Dictamen 48/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 48/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establecen las Normas de Convivencia en los Centros Docentes de la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La Dirección de los Servicios Jurídicos puso de manifiesto en su informe que no se había abierto el trámite de audiencia previsto por el artículo 24.1, letra c) LG, aun cuando el Proyecto afecta a derechos e intereses legítimos de los alumnos y está regulando además normas de convivencia que llevan consigo infracciones y medidas correctivas y disciplinarias en caso de incumplimiento. Al parecer, por el órgano instructor se dio audiencia a diversas federaciones de asociaciones de alumnos, cuyas observaciones constan a los folios 126 a 146 del expediente. Al margen de la exigencia que el referido precepto impone al órgano que acuerde la apertura del trámite de motivar y justificar adecuadamente la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados, lo que en el supuesto sometido a consulta no se llevó a cabo, pues ni siquiera consta tal decisión, resulta llamativo lo limitado del trámite, circunscrito a los alumnos, cuando en realidad los ciudadanos afectados pertenecen también a otros colectivos, singularmente, los padres y los docentes.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Enseñanzas Escolares, dependiente de la Consejería consultante, elabora un borrador de Decreto por el que se establecen los derechos y deberes de los alumnos y las normas de convivencia en los centros educativos de la Región de Murcia.
El "informe técnico" que lo acompaña, tras relatar las actuaciones que han llevado a la elaboración del borrador, lo justifica en las dificultades que conllevaba la aplicación práctica del Real Decreto 732/1995, de 5 de mayo, por el que se establecen los derechos y deberes de los alumnos y las normas de convivencia, de aplicación en los centros educativos de la Región en defecto de normativa propia. Alude asimismo a los cambios que en la aplicación del régimen disciplinario de los alumnos ha introducido la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE), que atribuye nuevas competencias al Director del centro en detrimento del Consejo Escolar, promoviendo la agilización del procedimiento para la resolución de conflictos.
Tras señalar los objetivos perseguidos por la futura disposición, los sintetiza afirmando que no se pretende establecer un mero catálogo de derechos y deberes del alumnado, sino "de regular un marco convivencial y mostrar cómo un centro educativo puede contribuir a la creación de los hábitos democráticos, responsables, solidarios y respetuosos que deseamos percibir luego en la sociedad".
Según dicho informe, la estructura del borrador presenta cuatro Títulos (Disposiciones Generales; Derechos de los Alumnos; Deberes de los Alumnos; y Normas de Convivencia), así como dos apartados relativos a "Garantías Procedimentales" y "Evaluación del Clima de Convivencia".
SEGUNDO.- El 26 de enero de 2004, el Director General de Enseñanzas Escolares elabora informe-propuesta en el que defiende la aprobación de un Decreto "que proporcione un marco equilibrado de convivencia, garantice el ejercicio de los derechos de los alumnos y promueva el cumplimiento de sus deberes". Como elementos relevantes de la nueva regulación propuesta, destaca "la relevancia de adoptar medidas para prevenir conflictos; la tipificación de conductas contra la convivencia; la agilización de los procedimientos correctores y el reconocimiento de las nuevas atribuciones del director; asimismo, promueve la participación de otros órganos de la comunidad educativa que deben velar por el cumplimiento de las normas y elaborar los planes de convivencia escolar".
TERCERO.- Recabado el informe del Servicio Jurídico y de Ordenación de la Consejería consultante, se emite con fecha 6 de febrero de 2004. Tras afirmar la competencia de la Comunidad Autónoma para dictar el futuro Decreto, efectúa diversas observaciones al articulado y considera preceptivos los informes del Consejo Escolar de la Región de Murcia, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del Consejo Jurídico. Además, estima muy conveniente someter el Proyecto a la Inspección de Educación.
CUARTO.- Ésta emite su informe el 17 de marzo de 2004. Su análisis comienza por el cambio normativo producido en materia de régimen disciplinario de los centros educativos, al residenciar la LOCE en el Director la capacidad de imponer todas las medidas correctoras, en lugar del Consejo Escolar. Afirma, asimismo, que el Proyecto de Decreto se caracteriza por: a) un incremento de la intensidad de las correcciones; b) una disminución de las garantías procedimentales en la corrección de conductas que, aunque contravengan las normas de convivencia, no suponen un grave perjuicio para la convivencia en el centro; y c) agilizar los procedimientos como forma de garantizar la eficacia de las correcciones desde un punto de vista educativo y recuperador.
Continúa el informe de la Inspección con las observaciones particulares al articulado, de las que destacan las referidas al régimen disciplinario, en sus aspectos sustancial y procesal, en orden a ajustarlo a los principios generales del procedimiento administrativo y del régimen sancionador.
