Dictamen 129/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 129/03
Tipo: Nulidad, interpretación y resolución de contratos administrativos y concesiones con oposición del contratista
Consultante: Ayuntamiento de Blanca
Asunto: Resolución de contrato de enajenación de una parcela situada en el Polígono Industrial San Roque, ubicado en el término municipal de Blanca (Murcia).
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La calificación de un contrato como administrativo resulta procedente cuando la vinculación de su objeto al interés público alcanza una entidad tal que dicho interés no tolera que la Administración se despoje de sus prerrogativas exorbitantes, vinculación la mencionada que aparece clara y ostensible cuando el objeto contractual se incluye dentro del ámbito de los cometidos que el ordenamiento jurídico ha confiado al órgano contratante (por todas, STS de 23 de mayo de 1988).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Tras el oportuno procedimiento de enajenación mediante subasta, el Ayuntamiento Pleno de Blanca, en sesión celebrada el 9 de julio de 2002, acordó adjudicar una parcela de su propiedad situada en el polígono industrial San Roque, 2ª fase (manzana nº 17), a la mercantil F. U. T., S.A., por un precio de 905.177 euros, acto que se notificó el 17 de julio de 2002. Figura en el Pliego que rige la contratación que el adjudicatario se obliga a satisfacer el precio del contrato en un plazo máximo de 6 meses a partir de que se notificase la adjudicación, quedando ésta sin efecto en caso de incumplimiento, pudiendo el Ayuntamiento, en consecuencia, adjudicar a la siguiente mejor proposición económica (Cláusula 8). También establece el indicado Pliego, en su Cláusula 9, que el Ayuntamiento se compromete a trasladar la propiedad y posesión de los mencionados bienes, mediante escritura pública, dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de adjudicación. En su Cláusula 11 indica que"el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en el contrato privado".
Entre la documentación remitida se hace constar, tanto en Providencia de la Alcaldía de 24 de abril de 2002 como en Acuerdo de Pleno de 2 de mayo de ese mismo año, que la enajenación se realiza ante la necesidad de financiar la urbanización del polígono industrial.
SEGUNDO.- El 12 de mayo de 2003 el Ayuntamiento, por medio de oficio de su Alcalde, se dirigió al adjudicatario concediendo un plazo improrrogable de 10 días para efectuar el ingreso del precio y firmar la escritura, comunicándole además que, transcurrido dicho plazo sin efectuar el ingreso, se anularía la adjudicación.
TERCERO.- Mediante escrito de fecha 27 de mayo de 2003 el adjudicatario presentó alegaciones en las cuales, tras exponer que ya ha satisfecho 88.838,6 euros del precio, indica que no se niega a pagar al Ayuntamiento el resto del precio de la adjudicación, pero que no se puede alegar incumplimiento suyo cuando el propio Ayuntamiento ha incumplido sus obligaciones contractuales, ya que el terreno enajenado no puede ser considerado como parcela según el artículo 64 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, dadas las grandes deficiencias de los servicios urbanísticos municipales y que, además, los grandes desniveles de la parcela con respecto a la calle hacen que no reúna las condiciones para llegar a ser edificable. Finaliza su escrito requiriendo al Ayuntamiento para que subsane tales deficiencias, a la par que solicita nuevo plazo para abonar la parte del precio que resta por satisfacer.
CUARTO.- El Arquitecto municipal informó (27 de junio de 2003) respecto a ello que el terreno enajenado es un solar, porque existe plan de ordenación (Plan Parcial) que fija su ordenación, alineaciones y rasantes, y se puede obtener la preceptiva licencia de obras conforme al artículo 71.1 de la Ley 1/2001, si bien con las garantías de los artículos 162 y 211 de dicha norma. En cuanto a los desniveles respecto a la calle, indica que no es condicionante para que no se pueda edificar.
QUINTO.- Tras ello, el Alcalde dictó su Resolución 185/03 mediante la que solicita el Dictamen preceptivo a que se refiere el artículo 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, referido a la resolución del contrato por causa imputable al contratista, así como sobre la procedencia de tramitar nuevo procedimiento de subasta, consulta que formula con carácter urgente y al amparo del artículo 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
I. El artículo 12. 7 LCJ establece la preceptividad del Dictamen en caso de resolución de contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista. Igualmente, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto 2/2000, de 16 de junio, en adelante TRLCAP), aplicable a las Corporaciones Locales, dispone esa misma preceptividad en su artículo 59. Procede como cuestión previa, pues, determinar si al contrato que se pretende resolver unilateralmente por el Ayuntamiento conviene la calificación de administrativo.
II. El artículo 5 del TRLCAP dispone:
"1. Los contratos que celebre la Administración tendrán carácter administrativo o carácter privado.
2. Son contratos administrativos:
a) Aquéllos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría 6 del art. 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos.
b) Los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla o por declararlo así una ley.
3. Los restantes contratos celebrados por la Administración tendrán la consideración de contratos privados y, en particular, los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables, así como los contratos comprendidos en la categoría 6 del art. 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos".
A su vez, el texto refundido de disposiciones vigentes sobre Régimen Local (RDL781/1986, de 18 de abril, en adelante TRRL) dispone en su artículo 112:
"1. Los contratos de las Entidades locales se rigen por la legislación del Estado, y, en su caso, por la de las Comunidades Autónomas en los términos del art. 149,1 18ª) CE, y por las ordenanzas de cada Entidad.
En los términos de la presente ley, los contratos de las Entidades locales se regirán por principios comunes a la contratación del Estado y, en cualquier caso, por los del Derecho de las Comunidades Europeas relativos a la contratación administrativa.
2. El régimen jurídico de los contratos que celebren las Entidades locales se ajustará a las siguientes reglas:
1ª) Los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las Entidades locales, así como la prestación de suministros a las mismas, tienen el carácter de administrativos, y su preparación, adjudicación, efectos y extinción se regirán por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias, así como por la restante legislación del Estado y, supletoriamente, por las demás normas del Derecho administrativo. En defecto de este último, serán de aplicación las normas del Derecho privado.
2ª) Los contratos distintos de los anteriores de contenido patrimonial, de préstamo, depósito, transporte, arrendamiento, sociedad y cualesquiera otros que tengan carácter administrativo por declararlo así una ley, por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para el desarrollo del contrato, se regirán por sus normas administrativas específicas; en su defecto, y por analogía, por las disposiciones de la presente ley y restante legislación sobre contratos del Estado y, finalmente, por las demás normas del Derecho administrativo; y en defecto de estas últimas, serán aplicables las del Derecho privado.
3ª) Los contratos a que se refiere la regla anterior que no tengan carácter administrativo por no estar incluidos en los supuestos previstos en la misma, se regirán:
A) En cuanto a su preparación y adjudicación, por las normas previstas en la regla 1ª.
B) En cuanto a sus efectos y extinción, por las normas del Derecho privado que les sean aplicables en cada caso, en defecto de sus normas especiales, si las hubiere.
3. Las normas del Derecho privado se aplicarán como supletorias del Ordenamiento administrativo".
La normativa expuesta ha de complementarse con el artículo 76 TRRL, según el cual "son bienes patrimoniales o de propios los que, siendo propiedad de la Entidad local, no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingresos para el erario de la Entidad", y con lo que dispone el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (RD 1.372/1986, de 13 de junio, RBCL) en sus artículos 6.2 ("Los bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de Derecho privado") y 112.1 ("Las enajenaciones de bienes patrimoniales se regirán en cuanto su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones locales").
Dentro de este cuadro normativo complejo -en el que el Consejo de Estado aprecia la existencia de zonas intermedias de imposible catalogación como contratos administrativos o privados-, la jurisprudencia se ha desenvuelto partiendo de la base de que el contrato administrativo no es una figura radicalmente distinta del privado, pues responde claramente a un esquema contractual común elaborado por el Derecho Civil; por ello, la calificación de un contrato como administrativo resulta procedente cuando la vinculación de su objeto al interés público alcanza una entidad tal que dicho interés no tolera que la Administración se despoje de sus prerrogativas exorbitantes, vinculación la mencionada que aparece clara y ostensible cuando el objeto contractual se incluye dentro del ámbito de los cometidos que el ordenamiento jurídico ha confiado al órgano contratante (por todas, STS de 23 de mayo de 1988).
En esa línea argumental, ampliamente aceptada, se admite que típicos contratos civiles, como el arrendamiento o la compraventa, pudieran ser calificados como administrativos al estar la entidad pública actuando en el ejercicio de competencias propias que precisan de la especial tutela del interés público que proporciona el Derecho Administrativo. Así, una compraventa de finca con destino a la construcción de viviendas de protección oficial (STS de 11 de junio de 2003), o una compraventa de parcelas con la obligación de la adjudicataria de construir viviendas según programa y proyecto aprobado por el Ayuntamiento para regir la subasta (STS de 30 de mayo de 2000) o, incluso, una permuta cuando el acuerdo municipal de aceptación expresó que la misma tenía por fin adquirir locales destinados a oficinas y servicios municipales (STS de 18 de marzo de 2002).
Esa interpretación teleológica se apoyaba fuertemente, además, en el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 1956, que sometía a la esfera de tal jurisdicción las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolución y efectos de los contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuando tuvieren por finalidad obras o servicios públicos de toda especie, y suponía, en cierta manera, que la sustantivación administrativa debiera dilucidarse, para supuestos dudosos, a través de la incorporación de la causa al contrato mismo o a las bases por las que se rigiese la contratación. En caso contrario, los contratos referidos en el artículo 5.3 TRLCAP deberían calificarse como privados (STS, Sala de lo Contencioso- Administrativo, de 28 de noviembre de 1981). La sentencia de 21 de junio de 2000, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, obedece también a ese planteamiento
El criterio jurisprudencial expuesto puede mantenerse en la actualidad, aunque la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa haya variado la redacción de 1956, regulando ahora la competencia de ese orden jurisdiccional respecto a los "contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas" (art. 2,b), ya que tal cambio no introduce giro sustancial en el actual marco normativo.
Conforme a ello, y teniendo en cuenta la redacción dada al Pliego que sirvió de base para la contratación y que figura en el expediente administrativo, el contrato ha de calificarse como civil, ya que ése es el carácter que corresponde a toda compraventa de bienes inmuebles patrimoniales celebrada por una Administración local si no se ha causalizado a través de su objeto una finalidad competencial propia de sus responsabilidades públicas. En este caso, además de que el propio Pliego califica al contrato de privado, no se advierte otra finalidad para el Ayuntamiento que la de sustituir en su hacienda un bien inmueble por su valor abstracto en dinero, por más que, secundariamente, puedan producirse efectos de financiación de actividades municipales. La relación jurídica celebrada implica un efecto traslativo de la propiedad de la parcela con percepción para el Ayuntamiento de su precio, sin que, objetivamente, se le puedan atribuir otros, que pueden existir en la esfera interna de decisión de una de las partes como motivación pero ser desconocidos para la otra.
III. En base a todo ello se desprenden dos consecuencias: la primera, que el presente Dictamen no se emite con carácter preceptivo, sino facultativo (art. 11 LCJ), y la segunda, que el Ayuntamiento carece de la potestad exorbitante de resolver unilateralmente el contrato, que está reservada nada más que para los administrativos (art. 59 TRLCAP).
SEGUNDA.- Sobre criterios de orientación para la Administración local.
I. La posición del Ayuntamiento dentro de la relación jurídica constituida sólo cabe contemplarse desde la óptica civilista reguladora del contrato de compraventa, desprovista, como ha quedado razonado, de la facultad de resolver unilateralmente tal contrato. Éste se ha perfeccionado, al existir acuerdo sobre su objeto y su precio (art. 1261 C.c), sin que el otorgamiento de escritura pública pueda reputarse, en general, presupuesto para su existencia (arts. 1279 y 1280 C.c.). El hecho de que existiese contrato sólo prueba que las partes contrajeron vínculos obligatorios exclusivamente, pues del contrato de compraventa no nacen más que las obligaciones principales de entrega de la cosa y la de pagar el precio convenido (art. 1445 CC). La propiedad no se adquirirá más que cuando la cosa sea entregada, cuando se efectúe la traditio para ello (arts. 609 y 1095 CC). No se puede estimar adquirida la propiedad de la finca sólo por la realidad del contrato, el cual no ha sido consumado.
Con arreglo a ello, en caso de discrepancia o conflicto, las partes pueden solicitar la protección de los tribunales ordinarios de justicia.
II. Sentado lo anterior, procede añadir, además, que no puede aceptarse la tesis expresada por la parte compradora en su escrito de alegaciones, consistente en que la parcela vendida no reunía los requisitos necesarios para considerarse edificable. Tal controversia es ajena al contrato mismo, por cuanto el objeto de éste es una parcela incluida en la Unidad de Ejecución nº 2 del Plan Parcial Industrial, Sectores 1 y 2 de Blanca y, por tanto, la disponibilidad de los servicios urbanísticos correspondientes dependía del estado fáctico del desarrollo urbanístico en el momento de la adjudicación. Para el conocimiento exacto de ello, debió el comprador desplegar la diligencia mínima exigible en la preparación de un negocio jurídico de tal alcance, ya que de la información del Pliego se deducía que el grado de ejecución de las obras de urbanización podía ser diverso.
Habiéndose constatado que el comprador ha incumplido el plazo para el abono del precio y que, lejos de abonarlo en el momento en que fue requerido, solicita más plazo y aduce para su incumplimiento circunstancias que debió conocer al tiempo de la celebración del contrato, procede tener éste por incumplido, con arreglo a la cláusula 8 del Pliego, y dado que los efectos y extinción de tal contrato, por su naturaleza civil, han de regularse por el derecho privado, procede ejercitar ante la jurisdicción civil la correspondiente acción resolutoria con resarcimiento de daños y abono de intereses, sin derecho del contratista a nuevo término, conforme a los artículos 1124 y 1504 del Código Civil.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Que al contrato objeto de consulta conviene la calificación de privado, y el Ayuntamiento carece de la potestad de resolverlo unilateralmente.
SEGUNDA.- Que, con arreglo al Pliego, el contratista ha incumplido las obligaciones asumidas, y procede tener el contrato por incumplido, debiendo el Ayuntamiento actuar en la forma expuesta en el último párrafo de la Consideración Segunda II.
No obstante, V.S. resolverá.
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