Dictamen 128/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 128/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª R. M. M. V., en nombre y representación de su hijo menor de edad A. R. C., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Con independencia de quien sea el titular de la función de conservación, correspondía a la institución educativa promover la restitución del pavimento de la rampa, evitando así el mantenimiento de unas condiciones de riesgo que se han desvelado especialmente peligrosas para la integridad física de los menores. De ello resulta que, aunque no pueda hablarse de una gestión dimanante de formulas conjuntas de actuación en los términos del artículo 140.1 LPA, de los hechos se deduce una evidente concurrencia de conductas paralelas y omisivas, no siendo posible determinar el grado de intensidad imputable a cada Administración, lo que fundamentaría un supuesto de responsabilidad solidaria a la que se refiere el artículo 140.2 in fine, por lo que cada Administración, municipal y autonómica, soportaría la parte de responsabilidad que le incumbiera, pero de modo indistinto cualquiera de ellas responderá del todo frente al perjudicado quien no debe en ningún caso soportar la incertidumbre respecto de la Administración que finalmente resulte responsable.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El Director del Colegio Público "Beethoven" de San Antonio Abad de Cartagena (Murcia) envía a la entonces Consejería de Educación y Universidades una "comunicación de accidente escolar", ocurrido el día 7 de junio de 2001, según el cual el alumno A. R. M., que cursaba en aquella fecha 5º de Primaria, corriendo, resbala, cae y se golpea en el suelo, produciéndose la rotura de los incisivos centrales superiores.
SEGUNDO.- El día 18 de junio de 2001, la madre del menor deduce solicitud de indemnización de 24.000 pesetas (144,24 euros), fundamentada en la responsabilidad patrimonial que a la Administración incumbe según los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), al que acompaña la siguiente documentación: a) parte de consulta del Centro de Salud "Barrio de Peral"; b) factura de D. A. C. P. por el citado importe; c) fotocopia del Libro de Familia acreditativo del parentesco entre la reclamante y el menor.
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación y designada instructora mediante Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Universidades, aquélla solicitó el preceptivo informe del centro, que fue emitido el día 17 de diciembre de 2001, indicando el Director lo siguiente:
"El pasado 7 de junio, a las 11:20 horas, estando en el patio de recreo, en actividad libre (recreo) vigilada por los correspondientes profesores, el alumno A. R. M., de 5ª de E. Primaria, sube corriendo por la rampa que da acceso al porche del edificio principal y, sin que medien elementos externos (empujones, zancadillasÉ), se desequilibra y cae golpeándose en la cara. El suelo es regular y enlosado con baldosa común de acera.
Atendido de inmediato por su profesor tutor, se observan los daños sufridos y nos ponemos en contacto con su madre Dª R. Mª M. V.. Personada en el Centro, comentamos lo sucedido y se traslada con su hijo a la consulta del especialista que determina el alcance de los daños.
De regreso al Centro, me informa de ello y le hago saber que voy a proceder a comunicar el accidente escolar a la Administración, proporcionándole la información al respecto. Ella, conocedora del importe de la reparación del daño sufrido por su hijo, me manifiesta su intención de reclamarlo, tal como hace el día 18 de junio pasado".
CUARTO.- Con fecha 20 de febrero de 2002, se otorgó trámite de audiencia a la reclamante sin que ésta compareciese.
Por otro lado, con fecha 16 de mayo de 2002, la instructora solicita a la Unidad Técnica de Centros Educativos de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, informe técnico sobre las condiciones de la rampa de acceso al porche del edificio escolar, "a fin de descartar cualquier posible interferencia arquitectónica u objetiva en la causa del accidente".
El informe del Arquitecto Jefe de la referida Unidad Técnica confirma la existencia de una rampa de acceso al porche del edificio con una altura aproximada de 0,75 metros y una longitud de 6 metros, presentando una pendiente, también aproximada, del 12,5%. Igualmente pone de manifiesto que el parámetro de la rampa, constituido por terrazo de pastilla, en principio antideslizante, debido a su antigüedad y desgaste se encuentra excesivamente pulido. Concluye afirmando que "la rampa debiera tener un máximo de pendiente del 10% y el pavimento un desbastado que recuperase su característica antideslizante".
No consta que el informe fuera comunicado a la interesada.
QUINTO.- Con fecha 12 septiembre de 2002, la instructora formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación al considerar que existe un nexo causal probado entre el daño y el funcionamiento del servicio público docente, al no reunir la rampa en la que ocurrió el accidente las características técnicas exigidas por la normativa vigente.
SEXTO.- Remitida la propuesta de resolución junto con el resto del expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos a fin de que emitiese su preceptivo informe, es evacuado el día 20 de enero de 2003, coincidiendo sus consideraciones y conclusiones con las de la propuesta de resolución.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 7 de febrero de 2003.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Tramitación.
