Dictamen 40/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 40/05
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. M. G. S., como consecuencia de los daños sufridos por accidente de circulación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Este Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de manifestar en repetidas ocasiones (entre otros, Dictámenes números 9 y 20 del año 2002) que la interpretación sistemática del artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que se establece la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones de ejecución del contrato, nos lleva a concluir que, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta debe resolver la misma respondiendo directamente de los daños causados por el concesionario o contratista, sin perjuicio de la acción de regreso que debe ejercitar contra éstos si de los hechos se desprendiese su responsabilidad.
2.Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictamenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 15 de junio de 2003, D. J. M. G. S. presenta en la Oficina de Correos de Cehegín (Murcia) reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida a la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo, solicitando de ésta el abono de los gastos de reparación de los desperfectos materiales sufridos por un vehículo de su propiedad como consecuencia del accidente sufrido el día 12 de febrero de ese mismo año. Según relata el interesado, el percance ocurrió cuando circulaba por la autovía de Caravaca de la Cruz, a la altura del punto kilométrico 40, en el término municipal de Bullas, al colisionar con un perro de gran tamaño que se interpuso en su trayectoria.
Asimismo, relata el interesado que dio aviso a la Guardia Civil de Tráfico que levantó atestado, que afirma acompañar a su solicitud, así como presupuesto de reparación del vehículo, fotografías del automóvil siniestrado y del perro muerto sobre la calzada. Sin embargo, tal como se afirma por el instructor del expediente, dichos documentos no figuraban unidos a la reclamación.
Solicita el reembolso del importe de la reparación del vehículo, que cifra en 3.897,27 euros, más los intereses legales que correspondan.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, la instrucción requiere al interesado para que mejore su solicitud mediante la aportación de diversos documentos, entre ellos los que el reclamante afirmaba adjuntar a su escrito inicial, con apercibimiento expreso de que la desatención del requerimiento conllevará su desistimiento de la petición. Del mismo modo, declara la suspensión del transcurso del plazo para resolver.
En cumplimiento de lo solicitado el Sr. G. S. envía la siguiente documentación:
a) Recibo de pago de la prima del seguro correspondiente al período comprendido entre el 21 de febrero de 2003 y 20 de febrero de 2004.
b) Fotocopia compulsada de póliza de seguro suscrita con la entidad Prosperity.
c) Tarjeta de inspección técnica del vehículo.
d) Permiso de circulación a nombre del reclamante.
e) Permisos de conducir y documentos nacionales de identidad del interesado y de D.ª R. M. P. R., sin que, respecto de esta última, se indique qué circunstancias la relacionan con los hechos objeto de la reclamación.
f) Certificado del número de código cuenta cliente del reclamante, extendido por la entidad de crédito C..
No adjunta, sin embargo, los documentos que a continuación se señalan y que también se le requerían:
a) Presupuesto o factura de reparación del vehículo.
b) Atestado de la Guardia Civil.
c) Fotografías del vehículo y del lugar del accidente.
d) Declaración de no haber percibido indemnización alguna por los daños que reclama.
Tampoco señala si los hechos fueron presenciados por algún testigo.
TERCERO.- El 14 de octubre de 2003, el instructor solicita de la Dirección General de Carreteras informe acerca de diversas circunstancias técnicas con incidencia en la determinación de la eventual existencia de responsabilidad.
El Servicio de Conservación del referido centro directivo informa que la autovía del Noroeste C-415 funciona en régimen de concesión y, por lo tanto, los expedientes de responsabilidad derivados de hechos acaecidos en aquélla deben sustanciarse ante la empresa concesionaria.
CUARTO.- Con fecha 18 de marzo de 2004 el órgano instructor reitera la petición de informe, señalando al centro directivo antes mencionado que la existencia de concesión no enerva la obligación de informar que recae sobre el titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputan los daños.
Mediante comunicación fechada el 12 de abril de 2004 la Dirección General de Carreteras envía informe de la empresa concesionaria, en el que se indica lo siguiente:
"La actual Autovía del Noroeste-Río-Mula (C-415) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia siendo por lo tanto de titularidad autonómica.
A.- En la fecha y lugar indicados, el siniestro en cuestión fue atendido por el personal de vigilancia de esta empresa concesionaria, según consta en los registros y partes de los que se dispone. Dicho accidente es pues, cierto y real.
B.- En carreteras de estas características (autovías) se hace prácticamente imposible controlar la existencia de animales en la calzada, ya que éstos puede irrumpir en la misma introduciéndose por cualquiera de los accesos, abiertos, por los que entran y salen los vehículos. De hecho, en el punto del atropello existen varios accesos cercanos:
-Punto kilométrico 40,2: salida 40 - Bullas Este.
-Punto kilométrico 41,5: salida 41 - Bullas Centro.
Así pues, de la existencia de vallado lateral no se deriva necesariamente una relación de causalidad entre el servicio público y los daños producidos al colisionar con animales sueltos en las autovías, pues éstos pueden acceder a la calzada a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
Igualmente, ha de considerarse que el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento realizado por esta sociedad concesionaria y en concreto, la posible omisión de los elementos encargados de la conservación de la vía y de la retirada de obstáculos existentes en ella, no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede serlo una vigilancia intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo, cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento.
Por estas razones concluimos que no existe nexo de unión entre el servicio público de mantenimiento y conservación prestado por esta sociedad concesionaria y el daño ocasionado por el siniestro en cuestión.
