezados por números (1, 2, 3, etc.) o letras (a, b, c, etc.), según los casos, para así ganar en claridad expositiva. Sería conveniente actuar en este sentido en artículos tales como el 14.3, a) y b) o el 15.2, a), b) y d), del Proyecto, que precisan desglosar las atribuciones que recogen, con el fin de dar claridad.
d) Examinados los listados funcionales es común a la generalidad de las unidades administrativas contempladas en el Proyecto la atribución de una tarea del tipo "coordinación, dirección y control de las unidades dependientes del mismo", que, cuando se refiere a los Servicios se amplía a la función de planificación. Sin embargo, hay Servicios como el de Coordinación y Gestión del Fondo Social Europeo (artículo 11) que carecen por completo de dicha atribución competencial, mientras que la función-tipo antes expresada se reduce a labores de dirección y control, omitiendo la coordinación, en secciones tales como las creadas en los artículos 16.2 y 17.2.
En realidad, todas las tareas expuestas -dirección, control, coordinación e, incluso, planificación- son propias del contenido funcional inmanente al principio jerárquico que, por imperativo constitucional (artículo 103.1 de la Constitución Española), inspira la organización administrativa de forma que, aunque se suprimiera su mención expresa en el Proyecto, tales funciones continuarían correspondiendo a los diferentes Servicios y Secciones sobre sus respectivas unidades inferiores, por lo que se propone su eliminación del texto. Si no se asumiera esta observación, sí que, al menos, debería homogeneizarse la función típica, evitando injustificadas variaciones u omisiones en la atribución de los cometidos jerárquicos.
e) El traspaso a la Comunidad Autónoma de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, ha determinado la asunción por la Administración regional de numerosas competencias que, en bloque, fueron asignadas al Servicio Regional de Empleo y Formación por el Decreto 40/2003, de 30 de abril, por el que se aceptan las competencias indicadas.
Sin embargo, se aprecia que diversas funciones contenidas en el Anexo, apartado B, del Real Decreto 468/2003, de 15 de abril, por el que se traspasan las aludidas funciones y servicios, no han sido asignadas a unidad administrativa alguna. Así ocurre con las relativas a la autorización de agencias de colocación sin fines lucrativos (apartado B, 1, letra c); homologación de escuelas taller y casas de oficios y la expedición de los certificados de profesionalidad (apartado B, 2, letra c); o las funciones atribuidas al Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, en relación con las Comisiones de Seguimiento de la Contratación Laboral (apartado B, 4).
Si las aludidas competencias han sido asignadas al Servicio Regional de Empleo y Formación deben tener su correspondiente reflejo en el Decreto de estructura y ser distribuidas entre las diferentes unidades.
f) Si bien todos los artículos del Proyecto se encuentran encabezados por un epígrafe expresivo de su contenido, se advierte que no se sigue tal criterio con las diversas Disposiciones Adicionales, Transitoria y Finales, lo que debería ser corregido.
g) Debe efectuarse una revisión general del texto en orden a corregir los numerosos errores que se advierten en el uso de los signos de puntuación, de las tildes ortográficas, de la concordancia entre sujeto y verbo, etc.
CUARTA.- Observaciones a la parte expositiva y al articulado.
- Exposición de Motivos.
a) En su primer párrafo debe completarse la denominación de la Consejería de Trabajo y Política Social, así como actualizarse la referencia al Decreto de reorganización de la Administración regional, sustituyendo el Decreto 1/2002, de 15 de enero, por el actualmente en vigor, el 9/2003, de 3 de julio.