Si bien es cierto que el artículo 12.2 RRP señala que el dictamen del órgano consultivo competente se ha de pronunciar sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización, también lo es que para un correcto pronunciamiento sobre dichos extremos el Consejo Jurídico ha de valorar el resto de presupuestos que inciden sobre dicha institución, incluido el examen del procedimiento seguido en orden a determinar su corrección y las consecuencias que sobre aquél pudieran tener los defectos formales en los que se hubiera podido incurrir.
Ante todo hay que señalar que la solicitud ha sido formulada por persona legitimada para ello, ya que tal como resulta de la copia del Libro de Familia obrante al expediente, la reclamante es madre del alumno lesionado y, al ser éste menor de edad, le corresponde ejercitar su representación legal, conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
Mayor problema plantea la determinación de la legitimación pasiva. En efecto, establecida, en principio, como causa eficiente del accidente escolar que nos ocupa el deficiente estado de una instalación del Colegio (más concretamente, la rampa de acceso al porche), resulta obligado abordar la trascendencia que para la determinación de la Administración a la que ha de imputarse el funcionamiento del servicio causante del daño, tiene el contenido de la Disposición Adicional de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, al establecer en su apartado 1 que "la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o especial, dependientes de las Administraciones educativas, corresponderán al municipio respectivo".
Esta circunstancia ya fue analizada en profundidad por este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 52/2003, en el que, para el supuesto allí contemplado, se afirmaba que el criterio delimitador de la responsabilidad que se había de utilizar no era otro que aquél mediante el cual cada "Administración responderá de modo independiente de las lesiones que le sean imputables, de conformidad con lo que resulte del reparto de competencias efectuado". Añadiendo más adelante que "ciertamente, el criterio del reparto competencial como delimitador de la Administración responsable del daño podría ser modulado conforme a las circunstancias del caso concreto, especialmente si las competencias concurrentes constituyen dos sectores o "submaterias" de una materia general de la que se desgajan, tal y como sucede en el presente caso, en que tal materia general es la enseñanza y las "submaterias", como ya hemos dicho, son la prestación de la docencia, de un lado, y el mantenimiento de las instalaciones en que se desarrolla aquélla, de otro. Sin embargo, acudir a una eventual solución de solidaridad por razones de justicia material, esto es, más allá del criterio formal de la distribución de competencias antes reseñada, exigiría que concurrieran, al menos, estas dos circunstancias: a) que la determinación sobre el reparto competencial se encontrase en normas de difícil interpretación, de las que pudiera surgir una duda razonable sobre la Administración concretamente competente, y b) que, en virtud de lo anterior, el interesado hubiera reclamado contra la Administración titular de la competencia sobre la "submateria" respecto a la que no procediera imputar el daño (en nuestro caso, la Administración regional) y no contra la verdaderamente responsable de acuerdo a la distribución competencial establecida en la correspondiente norma jurídica (en nuestro caso, el Ayuntamiento ex D.A. 17ª LOGSE citada)".
En el supuesto sometido a Dictamen no sólo se da la circunstancia de que la interesada ha deducido su reclamación frente a la Administración autonómica, a la que se ha de considerar una de las posibles legitimadas con base en las competencias de gestión del servicio público educativo que le fueron transferidas mediante el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, sino que, además, no puede obviarse el deber de vigilancia que la Administración educativa, Consejería de Educación y Cultura, ha de desplegar con el fin de que las distintas instalaciones de los colegios estén en las necesarias condiciones de seguridad, obligación que se ve acentuada en lo que se refiere a elementos arquitectónicos que son utilizados constantemente por los alumnos. En este sentido no cabe duda que, con independencia de quien sea el titular de la función de conservación, correspondía a la institución educativa promover la restitución del pavimento de la rampa, evitando así el mantenimiento de unas condiciones de riesgo que se han desvelado especialmente peligrosas para la integridad física de los menores. De ello resulta que, aunque no pueda hablarse de una gestión dimanante de formulas conjuntas de actuación en los términos del artículo 140.1 LPA, de los hechos se deduce una evidente concurrencia de conductas paralelas y omisivas, no siendo posible determinar el grado de intensidad imputable a cada Administración, lo que fundamentaría un supuesto de responsabilidad solidaria a la que se refiere el artículo 140.2 in fine, por lo que cada Administración, municipal y autonómica, soportaría la parte de responsabilidad que le incumbiera, pero de modo indistinto cualquiera de ellas responderá del todo frente al perjudicado quien no debe en ningún caso soportar la incertidumbre respecto de la Administración que finalmente resulte responsable.
