Dictamen 131/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 131/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. L. C. P., en nombre y representación de su hijo menor de edad F. C. G., debida a presuntas deficiencias de tratamiento escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Inadmitir una reclamación por presunta responsabilidad patrimonial de una Administración pública, teniendo en cuenta la amplia casuística que presentan estos procedimientos en los que los perfiles de dicha responsabilidad resultan no pocas veces discutibles, ha de constituir una posibilidad muy restringida de modo que, en ningún caso, se prejuzgue los elementos que puedan aportarse en el procedimiento. En este sentido resulta ilustrativa la Sentencia número 1704/1994, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, mediante la que se anula una Orden de la Consejería de Medio Ambiente por la que se había inadmitido a trámite una reclamación por responsabilidad patrimonial por considerarla carente de fundamento jurídico. La Sala dispone la retroacción de las actuaciones y la tramitación del procedimiento establecido por la normativa administrativa correspondiente, a fin de que "se acredite la concurrencia, en su caso, de los requisitos que legalmente condicionan la pretensión del interesado".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 4 de noviembre de 2002 D. J. L. C. P., padre del menor F. C. G., alumno del colegio privado concertado "V." de la Era Alta (Murcia), presenta en el Registro General de la Consejería de Educación y Cultura escrito calificado por el Sr. C. como reclamación administrativa previa al ejercicio de acciones judiciales, por el que solicita se le proporcione diversa documentación e información sobre el modo en que se ha impartido la docencia a su hijo F., de 11 años de edad, que cursa estudios en el citado centro desde el curso 1998/1999, y que presenta necesidades educativas especiales. Asimismo reclama la cantidad de 24.000 euros en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la pérdida que supone el abandono educativo padecido por el menor. También requiere a la Consejería para que investigue el uso y aplicación que el citado centro escolar da a los fondos públicos destinados a la atención de niños con necesidades educativas especiales. Finaliza interesando que el menor sea examinado por un pedagogo adscrito a la Consejería, a fin de que se evalúe de forma objetiva su nivel de conocimientos, señalando si son los adecuados a su edad.
Al anterior escrito acompaña el reclamante la siguiente documentación:
- Copia de su Documento Nacional de Identidad.
- Copia de los escritos fechados los días 18 y 22 de octubre de 2002, por los que solicitaba a la Directora del Colegio diversa documentación relativa a las medidas educativas adoptadas en relación con su hijo.
- Sentencia del Juzgado de 1ª Instancia núm. 3 de San Javier, en la que se acuerda la disolución del matrimonio contraído por el reclamante y Dª. M. D. G. S., padres del menor F..
-Convenio regulador aprobado por dicha sentencia, en el que se establece que ambos cónyuges ostentaran conjuntamente la patria potestad de sus hijos, si bien la guarda y custodia, en lo que se refiere al menor que aquí interesa, es decir, F., se atribuye a su madre.
SEGUNDO.- El Servicio de Inspección de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección, emite, el día 12 de diciembre de 2002, informe sobre los hechos manifestados en el escrito de reclamación, en el que se concluye lo siguiente:
1º. La información facilitada por el centro en relación con el proceso evaluativo del menor F., se ha acomodado a lo dispuesto en la normativa que resulta de aplicación.
2º. Se indica el procedimiento a seguir para facilitar información al padre de F., de acuerdo con el contenido de las Instrucciones de 25 de enero de 1997, del Secretario General de Educación y Formación Profesional sobre información a los padres separados o divorciados de los resultados de la evaluación de sus hijos.
3º. Se señala la procedencia, a juicio de dicha Inspección Educativa, de desestimar la petición de indemnización formulada, al no haber observado falta de respuesta educativa a las especiales necesidades del alumno.
TERCERO.- Mediante comunicación interior de fecha 19 de diciembre de 2002, el Director General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, requiere a la Vicesecretaría de la Consejería informe jurídico sobre la procedencia del escrito presentado por el Sr. C., atendiendo a la naturaleza privada del Centro.
Atendiendo dicho requerimiento, el Servicio Jurídico de la Consejería emite informe en el que se señala la inadecuada la calificación de reclamación previa dada por el interesado a su escrito, ya que la pretensión del Sr. C. es, por un lado, obtener un pronunciamiento de la Administración sobre el funcionamiento del centro concertado, y, por otro, recibir una indemnización por presunta responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, como consecuencia de la deficiente atención educativa prestada a su hijo. No obstante, considera el citado Servicio que estando clara la intención del reclamante, procede, de acuerdo con lo establecido en el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), tramitar la solicitud según la siguiente doble vía:
a) La Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa debe dar contestación a la solicitud de información, en los términos que se señalan en el informe de la Inspección, sobre la actuación educativa seguida por el centro en relación con su hijo. Asimismo en este escrito se ha de indicar al interesado que, en su momento, recibirá resolución en relación con la reclamación de indemnización.
b) Procede inadmitir la reclamación de responsabilidad patrimonial al versar ésta sobre una actuación de exclusiva responsabilidad de una entidad privada, sin que el concierto suscrito implique una subrogación de la Administración en las responsabilidades en las que pudiera haber incurrido el centro frente a terceros.
Finaliza el informe afirmando que atendiendo a la literalidad del contenido del artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), la propuesta de inadmisión ha de ser sometida preceptivamente al Dictamen de este órgano consultivo.
CUARTO.- Con fecha 22 de enero de 2003 la Secretaria General de la Consejería formula propuesta de resolución de inadmisión a trámite de la reclamación formulada por D. J. L. C. P., por no ser imputable a la Administración la actuación que supuestamente ha dado origen a los daños reclamados.
QUINTO.- Con fecha 31 de enero de 2003 tiene entrada en este Consejo Jurídico oficio solicitando Dictamen, acompañando el expediente e índice de documentos.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Sobre el carácter de este Dictamen.
La propuesta de resolución sobre la que se ha solicitado Dictamen contiene el pronunciamiento de declarar la inadmisión de la reclamación, por falta de legitimación pasiva de la Administración educativa para conocer de la reclamación. Sin entrar ahora en la idoneidad de la inadmisión a trámite que se propone -cuestión que se analiza en la siguiente consideración-, hay que abordar ahora la exigibilidad del Dictamen de este órgano consultivo en los supuestos de reclamaciones patrimoniales cuando la Administración se limite a declarar su inadmisión.
El artículo 12.9 LCJ dispone la preceptividad del Dictamen en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional. Esta afirmación genérica permitiría, en principio, tal como hace el Servicio Jurídico de la Consejería consultante, afirmar la obligatoriedad de la consulta incluso en esta fase inicial. Sin embargo, la interpretación de este precepto ha de llevarse a cabo en relación con lo que al respecto se desprenda de las disposiciones contenidas en la LPAC y en el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en lo sucesivo, RRP).
La LPAC en sus artículos 139 a 144 no contempla la exigencia de dictamen preceptivo alguno, sin embargo el artículo 12.1 del RRP establece la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico de análogo carácter, a cuyo efecto "remitirá al órgano competente para recabarlo todo lo actuado en el procedimiento, así como una propuesta de resolución que se ajustará a lo dispuesto en el artículo 13 de este Reglamento o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento". Añade el apartado 2 de este precepto que "se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización, considerando los criterios previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
Según este precepto la consulta al Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma ha de producirse una vez concluida la instrucción, incluidas las pruebas en su caso, los informes y la audiencia a los interesados; el dictamen habrá de versar sobre los aspectos que se indican en el citado artículo 12.2, y vendrá referido a la propuesta de resolución que habrá de ajustarse a lo previsto en el artículo 13 del citado Reglamento, es decir, a lo dispuesto por esta norma para la fase de terminación del procedimiento.
Todo lo anterior lleva a la conclusión de que en la inadmisión a trámite de reclamaciones de responsabilidad patrimonial
- circunscrita a los supuestos que a continuación se indicarán- no resulta preceptivo el Dictamen de este Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Sobre la posibilidad de inadmisión a trámite de la reclamación.
Con el fin de evitar la tramitación de procedimientos inútiles que carecen de razón de ser, las normas reguladoras de determinados procesos prevén un trámite de admisión, que permite declarar a limine la inadmisibilidad de reclamaciones, recursos o demandas que adolezcan de defectos procedimentales insubsanables. Ahora bien, el criterio antiformalista vigente en todo tipo de procedimientos, tendente a asegurar la aplicación del principio pro actione de forma que siempre quede garantizada la mayor viabilidad de la pretensión deducida, en orden a obtener una resolución que aborde todas las cuestiones planteadas, lleva a una aplicación muy restrictiva de esta posibilidad, de modo que sólo es posible admitirla en aquellos supuestos para los que venga expresamente prevista, y previo cumplimiento del procedimiento establecido al efecto.