b) La culminación del proceso de traspaso de competencias en materia de formación y empleo de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma, no se produce por la adopción del correspondiente acuerdo en el seno de la Comisión Mixta de Transferencias, como expresa el Proyecto, sino que para que el traspaso sea efectivo es necesario que dicho acuerdo sea aprobado por el Consejo de Ministros como Real Decreto. Así lo dispone el artículo noveno del Real Decreto 2628/1982, de 24 de septiembre, por el que se aprueban las Normas de Traspaso de Servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Murcia y de Funcionamiento de la Comisión Mixta prevista en la Disposición Transitoria Quinta de su Estatuto de Autonomía. Por ello, la mención que la Exposición de Motivos del Proyecto contiene al Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias sobre el traspaso de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, debería completarse con la del Real Decreto 468/2003, de 25 de abril, que aprueba dicho Acuerdo, así como con la del Decreto 40/2003, de 30 de abril, por el que se aceptan las competencias y se atribuyen las funciones y servicios del Instituto Nacional de Empleo traspasados a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo artículo 2 asigna tales competencias "al Servicio Regional de Empleo adscrito a la Consejería de Trabajo y Política Social".
- Artículo 1. Naturaleza, Clasificación y Régimen Jurídico.
a) Como ya ha quedado expresado, el Proyecto sometido a consulta no parece ser el Reglamento del Servicio Regional de Empleo y Formación, sino que su finalidad se limita a establecer su estructura orgánica. De acuerdo con tal objeto, resulta improcedente abordar la regulación de las materias indicadas en el epígrafe de este primer artículo, salvo que aquélla se realizara por mera remisión a la Ley.
Por el contrario, sí debería preverse en este primer artículo la determinación del objeto de la norma propuesta, en tanto que contenido necesario para conocer el alcance y los límites de la regulación que en ella se contiene.
b) Si no se asume la observación efectuada, al menos sí debería evitarse la redundancia existente entre los apartados 1 y 2, al calificar por dos veces el organismo autónomo como de carácter administrativo.
- Artículo 2. Funciones.
Si bien podría realizarse una remisión todavía más genérica que la que se efectúa a la Ley de creación, debería completarse la enumeración de los preceptos legales que contienen funciones del Servicio mediante la adición de la cita del artículo 5 de la Ley 9/2002.
- Artículo 3. Órganos y Estructura del Servicio.
Este precepto reproduce en su apartado 1 el artículo 8.1 de la ley 9/2002, señalando como órganos de gestión del Organismo al Director General del Servicio Regional de Empleo y Formación y al Secretario General Técnico. De conformidad con dicha denominación, tales órganos se configuran como unipersonales, más que como unidades administrativas o, como en el caso del Director General, más que como centros directivos al modo de las Direcciones Generales previstas en el artículo 53 de la Ley 1/1988.
Respecto del Director, tal configuración es la habitual en los organismos autónomos regionales (así ocurre, por ejemplo, en los Institutos de la Juventud y de la Mujer) y es adecuada para las funciones de dirección que ha de asumir. Sin embargo, respecto del Secretario General Técnico, órgano de gestión por excelencia dadas las labores que le asigna el artículo 14 de la Ley 9/2002 -entre ellas la de "dirigir el funcionamiento ordinario y las actividades del Servicio"-, y que se configura como un puesto de trabajo a cubrir por personal funcionario, parece necesitar del apoyo de toda una unidad administrativa. Por ello, parece acertado que el apartado 3 se refiera ya a una Secretaría General Técnica, determinando así la creación de la unidad demandada. No obstante, atendiendo al principio jerárquico de la organización administrativa, podría dejarse constancia ya en este apartado 3 de la dependencia de las nuevas unidades respecto del Director General, al tiempo que debería adicionarse una nueva letra c) que contemplara al Observatorio Ocupacional. De esta forma se clarificaría el organigrama del Servicio, ofreciendo un esquema que en los artículos posteriores será convenientemente desarrollado.
Por ello, se propone añadir un inciso al comienzo del apartado 3 en los siguientes términos: "Bajo la dependencia del Director General,...", adicionando como letra c) el Observatorio Ocupacional. Así, se completa la división orgánica del Servicio, complementaria de la funcional contenida en el artículo 4.