El informe concluye con las siguientes consideraciones finales:
"En nuestra opinión, la agilización de los procedimientos para la resolución de los conflictos en los centros contemplada en la Ley 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, no se resuelve incrementando la intensidad de las correcciones o sanciones y disminuyendo las garantías procedimentales para su imposición. Es más, esta relegación podría tener una importante contestación en el sector del alumnado, como ya la tuvo en su momento el proyecto normativo que dio lugar al Real Decreto 732/1995.
Otra cuestión es la eficacia en el plano educativo, y sus deseables efectos en la convivencia del centro, de la inmediatez en la corrección de determinadas conductas, pero ello no puede realizarse con riesgo de provocar situaciones de indefensión en el alumnado. No obstante, le queda al Director la posibilidad de adoptar medidas provisionales y posteriormente cautelares, pero siempre que estén suficientemente motivadas y sea estrictamente necesario para el normal desarrollo de las actividades docentes, nunca en cualquier caso.
De todas formas, una primera cuestión que nos tendríamos que plantear sería: ¿Cabe otro marco normativo en el que, en último extremo, podamos asentar la corrección de conductas que no sea el definido por los principios de la potestad sancionadora? Sea cual fuere la respuesta a esta pregunta, en ningún caso se pueden omitir actuaciones amparadas por el artículo 24 de la Constitución que es terminante al no autorizar situaciones causantes de indefensión. Así, la falta de información al interesado o a sus padres, la audiencia para poder defenderse, etc., pueden dar lugar a decisiones irregulares y arbitrarias conculcando los artículos 24 y 27 de la Constitución, al no tener en cuenta elementales principios de tipicidad y legalidad..."
QUINTO.- El 29 de junio de 2004, el Director General de Enseñanzas Escolares elabora nuevo informe justificativo y propuesta del texto surgido de la incorporación de las observaciones formuladas. Asimismo, el borrador es sometido por segunda vez al Servicio Jurídico y de Ordenación de la Consejería consultante, que estima acertadas las modificaciones operadas sobre el mismo.
SEXTO.- El 18 de octubre siguiente, el Consejo Escolar de la Región de Murcia emite informe favorable al Proyecto, con diversas observaciones. El Dictamen cuenta con dos votos particulares, presentados por el representante de una Federación de Asociaciones de Padres de Alumnos y un representante sindical.
SÉPTIMO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta lo emite en sentido favorable al Proyecto, formulando diversas observaciones. Así, junto a algunas referidas al contenido del Proyecto, pone de manifiesto la ausencia en el expediente de tres documentos exigidos por las normas rectoras del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, tales como el informe del Secretario General de la Consejería proponente, una Memoria económica y un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el Proyecto. Asimismo considera que no se ha llevado a efecto el preceptivo trámite de audiencia, cuya exigencia viene reforzada por la materia sobre la que aquél versa, en tanto que afecta a derechos e intereses de los alumnos y regula normas de convivencia, cuya infracción lleva anudada la aplicación de medidas correctivas y disciplinarias.
OCTAVO.- Constan en el expediente (folios 126 a 146) las observaciones formuladas por diversas asociaciones de estudiantes, aunque se desconoce si fueron vertidas con ocasión de un trámite de audiencia y sobre qué borrador del Proyecto.
NOVENO.- Con fecha 18 de enero de 2005, se elabora un nuevo borrador (folios 105 a 125), que consta de una exposición de motivos, cincuenta y seis artículos agrupados en cuatro títulos, dedicados respectivamente a disposiciones generales; de los derechos de los alumnos; de los deberes de los alumnos; y de las normas de convivencia. Este ultimo título se divide en tres capítulos: disposiciones generales; conductas contrarias a las normas de convivencia del centro; y conductas gravemente perjudiciales para la convivencia del centro, subdividido a su vez en dos secciones (conductas que perjudiquen gravemente la convivencia del centro y del procedimiento para la tramitación de los expedientes disciplinarios). La parte final del Proyecto presenta dos disposiciones adicionales, dos transitorias, y una final.
Consta asimismo un documento denominado "declaración de carencia de gasto", en el que el Director General de Enseñanzas Escolares manifiesta que el Proyecto "no va a originar un mayor gasto, distinto y nuevo del contemplado en el vigente presupuesto". El mismo Director niega que el Proyecto contenga medidas que puedan ocasionar o propiciar una discriminación por razón de género.
En tal estado de tramitación y tras incorporar al expediente un índice y un extracto de los documentos obrantes en aquél, V.E. lo remitió a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen que tuvo entrada el pasado 1 de febrero de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo de legislación básica del Estado.