La imputabilidad a la Administración educativa en supuestos de accidentes escolares acaecidos como consecuencia de mal estado de las instalaciones escolares, ha sido mantenida por el Consejo de Estado (entre otros muchos, Dictámenes números 3863/2000 y 2436/2001); por este Consejo Jurídico (por todos los Dictámenes, el número 21/2002) y por órganos consultivos de otras Comunidades Autónomas (así, Dictamen número 385/2001, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana).
El resto del procedimiento seguido por la Administración instructora se ha acomodado, en términos generales, a las normas jurídicas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC (Título X, Capítulo I) y del RRP. No obstante, cabe indicar que se ha incurrido en deficiencias sustanciales que a continuación se señalan:
1ª. Dispone el artículo 11 RRP que, instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado. Sin embargo, en el supuesto sometido a consulta se advierte que, tras el trámite de audiencia concedido el 20 de febrero de 2002 y notificado el siguiente día 5 de marzo, se incorpora, a instancia de la instructora, el informe del Arquitecto Jefe de la Unidad Técnica de Centros Educativos, sin que se diera nueva audiencia y vista, forma incorrecta de proceder que puede generar indefensión y comportar, por tanto, la nulidad de lo actuado.
No obstante, presentándose el asunto con claridad, y atendiendo a los principios de eficacia, economía procedimental, y salvaguarda de los derechos de los interesados, entre los que figura el de recibir a la mayor brevedad posible una resolución expresa y motivada, el Consejo considera pertinente examinar el fondo de la cuestión planteada.
2ª. Por otro lado, hay que destacar que el escrito de reclamación de la interesada mediante el que, a tenor de lo previsto en los artículos 142.1 LPAC y 4.1 RRP, se inicia el procedimiento de responsabilidad patrimonial, no fue sellado en el correspondiente Registro de Entrada de la Consejería de Educación y Universidades (artículo 38.1 LPAC), ni en ninguno de los lugares de presentación indirecta de documentos previstos en el apartado 4 del citado artículo 38, lo que supone una irregularidad en la tramitación del procedimiento que tiene como consecuencia la falta de constancia de la autenticidad de la fecha de presentación, circunstancia que da lugar a una situación de inseguridad, tanto para el particular como para la Administración, en orden a determinar si la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC. Sin embargo, la autenticidad de documentos posteriores a la fecha del documento de iniciación, tales como la resolución de la Secretaría General de la Consejería por la que se admite y ordena el trámite del procedimiento, de fecha 17 de julio del año 2001, permite asegurar que la reclamación fue interpuesta en plazo.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
1) Del sistema común de responsabilidad patrimonial que instaura la LPAC, se desprende el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración correspondiente de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, el daño sea real, efectivo, evaluable económicamente en relación con una persona o grupo de personas, y que estas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con ley.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".
En el supuesto que se examina ha quedado acreditado que el menor, sin que interviniese ningún otro factor (informe del Director del Centro), resbaló en la rampa que une el patio con el porche, cayéndose y fracturándose los dientes incisivos superiores. Debe entenderse asimismo acreditado por el informe del Arquitecto Jefe de la Unidad Técnica de Centros Docentes que la citada rampa presenta un desnivel levemente superior al que debiera tener, y, además, el pavimento que la recubre que en principio era antideslizante, debido al paso del tiempo y al uso, se encuentra excesivamente pulido "no estando en este momento adaptado al fin propuesto".
De dichas manifestaciones debe concluirse la existencia de nexo de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público educativo, a quien correspondía vigilar y promover lo necesario para garantizar el mantenimiento de las debidas condiciones de seguridad de las instalaciones del Colegio, todo ello sin perjuicio del derecho de la Administración autonómica a repetir, en su caso, del Ayuntamiento el tanto de culpa que pudiera corresponderle.
2) La valoración del daño ha de entenderse no discutida al no constar en el expediente manifestación alguna sobre el particular, aceptándose, pues, el importe reclamado más la actualización que corresponda. Por otro lado, como la resolución implicaría la generación de un gasto para la Administración, con carácter previo deberán cumplimentarse las actuaciones que la normativa vigente exige en tales casos.
3) Por último este Órgano Consultivo ha de reiterar nuevamente a la Administración educativa la necesidad de adoptar medidas que preserven a los alumnos de los daños que, como en el caso presente, no gozan de la cobertura adecuada por el vigente sistema de protección social, extendiendo a estas enseñanzas la cobertura de un seguro escolar en la forma que se estime pertinente, advertencia en la que venimos insistiendo en este tipo de reclamaciones.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por quedar acreditada la relación de causalidad entre el daño sufrido por el alumno y la prestación del servicio público educativo, no teniendo aquél el deber jurídico de soportar dicho daño, debiéndose actualizar la indemnización según lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.
No obstante, V.E. resolverá.
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