- Capítulo II y artículo 5. De la Dirección del Servicio.
a) Tal denominación puede confundir acerca de la configuración que de los órganos superiores de gobierno y gestión del Organismo estableció la Ley 9/2002, tal y como ha quedado expresado en la observación anterior, por lo que, siendo la denominación correcta del órgano la de Director General del Servicio Regional de Empleo y Formación, tal es la que debe recogerse en el Decreto de estructura.
b) Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico (por todos Dictamen 48/2003) que cuando en las normas reglamentarias ejecutivas se opta por reproducir preceptos de la Ley objeto de desarrollo, además de dejar constancia de su origen mediante la cita del concreto artículo legal que lo contiene, debe efectuarse una trascripción literal del mismo en orden a evitar problemas hermenéuticos. Así ocurre, por ejemplo, cuando el apartado 1 afirma que el artículo 12 de la Ley 9/2002 establece que el Director General será nombrado y cesado libremente mediante Decreto, incurriendo en una notoria imprecisión, pues el precepto legal referido únicamente contiene la norma sobre el nombramiento, no sobre su cese. Si se quiere indicar la norma legal de referencia para el cese del Director General habría de acudirse a los artículos 21.16 y 67.1 de la Ley 1/1988, aunque, dado el carácter de la norma proyectada, lo más procedente sería suprimir cualquier mención al régimen de nombramiento y cese de los órganos de dirección.
c) El apartado 3 atribuye al Director General "la finalización, mediante resolución, de los procedimientos administrativos competencia del Servicio". Independientemente de que la resolución es sólo una forma de terminación de los procedimientos administrativos, junto a la que coexisten otras tales como la caducidad, el desistimiento y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (artículo 87 LPAC), una afirmación tan general y omnímoda podría dar lugar a disfuncionalidades en la gestión ordinaria del Servicio, entrando en colisión con otros órganos del mismo. Ante tal posibilidad y dada la gran cantidad y variedad de procedimientos administrativos existentes, quizá sería aconsejable salvaguardar, al menos, las competencias de otros órganos del Servicio.
Por otra parte, si el propósito del artículo es dar forma de resolución a los actos dictados por el Director General, ello sería innecesario de conformidad con el artículo 58.4 de la Ley 1/1988, que atribuye tal forma a los actos dictados por los Directores Generales en el ámbito de sus competencias.
- Artículo 6. Observatorio Ocupacional.
De conformidad con la doctrina ya indicada relativa a la reproducción reglamentaria de preceptos legales, debería dejarse constancia del precepto legal transcrito. Por otra parte, si bien nos encontramos ante una norma de desarrollo que, por su propia finalidad debe ser capaz de precisar las competencias que corresponden a la unidad, ello habilita para atribuirle nuevas funciones sobre las legalmente asignadas, pero no para eliminar u omitir aspectos contemplados en la Ley, como ocurre cuando el Proyecto restringe el ámbito de actuación del Observatorio. En efecto, según el artículo 13.2 de la Ley 9/2002, la unidad persigue la creación y explotación de un banco de datos que permita conocer "las necesidades y evolución del mercado laboral", mientras que el Proyecto únicamente alude a las necesidades del mercado, olvidando su evolución.
- Artículo 7. Secretaría General Técnica.
De forma coherente con la configuración unipersonal del Director General del Servicio, la mención que contiene el apartado 1 debería efectuarse al Director General, no a una eventual Dirección General del Servicio Regional de Empleo y Formación que, como tal centro directivo, no existe.
- Artículo 9. Servicio Jurídico.
El apartado 1, letra g) le asigna la función de coordinar la actuación de las unidades administrativas de asesoramiento jurídico dependientes del Servicio Regional. Sin embargo, del contenido de la estructura no se deduce que en el Organismo existan unidades de asesoramiento jurídico distintas del propio Servicio Jurídico, por lo que la función asignada por este apartado podría subsumirse en la de coordinación de las unidades dependientes del Servicio Jurídico, ya contemplada en el apartado 1.