En efecto, tanto la Exposición de Motivos como los informes justificativos de la futura norma aluden a su condición de reglamento ejecutivo de la LOCE, calificando su contenido como desarrollo de diversos preceptos de la misma. En primer lugar, de su artículo 1, que establece como principio de calidad del sistema educativo el de la participación de los distintos sectores de la comunidad educativa en el desarrollo de la actividad escolar de los centros, promoviendo, especialmente, el necesario clima de convivencia y estudio; pero también del Capítulo II del Título Preliminar, donde se enumeran los derechos y deberes de padres y alumnos. Por último, la futura norma pretende desarrollar el artículo 79, letras g) y h) de la citada Ley Orgánica, que atribuyen al Director de cada centro facultades relacionadas con el objeto del Proyecto sometido a consulta, pues, si en una de ellas se le encomienda "fomentar un clima escolar que favorezca el estudio y el desarrollo de cuantas actuaciones propicien una formación integral en conocimientos y valores de los alumnos" (letra g), en cumplimiento de la siguiente debe "favorecer la convivencia en el centro, resolver los conflictos e imponer todas las medidas disciplinarias que correspondan a los alumnos, de acuerdo con las normas que establezcan las Administraciones educativas y en cumplimiento de los criterios fijados en el reglamento de régimen interior del centro. A tal fin, se promoverá la agilización de los procedimientos para la resolución de los conflictos en los centros" (letra h).
De conformidad con la Disposición Final décima de la LOCE, los preceptos y el Capítulo referidos tienen carácter de Ley Orgánica, habiendo sido dictados en ejercicio de las competencias que corresponden al Estado conforme al artículo 149.1.1ª, 18ª y 30ª de la Constitución (Disposición Final sexta LOCE). El carácter básico de las normas cuyo desarrollo persigue el Proyecto convierte este Dictamen en preceptivo.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
El procedimiento de elaboración del Proyecto ha seguido, en líneas generales, lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante LG), aplicable en nuestra Comunidad en defecto de norma regional en la materia mientras aquél se instruía, pues aún no había entrado en vigor el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. No obstante, han de realizarse diversas observaciones respecto a la tramitación:
a) El artículo 24.1 LG exige que al Proyecto se acompañe una memoria económica estimativa del coste a que dará lugar la entrada en vigor de la futura norma. Sin embargo, el expediente sólo contiene una declaración de ausencia de incremento de coste. Debe recordarse que la memoria económica tiene un mayor alcance que la mera afirmación acerca del no incremento del gasto, ya que su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE establece.
Al respecto, el Consejo Jurídico ha tenido numerosas ocasiones para pronunciarse sobre este aspecto fundamental de la tramitación de las disposiciones de carácter general, siendo muestra de la posición adoptada lo expresado en nuestro Dictamen 38/2000, que expuso lo siguiente:
"El artículo 24 LG exige la memoria económica del coste, no la "del mayor coste" a que dará lugar. Entiende el Consejo Jurídico que estos documentos no debieran limitarse a pronunciamientos como el presente, siendo conveniente que se expliciten los costes estimados, con independencia de que originen o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente".
b) El artículo 46 del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 22 de abril (en adelante RCJ), establece los requisitos que habrán de reunir las consultas que se le formulen. Entre ellos exige, para que el expediente se considere completo, que conste en él la copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto o proyecto de disposición de carácter general que constituya su objeto. Pues bien, aunque en el índice se contiene con el número 11 el "texto definitivo" del Proyecto de Decreto, en el documento no consta la circunstancia de ser ésa la copia autorizada del texto definitivo recogido en la propuesta -que también falta- del Consejero al Consejo de Gobierno, si bien cabe entenderla formulada, al ser el propio Consejero de Educación y Cultura quien recaba el Dictamen.
c) No consta que se haya emitido el informe de la Secretaría General que exige el artículo 24.2 LG, a pesar de que dicha omisión ya fue puesta de manifiesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos. Como este Órgano Consultivo ha tenido ocasión de reiterar en numerosos dictámenes, el informe del Servicio Jurídico dependiente de la referida Secretaría General no puede sustituir al de su titular. A tal efecto, en la Memoria de 1998 del Consejo Jurídico ya se señalaba que "la razón de ello estriba en la armonización de la LG con el artículo 50.2, h) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, que atribuye a dichos Secretarios la facultad, y la carga, de proponer los anteproyectos de disposiciones surgidos de la iniciativa de su Consejería, revistiendo así de relevancia externa tal propuesta. Por ello, no puede este informe confundirse con el que, en virtud de las normas organizativas de las Consejerías, procede que emitan los Servicios Jurídicos de las mismas, ya que éstos tienen relevancia interna".