Tal como ha afirmado el Consejo de Estado en su Dictamen número 4812/1999, la distinción entre la inadmisión y la desestimación tiene carácter procesal y sólo cobra sentido en aquellos procedimientos que constan de dos fases, una orientada a comprobar la concurrencia de los requisitos formales de la reclamación, y otra, encaminada a resolver sobre el fondo. Pues bien, en el ámbito de los procedimientos establecidos para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, la LPAC nada prevé sobre la existencia de un trámite de admisión; en tanto que el RRP sólo contiene una expresión ambigua en la que poder sustentar tal posibilidad reflejada en la dicción de su artículo 6.2, en la que la impulsión del procedimiento en todos sus trámites aparece condicionada al hecho de que la reclamación haya sido admitida por el órgano competente, lo que permitiría, sensu contrario, colegir la posibilidad de inadmisión. Sin embargo, ese criterio pro actione al que hacíamos referencia al principio de la presente Consideración, nos lleva a una aplicación muy restrictiva de tal posibilidad, que debe quedar ceñida a hipótesis de reclamaciones no ajustadas a los términos del artículo 70 LPAC y del propio artículo 6 del Reglamento, es decir, reclamaciones defectuosas en su planteamiento, que impidan la continuación del procedimiento de no ser debidamente subsanados los requisitos omitidos, e incluso en estos supuestos, resulta procedimentalmente más correcto actuar conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de dicho texto legal.
También podría pensarse que una interpretación más amplia del citado artículo 6.2 pudiera llevar a la inadmisión de pretensiones temerarias o descabelladas, pero, aun así, habría que tener en cuenta lo previsto en el artículo 89.4 LPAC que permite a la Administración resolver "la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución", precepto que se encuentra ubicado en la regulación del contenido del acto terminal del procedimiento cual es la resolución, cuya culminación presupone el agotamiento de las fases previas incluida la de instrucción.
Centrándonos ya en el supuesto que nos ocupa, cabe plantearse si la alegada inimputabilidad de la Administración puede considerarse como causa de inadmisibilidad, sin que, a juicio de este órgano consultivo, quepa otra respuesta que la negativa. En efecto, tal como se desprende de la propuesta de resolución objeto de este Dictamen, no se trata de desechar a limine la reclamación, sino que para llegar a tal conclusión es preciso examinar la concurrencia de uno de los requisitos establecidos legalmente para que la Administración pueda indemnizar en concepto de responsabilidad patrimonial: la imputabilidad del daño, y como quiera que el ordenamiento jurídico vigente para este tipo de procedimientos no contempla expresamente la inimputabilidad como causa de inadmisibilidad, su apreciación ha de concretarse en un pronunciamiento desestimatorio que se producirá tras la instrucción del expediente en su integridad, incluida la preceptiva audiencia tanto del interesado como del centro escolar, cuya omisión, desde el momento en que es susceptible de generar indefensión, podría dar lugar a la nulidad de lo actuado.
TERCERA.- Otras consideraciones de índole procedimental.
El artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, establece que las consultas a este órgano consultivo se acompañarán de:
a) Los antecedentes de todo orden que puedan influir en el dictamen.
b) El extracto de secretaría.
c) Copia compulsada del expediente administrativo completo, debidamente foliado, con índice inicial de los documentos que contiene.
Pues bien, el expediente no viene acompañado del correspondiente extracto de la Secretaría de la Consejería, y en cuanto a los antecedentes se echa en falta copia del Concierto que debió suscribirse, en su día, entre la Administración educativa y el Colegio privado "V.", documento éste último de suma importancia en orden a determinar la entidad legitimada pasivamente frente a la reclamación que se ha formulado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Han de retrotraerse las actuaciones a fin de someter formalmente la reclamación a los trámites establecidos en el Título X LPAC y en el RRP, otorgando trámite de audiencia al reclamante y al centro escolar, a fin de que ambos puedan examinar el expediente y formular, en su caso, las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen oportunos.
SEGUNDA.- Concluida la instrucción del expediente y redactada la propuesta de resolución por el órgano que instruya, se remitirá todo lo actuado en el procedimiento a este Consejo Jurídico para la emisión del preceptivo Dictamen, acompañando a la solicitud de consulta los documentos a los que se refiere el artículo 46.2 del Decreto 15/1998, entre los que debe figurar el Concierto al que se hace referencia en la consideración tercera del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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