- Artículo 10. Servicio Económico y de Contratación.
a) El listado competencial del Servicio comprende algunas funciones que, dados los términos en que se expresan podrían resultar contradictorias con la asignación que de esas mismas funciones se efectúan por otras disposiciones, singularmente por el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, cuyo Texto Refundido fue aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante TRLH). Tal sería el caso de la función consistente en "elaborar el Anteproyecto de Presupuestos del Servicio Regional de Empleo y Formación" , atribuida al Servicio Económico y Contratación por el artículo 10.1, letra a) del Proyecto, mientras el artículo 11 TRLH asigna a los titulares de los Organismos Autónomos regionales la función de "elaborar el anteproyecto de presupuesto del Organismo". También podría existir colisión entre las atribuciones de gestión de las tasas, precios públicos e ingresos del Servicio, con el artículo 17 TRLH que atribuye la gestión recaudatoria en exclusiva a la entonces Consejería de Economía y Hacienda, con las matizaciones efectuadas en el último inciso del primer párrafo de su apartado 1. Por ello, debería matizarse la atribución de las funciones efectuada por el Proyecto, mediante la salvaguardia de las funciones propias de otros órganos.
b) El apartado 1, letra m) asigna al Servicio Económico y de Contratación la labor de tramitar los expedientes de pagos a justificar y anticipos de caja fija "de la Consejería", cuando debe referirse únicamente al ámbito del Organismo Autónomo.
- Artículo 11. Servicio de Coordinación y Gestión del Fondo Social Europeo.
En su apartado 1, letra h) se contiene una función -prestar asistencia técnica y apoyo administrativo a la Secretaría General Técnica- que cabe considerar como general a todo servicio respecto de la unidad en la que se integra, por lo que o bien se consigna para todos los servicios o bien, preferiblemente, se suprime. Consideración que se hace extensiva a la función contenida en el artículo 12.1, letra f) en relación con la propuesta de racionalización de recursos humanos y de los planes de formación del personal adscrito a la unidad.
- Artículo 13. Subdirección General de Empleo y Formación.
a) El principio de jerarquía hace innecesario el inciso "a través de las directrices emanadas de los órganos superiores" que incluye el apartado 1. No obstante, si se opta por mantenerlo en la redacción del precepto, quizá sería más adecuado sustituirlo por el de "en ejecución de las directrices emanadas de los órganos superiores". Igual consideración cabría efectuar respecto del mismo inciso contenido en el artículo 14.1, letra c).
Asimismo, resulta redundante la expresión "unidades inferiores jerárquicamente dependientes", pudiendo eliminarse el término "inferiores".
b) En contestación a una observación efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos, por el organismo impulsor del Proyecto se afirma que éste tiene un carácter integrador que se ve reflejado con la inclusión de las dos áreas funcionales en que se estructura el Servicio (Área de Empleo y Área de Formación para el Empleo) en la Subdirección General de Empleo y Formación, unidad encargada de la dirección y coordinación de las unidades dependientes, "en las que se encontrarían las dos áreas mencionadas con sus correspondientes servicios". Sin embargo, dicha perspectiva que, en efecto, permitiría integrar las dos divisiones, orgánica y funcional, de la estructura impuesta por la propia Ley de creación del Organismo, no tiene su plasmación en el texto del Proyecto. Para evitarlo, bastaría con incluir en el apartado 3 la referencia a las dos Áreas, en términos similares a los siguientes:
"3. La Subdirección General de Empleo y Formación se estructura en las siguientes unidades administrativas:
a) En el Área de Empleo:
1. Servicio de Orientación, Intermediación y Contratos.
2. Servicio de Fomento del Empleo.
b) En el Área de Formación para el Empleo:
1.Servicio de Homologación y Autorización de Acciones y Proyectos, Programación y Evaluación.