Tampoco queda subsanada la falta de dicho informe por el extracto de secretaría, exigido por el artículo 46 RCJ, pues dicho documento es meramente descriptivo del procedimiento de elaboración, sin conllevar aceptación o declaración de voluntad alguna acerca del Proyecto normativo.
d) Al margen de los documentos preceptivos cuya ausencia en el expediente se ha puesto ya de manifiesto, debe advertirse la conveniencia de incorporar al mismo todos aquellos que permitan a los diversos órganos informantes y, sobre todo, al propio Consejo de Gobierno, llegar a tener un conocimiento completo acerca de las cuestiones que han podido surgir a lo largo del proceso de gestación de la norma. Así, en el informe técnico (folio 24 del expediente) se afirma que en la elaboración del Proyecto se han tenido en cuenta "las aportaciones de las organizaciones sindicales más representativas y de otros centros directivos de esta Consejería", las cuales, sin embargo, no constan en el expediente remitido al Consejo Jurídico. Del mismo modo, tampoco se acompañan las aportaciones de la Comisión de Directores de IES, la cual, al parecer, "ha colaborado intensamente en la redacción" del texto.
En esa misma línea omisiva, no se incorporan al expediente los sucesivos borradores del Proyecto, lo que impide no sólo conocer la evolución de la norma durante su gestación, sino también comprender o entender de forma adecuada el alcance de las observaciones efectuadas por los órganos preinformantes, las cuales aparecen referidas a preceptos que o bien pueden haber sido suprimidos en las últimas versiones del Proyecto o bien han sufrido importantes alteraciones.
Ello, a su vez, alcanza mayor trascendencia cuando se omite efectuar una justificación acerca de la asunción o no de diversas observaciones efectuadas por órganos y entidades participantes en la elaboración de la disposición, singularmente las aportadas por las asociaciones de estudiantes durante el trámite de audiencia.
e) La Dirección de los Servicios Jurídicos puso de manifiesto en su informe que no se había abierto el trámite de audiencia previsto por el artículo 24.1, letra c) LG, aun cuando el Proyecto afecta a derechos e intereses legítimos de los alumnos y está regulando además normas de convivencia que llevan consigo infracciones y medidas correctivas y disciplinarias en caso de incumplimiento. Al parecer, por el órgano instructor se dio audiencia a diversas federaciones de asociaciones de alumnos, cuyas observaciones constan a los folios 126 a 146 del expediente. Al margen de la exigencia que el referido precepto impone al órgano que acuerde la apertura del trámite de motivar y justificar adecuadamente la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados, lo que en el supuesto sometido a consulta no se llevó a cabo, pues ni siquiera consta tal decisión, resulta llamativo lo limitado del trámite, circunscrito a los alumnos, cuando en realidad los ciudadanos afectados pertenecen también a otros colectivos, singularmente, los padres y los docentes. Respecto a los primeros, basta con leer el artículo 10 del Proyecto, relativo a la participación de los progenitores "como primeros responsables de la educación de sus hijos", a los que el precepto impone diversas obligaciones en orden a favorecer el clima de convivencia en el centro. También el Proyecto les reserva una intervención clave en el procedimiento disciplinario seguido contra alumnos menores, en su condición de representantes legales, como puede advertirse en el artículo 55, entre otros. Respecto de los docentes, su papel es esencial en los procesos de resolución de conflictos y para el cumplimiento de las normas de convivencia, existiendo referencias a ellos en numerosos preceptos (artículos 4, 50, 54, etc.).
Así pues, la normativa reguladora de la elaboración de disposiciones de carácter general impone una participación de los colectivos afectados más amplia que la que se ha concedido en el supuesto sometido a consulta, no obstante lo cual, la intervención en el procedimiento del Consejo Escolar de la Región de Murcia, órgano superior de participación de los sectores sociales implicados en la programación general de la enseñanza de niveles no universitarios (artículo 6, Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia), en cuya composición tienen cabida todos los colectivos afectados, permite relativizar el efecto de la falta de audiencia a los padres y a los profesores, como apreció el Consejo de Estado en Dictamen 1298/2004, de 27 de mayo.
Ahora bien, en tanto que la Consejería consultante estimó preciso conceder audiencia a los alumnos, también sería conveniente extender esa participación a los sectores referidos, cumpliendo así de forma más rigurosa con el trámite de audiencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Procede completar el expediente en los términos indicados en la Consideración Segunda. Una vez incorporadas las actuaciones indicadas, el expediente habrá de ser nuevamente remitido al Consejo Jurídico para Dictamen sobre el contenido material del Proyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
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