C.- Según lo anteriormente expuesto no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza esta empresa concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
D.- Al no ser materia de su competencia, esta concesionaria no puede emitir ninguna valoración de los daños materiales alegados por el reclamante.
E.- No hay constancia en esta empresa concesionaria de la existencia de desperfectos en la valla de cerramiento colocada en la zona donde se produjo el accidente. La zona sin vallado que alega el reclamante corresponde al carril de incorporación del enlace de Bullas Este, situado en el mismo punto donde se produjo el atropello".
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante, éste no comparece ni formula alegación alguna. Seguidamente el órgano instructor emite propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud, al considerar que no ha quedado acreditada la concurrencia de los requisitos previstos en el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Tras incorporar al expediente un extracto de secretaría y un índice de documentos, VE. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 2 de septiembre de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Procedimiento, legitimación y plazo para reclamar.
El procedimiento seguido respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
D. J. M. G. S. ostenta legitimación activa, puesto que ha acreditado en el expediente ser el propietario del vehículo presuntamente dañado.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la autovía donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento. El hecho de que las labores de conservación de la autovía se llevaran a cabo por una empresa concesionaria, no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
En efecto, este Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de manifestar en repetidas ocasiones (entre otros, Dictámenes números 9 y 20 del año 2002) que la interpretación sistemática del artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que se establece la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones de ejecución del contrato, nos lleva a concluir que, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta debe resolver la misma respondiendo directamente de los daños causados por el concesionario o contratista, sin perjuicio de la acción de regreso que debe ejercitar contra éstos si de los hechos se desprendiese su responsabilidad. En este sentido se han pronunciado tanto el Tribunal Supremo en varias sentencias, entre las que cabe destacar la de 23 de febrero de 1995, como el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 18 de junio de 1970, 21 de julio de 1994 y 28 de enero de 1999. Es decir, la Administración debe responder directamente por daños los causados por un concesionario o un contratista de obra pública, sin perjuicio de la acción de regreso que pueda ejercitar contra aquéllos.
En lo que a la temporaneidad de la acción se refiere cabe afirmar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo legalmente establecido, toda vez que se señala como fecha de ocurrencia de los hechos la del 12 de febrero de 2003 y la reclamación se interpuso el día 15 de junio de 2003 y, por lo tanto, antes de que transcurriera un año entre ambas fechas.
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Veamos la aplicación de estos principios al supuesto cuyo análisis nos ocupa:
En lo que se refiere a la existencia de un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, este Órgano Consultivo coincide con la afirmación hecha por el órgano instructor de que tal hecho no ha quedado acreditado en el expediente.
El interesado alega haber sufrido daños en vehículo de su propiedad como consecuencia de haber colisionado contra un perro que se interpuso en su trayectoria cuando circulaba por la autovía del noroeste; sin embargo, no incorpora al expediente fotos, presupuesto, factura o documento de otro tipo, que adveren la realidad de tal afirmación.
La insuficiencia de la actividad probatoria va a ser determinante en la decisión sobre la reclamación planteada, ya que, tal como señala el Tribunal Supremo en repetidas sentencias, "...toda reclamación de daños y consiguiente indemnización de perjuicios que se pudiera causar por aquellos daños, requiere como elemento indispensable y necesario, el acreditar la realidad de ambos y la necesaria relación de causa a efecto entre el acto o actividad de que se trate y el resultado dañoso, incumbiendo la prueba de todo ello al que reclama" (entre otras, Sentencia de 29 de junio de 1988); añadiendo en la de 11 de septiembre de 1995 que "esa responsabilidad se configura por la efectividad de un daño evaluado económicamente e individualizado, la relación directa, inmediata y exclusiva de causalidad entre el daño y el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, y la inexistencia de fuerza mayor. La prueba de las dos primeras condiciones corresponde al actor, mientras que la de la última, excluyente de esa responsabilidad, corresponde a la Administración".
Abunda en esta línea el Consejo de Estado, cuya doctrina en relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil" (entre otros muchos se pueden citar los Dictámenes números 968/2002, 62/2003 y 2.396/2003).
También este Consejo Jurídico ha venido destacando que la carga probatoria incumbe a los reclamantes respecto a la acreditación de estas circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003 -citado en la propuesta de resolución-, 28/2004 y 85/2004).
Ante esta inactividad del interesado la Administración ha practicado las pruebas que estaban a su alcance, solicitando informe técnico tanto de la Dirección General de Carreteras como de la empresa concesionaria. Del de esta última entidad se desprende la realidad del siniestro, pero, en ningún caso, la efectividad del daño alegado, ni la concurrencia del nexo de causalidad.
En efecto, la mercantil concesionaria manifiesta que, según el registro correspondiente, el siniestro se produjo y fue atendido por el personal de vigilancia de la empresa, pero también añade que no existe constancia de la existencia de desperfectos en la valla de cerramiento correspondiente al punto en el que se produjo el accidente, el cual, además, coincide con el carril de incorporación del enlace con Bullas.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictamenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal. "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".
En el expediente objeto de Dictamen se ha acreditado que la valla se encontraba, en el lugar del atropello, en perfectas condiciones, dándose, además, la circunstancia de que en dicho punto existe un enlace por el que, probablemente, accedió el perro a la autovía.
La falta de prueba de todo tipo sobre el resultado dañoso que hubiera podido tener el siniestro, así como la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la autovía y la presencia de animales en la calzada, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.
No obstante, V.E. resolverá.
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