2. Servicio de Ejecución, Seguimiento y Control de Acciones y Proyectos."
- Artículo 14. En el apartado 1, falta la letra b).
- Disposición Final Primera.
Atribuye este precepto a la Consejera de Trabajo y Política Social la facultad de dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación, desarrollo y ejecución del Decreto. Debe recordarse al respecto la postura que este Consejo Jurídico viene manteniendo de forma constante acerca de este tipo de habilitaciones. Como ya se destacó en nuestro Dictamen 12/98, el otorgamiento de potestad reglamentaria sólo está previsto que pueda realizarse expresamente en norma de rango legal, como inicialmente se desprende de la consideración sistemática de los artículos 32 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia y 21.4, y 61.3, apartado b), de la Ley 1/1988. También ha admitido este Órgano Consultivo (Dictamen 22/1999) la posibilidad de que por medio de Decreto se realicen habilitaciones reglamentarias a los Consejeros, pero en tal caso, la habilitación habrá de ser expresa, concreta y específica, referida a aspectos particulares necesitados de desarrollo, sin que pueda llegarse a efectuar una traslación omnímoda de la potestad que vacíe de contenido las facultades normadoras del Consejo de Gobierno. En este sentido, los Consejeros pueden ejercer la potestad reglamentaria cuando les esté específicamente atribuída (artículo 49, d) de la Ley 1/1988), por lo que ya dijimos en el Dictamen 18/98 que el adverbio específicamente "reclama fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria". Tal afirmación se matizó indicando que la previsión recogida en el artículo 49, d) de la citada Ley 1/1988, al atribuir a los Consejeros la potestad de "dictar circulares e instrucciones en la esfera de sus competencias", confiere a éstos una facultad propia cuyo ejercicio no requiere atribución específica.
En este estado de razones cabe, pues, admitir sin prevención alguna la Disposición Final en cuanto atribuye a los Consejeros la potestad de dictar normas para el desarrollo y aplicación del Decreto, entendidas estas normas como "circulares e instrucciones" que no creen obligaciones en la esfera de derechos de los particulares afectados porque, de entenderse tal remisión como habilitante para crear tales obligaciones, operaría la prohibición establecida en el artículo 61.3,b) de la Ley 1/1988, para la delegación de la potestad reglamentaria.
Ante los problemas de interpretación expresados, este Consejo recomienda la eliminación del texto de la Disposición Final Primera, dado que como habilitación para dictar circulares e instrucciones no tiene razón de ser, ante la atribución que de dicha potestad ya efectúa la Ley 1/1988; al tiempo que, entendida como potestad para dictar disposiciones de carácter general susceptibles de producir efectos sobre terceros, sería contraria al ordenamiento jurídico.
- Disposición Final Segunda.
El precepto encomienda al Consejero de Economía y Hacienda realizar cuantas actuaciones presupuestarias sean necesarias para la ejecución y desarrollo del Decreto, con lo que la Disposición choca frontalmente con normas de rango superior a las que no puede afectar. Así, el TRLH dedica su artículo 9 a determinar las atribuciones del referido Consejero en materia presupuestaria, y el Capítulo Segundo (de los Créditos y sus modificaciones) de su Título II a configurar un régimen jurídico de actuaciones presupuestarias que, asimismo, le reconoce otras competencias sobre el Presupuesto. Por tanto, esta Disposición, o bien abunda en reconocer al Consejero atribuciones que ya tiene asignadas por la Ley, haciéndose así innecesaria, o bien le concede otras competencias más allá de las otorgadas por el TRLH, deviniendo así en ilegal, debido a la reserva de ley que su artículo 9, letra h) establece para la atribución de competencias y funciones al Consejero de Economía y Hacienda en las materias propias de la referida Ley. Si además se advierte que con ella no se consigue fin práctico alguno, debe aconsejarse su eliminación del texto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente el texto sometido a consulta, con las observaciones efectuadas, las cuales, de incorporarse, contribuirían a la mejora del Proyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR