Dictamen 70/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 70/05
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.J.-E. H. L.-P. en nombre y representación de D. P. R. S., como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Cuando se trata de accidentes de circulación cuya generación se pretende imputar al funcionamiento del servicio público viario, la relación de causalidad surgirá si concurre alguna de estas dos situaciones:
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y 20 de la Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia.
b) O bien una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en adelante TALT).
2. La intervención de un tercero o de la propia víctima en la producción del daño puede romper el nexo causal, como ha venido señalando una reiteradísima jurisprudencia. Sin embargo, si el vertido del aceite que, a la postre, será la causa del percance sufrido por el reclamante, se hubiera producido con una antelación tal que hubiera permitido al servicio de conservación de carreteras efectuar su labor, la intervención del tercero no tendría el pretendido efecto enervante de la responsabilidad administrativa. Al efecto es necesario recordar que el Tribunal Supremo viene imponiendo a la Administración que invoca la ruptura del nexo causal por la participación de un extraño en la generación del daño, la carga de la prueba de tal intervención.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 17 de marzo de 2003, se presenta en el Registro de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, reclamación por parte de D. J.-E. H. L.-P., en nombre y representación de D. P. R. S., en solicitud de indemnización por los daños sufridos como consecuencia del accidente de circulación acaecido el 29 de julio de 2002, cuando este último circulaba con el vehículo de su propiedad, marca Ford Escort, matrícula X, por la carretera MU-414 (Santomera-Abanilla), a la altura del punto kilométrico 4,00, bajo el puente de la autovía. Según la reclamación, el interesado sufrió una salida de la vía como consecuencia de la existencia de una mancha de aceite en la calzada, sin señalización alguna que advirtiera del peligro, colisionando contra la bionda de protección.
La indemnización solicitada coincide con el importe de la reparación del vehículo que asciende a 854,79 euros, aportando la siguiente documentación:
- Simple fotocopia no compulsada de escritura de poder otorgada por D. P. R. S. a favor del letrado D. J.-E. H. L.-P..
- Presupuesto de reparación del vehículo, de fecha 15 de noviembre de 2002, por importe de 854,79 euros.
- Simple fotocopia del permiso de circulación del vehículo.
- Informe de fecha 3 de febrero de 2003, del Jefe Accidental del Destacamento de Tráfico de la Guardia Civil de Murcia, quien certifica: "Que a las 17,00 horas del día 29 de julio de 2002, una pareja de motoristas pertenecientes a esta Unidad auxiliaron al conductor del turismo Ford Escort, matrícula X, D. P. R. S., por haber sufrido una salida de vía producida por una mancha de aceite de grandes dimensiones, colisionando con la bionda de protección, en la carretera MU-414 Kilómetro 4,000".
- Fotocopia de fotografías ilustrativas del golpe sufrido por el vehículo en su parte trasera izquierda.
Propone, asimismo, prueba testifical de los dos Guardias Civiles que actuaron en auxilio del conductor.
SEGUNDO.- La instructora del procedimiento requiere al interesado para que mejore su solicitud, mediante la aportación de diversa documentación acreditativa, con expresa advertencia de tenerle por desistido si desatiende el requerimiento.
En fecha 9 de mayo de 2003, el reclamante presenta la documentación requerida.
TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras y al Parque de Maquinaria dependiente de la misma, la primera, tras afirmar la titularidad regional de la vía en que acaece el accidente, manifiesta que "inmediatamente que se tuvo información de la existencia de una mancha de aceite en ese punto de la carretera, se personaron inmediatamente el Equipo de Conservación del Sector formado por un Jefe de Equipo, conductor de camión mixto y dos peones de carreteras, que procedieron a la neutralización y limpieza de cualquier resto de aceite de la calzada de la carretera.(...) esta información quedó registrada en los partes existentes del Parque Regional de Carreteras, por lo que podemos dar fe de su veracidad y de lo que obviamente se deduce que no se produce ningún deficiente funcionamiento de los servicios públicos de esta Administración debido a lo imprevisible de la pérdida esporádica de aceite de un vehículo desconocido".
El Parque de Maquinaria, por su parte, contesta que el valor venal del vehículo es de aproximadamente 3.850 euros en la fecha del accidente, y que "el valor de los daños reclamados y que asciende a la cantidad de 854,79 euros por reparación de los daños materiales, se considera elevado por incluir sustitución de piezas que entendemos son reparables (paragolpes) y excesivo coste de otras operaciones de M.O. y pintura", considerando más adecuado un valor de 513,50 euros, cantidad que desglosa en el informe.
CUARTO.- La instructora remite oficio al Destacamento de Tráfico de la Guardia Civil de Murcia solicitando información acerca del auxilio efectuado por dos motoristas de esa unidad al interesado, con la finalidad de constatar los hechos y conocer la identidad de ambos agentes a fin de poder ser citados a la práctica de la prueba testifical propuesta. Asimismo se requiere la remisión de las Diligencias instruidas como consecuencia del accidente.
El Teniente Jefe Accidental del Subsector de la Guardia Civil de Murcia informa que "no existe atestado instruido con motivo del accidente de circulación ocurrido el día 29 de julio de 2002, en la C-415, a la altura de la carretera MU-414, km. 4,000, en el que resultó implicado el vehículo matrícula X. Sí existe auxilio anotado en la Orden de Servicio de esa fecha por los motoristas pertenecientes al Destacamento de Tráfico de Murcia con número de identificación (...) haciendo constar la existencia de una mancha de aceite en la orden de servicio. El auxilio lo realizaron entre las 17-19 horas".
QUINTO.- Admitida por el instructor la prueba testifical propuesta cita al interesado y a los testigos para su práctica, aunque no podrá llevarse a cabo ante la negativa del Capitán Jefe del Subsector de Tráfico de la Guardia Civil de Murcia a que comparezcan los agentes para prestar declaración, ofreciendo no obstante la colaboración del referido órgano para informar por escrito acerca de cuantos extremos le sean requeridos por la instrucción del procedimiento.
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia al interesado, éste presenta alegaciones para reiterar sus pretensiones iniciales y hacer constar la existencia de datos suficientes en el expediente que corroboran que los daños causados se deben a la existencia de una mancha de aceite en la vía por la que circulaba.
SÉPTIMO.- El 9 de marzo de 2005, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación interpuesta, al considerar que no concurren los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño padecido.
Tras incorporar al expediente un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, V. E. lo remitió a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante oficio que tuvo entrada el pasado 18 de marzo de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Plazo, legitimación y procedimiento.
La reclamación ha sido interpuesta por quien goza de legitimación activa para ello, en tanto que el reclamante sufre un perjuicio patrimonial (desperfectos en su vehículo) como consecuencia del percance, lo que le confiere la condición de interesado (artículos 31.1 y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC, y artículo 4.1 RRP), viniendo pues legitimado para reclamar la indemnización de aquellos daños.
En cuanto a la legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, a través de la Consejería consultante, en virtud de su condición de titular de la vía a cuyas defectuosas condiciones de conservación se imputa el daño.
La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP.
Respecto al procedimiento debe dejarse constancia de la excesiva tardanza en tramitar y resolver la reclamación, pues ya se ha superado ampliamente la duración máxima que para ello fija el artículo 13 RRP en seis meses. A ello ha contribuido decisivamente la tardanza en la emisión de los informes técnicos requeridos a la Dirección General de Carreteras, en mayo de 2003, que no reciben contestación por el referido centro directivo hasta seis meses más tarde.
Por otra parte, una vez más es necesario reiterar el inadecuado uso que la instructora realiza del trámite de mejora de la solicitud en orden a requerir al interesado la aportación al expediente de documentos o datos que aquélla considera necesarios para una adecuada resolución de la solicitud. La doctrina de este Consejo Jurídico es sobradamente conocida por la Consejería consultante, pues ha sido expuesta en numerosos Dictámenes evacuados a solicitud suya -por todos, el 75/2003-, cuyos razonamientos al respecto cabe dar aquí por reproducidos.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. El nexo causal.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Sin perjuicio de las consideraciones que más adelante se efectuarán en orden a precisar el alcance de los daños, cabe tener por cierto tanto el accidente, como que éste produjo determinados perjuicios al interesado de orden material y físico.
No resulta tan manifiesto, sin embargo, el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño padecido, pues cuando se trata de accidentes de circulación cuya generación se pretende imputar al funcionamiento del servicio público viario, la relación de causalidad surgirá si concurre alguna de estas dos situaciones:
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y 20 de la Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia.
b) O bien una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en adelante TALT).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997. A esta doctrina alude la propuesta de resolución al indicar que el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito.
Para efectuar tales determinaciones será preciso atender a la prueba practicada durante la instrucción del procedimiento. Al efecto, procede considerar acreditada la existencia de la mancha de aceite en el firme de la carretera, pues así lo hacen constar los agentes de tráfico en la orden de servicio, según informe de su superior obrante al folio 38 del expediente administrativo. Asimismo, resulta admitida la presencia de la sustancia oléica sobre la calzada por la propia Dirección General de Carreteras, cuando en su informe manifiesta que inmediatamente que se tuvo conocimiento de la existencia de una mancha de aceite se procedió a su neutralización y limpieza.
En el supuesto sometido a consulta, por tanto, no ofrece duda que fue la existencia sobre la calzada de una sustancia deslizante la que actuó como causa inmediata del siniestro.
Es partiendo de esta circunstancia, que la parte actora atribuye responsabilidad y, consecuentemente, obligación indemnizatoria, a la Comunidad Autónoma, al considerar que los daños padecidos son consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, existiendo una relación inmediata de causa a efecto, puesto que la causa de aquéllos no es otra que la existencia de elementos anormales en la calzada, que generan un riesgo para los usuarios y que se habría actualizado respecto del interesado.
No obstante, lo anterior no basta para imputar a la Administración la responsabilidad por el daño causado, una vez advertido que la relación causal entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y la lesión antijurídica sufrida por el actor se encuentra interferida por un tercero. Éste sería el titular del vehículo que, según el informe de la Guardia Civil, dejó sobre la calzada "la mancha de aceite de grandes dimensiones" que produjo la salida de vía del vehículo. Dicha circunstancia, por su parte, cabe entenderla probada al haber sido advertida por una instancia imparcial e independiente de la Administración regional como es una patrulla de la Guardia Civil, a cuyos integrantes cabe reconocer una especial preparación y competencia técnica para valorar e interpretar los indicios y rastros dejados en las carreteras con ocasión de accidentes ocurridos en ellas.
La intervención de un tercero o de la propia víctima en la producción del daño puede romper el nexo causal, como ha venido señalando una reiteradísima jurisprudencia. Sin embargo, si el vertido del aceite que, a la postre, será la causa del percance sufrido por el reclamante, se hubiera producido con una antelación tal que hubiera permitido al servicio de conservación de carreteras efectuar su labor, la intervención del tercero no tendría el pretendido efecto enervante de la responsabilidad administrativa. Al efecto es necesario recordar que el Tribunal Supremo viene imponiendo a la Administración que invoca la ruptura del nexo causal por la participación de un extraño en la generación del daño, la carga de la prueba de tal intervención. Entre otras sentencias, la de la Sala Tercera, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, señala que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
A la luz de esta doctrina, la actividad probatoria desplegada por la Administración regional no consigue acreditar que el derramamiento de la sustancia deslizante se produzca de forma inmediatamente anterior al percance sufrido por el reclamante, pues su único apoyo lo constituye el informe de la Guardia Civil que concluye en la probable intervención del tercero, pero sin efectuar consideración cronológica alguna acerca del momento en que pudo producirse el evento. Es cierto que esa inmediatez de la aparición del obstáculo es posible acreditarla, por la vía de las presunciones, en supuestos tales como la caída de objetos o líquidos de vehículos a la vía pública (paradigmáticamente, manchas de aceite que, por su naturaleza, deben ser recientes para poder provocar accidentes) o la invasión de la calzada por animales (ante la práctica imposibilidad de vallar las vías públicas). Estos son precisamente los supuestos en que tanto el Consejo de Estado como la jurisprudencia vienen reconociendo la ausencia de nexo causal entre el servicio público y el daño, como casos excepcionales ante la regla general de responsabilidad.
Ahora bien, no puede afirmarse lo mismo en el que nos ocupa. Y ello porque no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera. La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro", considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante.
Tampoco puede romper el nexo causal la actuación diligente de la Administración una vez conocido el percance, como apunta la Dirección General de Carreteras, pues la omisión de su deber de conservación afecta, en el presente supuesto, no a la función de restauración de las condiciones de seguridad del tráfico, sino a las de vigilancia y prevención de las situaciones de riesgo, respecto de cuya eficacia y rendimiento nada se ha probado en el expediente.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
Como documento acreditativo de los daños sufridos por el vehículo, el interesado aporta un mero presupuesto de reparación que no puede ser considerado suficiente para acreditar el alcance de los daños, máxime cuando existe un informe técnico, el del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, que entiende desproporcionada la valoración de algunos de los conceptos contenidos en el documento, especialmente en relación con la mano de obra, la pintura y el valor de determinadas piezas, que es el de sustitución por otras nuevas y no el de reparación, siendo ésta posible.
Comoquiera que dicha valoración técnica contradictoria ha sido puesta en conocimiento del interesado en el trámite de audiencia, limitándose éste a remitir el alcance de los daños "a la factura de reparación que obra en el expediente administrativo", la cual, como ha quedado expresado, no existe, procede considerar más adecuada la valoración efectuada por el Parque de Maquinaria, a cuyo importe (513,50 euros) debe quedar limitada la indemnización, con la correspondiente actualización impuesta por el artículo 141 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se informa desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria sometida a Dictamen, en tanto que el Consejo Jurídico considera que concurren en el supuesto los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial, de conformidad con lo expuesto en la Consideración Tercera.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de ser la indicada en el Consideración Cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
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