Dictamen 10/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 10/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica del Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA).
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El contenido del Proyecto sometido a consulta es el fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración pública para diseñar las estructuras organizativas que den soporte a sus actividades y que, en lo que afecta a la Administración regional, viene consagrada en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado, fijando en su apartado 2 los principios a que deberá ajustarse esa organización.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada el Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA), Organismo Autónomo adscrito a la Consejería de Agricultura y Agua, elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se establece su estructura orgánica.
El Proyecto consta en el expediente acompañado de la siguiente documentación:
- Memoria justificativa de su oportunidad, elaborada por el Gerente del Organismo, que cita como ideas inspiradoras la especificidad de la actividad investigadora y el impulso de la investigación y el desarrollo tecnológico.
- Memoria de repercusiones presupuestarias del Proyecto, según la cual éste no comporta variación alguna en los gastos de personal, corrientes y de capital.
- Informe sobre ausencia de impacto por razón de género.
- Certificación expedida por la Secretaria del Consejo del IMIDA, donde consta que el referido órgano aprobó el borrador del Proyecto sometido a consulta.
- Manifestación de conformidad de los componentes de la Junta Asesora del IMIDA respecto a un "borrador de Reglamento del IMIDA".
- Propuesta del Director del IMIDA al Consejero de Agricultura y Agua para la tramitación del borrador como Proyecto de Decreto de estructura del Organismo.
- Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de adscripción del Instituto, cuyas observaciones serán asumidas e incorporadas, en su mayor parte, al Proyecto, lo que debió de conllevar la elaboración de un segundo borrador que, sin embargo, no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico.
SEGUNDO.- Remitido lo actuado a la Consejería de Economía y Hacienda, en el seno de dicho Departamento se llevan a efecto las siguientes actuaciones:
- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas que, con base en la memoria justificativa de las repercusiones presupuestarias de la aprobación de la nueva estructura (que no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico), que prevé la supresión del puesto de Director del CIDA (Centro de Investigación y Desarrollo Agrario) y de una sección, creando un servicio y tres secciones, cifra el coste de la modificación organizativa en 84.313 euros, existiendo crédito suficiente para acometerla.
- Informe favorable del Consejo Regional de la Función Pública.
- Informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Función Pública, que se limita a efectuar un análisis de corte competencial y procesal.
-Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda, igualmente limitado a aspectos competenciales y procedimentales.
- Informe de la Vicesecretaría de la referida Consejería que concluye manifestando la procedencia de remitir el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos y a este Consejo Jurídico, con carácter previo a su elevación a Consejo de Gobierno.
TERCERO.- Por la Dirección de los Servicios Jurídicos se emite informe favorable al Proyecto, aunque se advierte de la incorrecta realización del preceptivo trámite de informe de la Junta Asesora del Instituto, defecto que será subsanado mediante la incorporación al expediente de una certificación de la Secretaria del referido órgano colegiado, en la que se hace constar su parecer favorable al Proyecto.
CUARTO.- El texto definitivo del Proyecto consta de una parte expositiva innominada, cinco artículos divididos en dos Capítulos (Disposiciones Generales, y Del Gerente del Instituto), una Disposición adicional, una transitoria y dos finales.
Tras incorporar los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, V. E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 30 de noviembre de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que desarrolla la estructura orgánica del organismo autónomo creado por Ley 8/2002, de 30 de octubre, de creación del Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (en adelante Ley 8/2002), requiere nuestro Dictamen preceptivo.
SEGUNDA.- Habilitación legal y procedimiento.
La Disposición Final primera de la Ley 8/2002 autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias en desarrollo y aplicación de dicha Ley.
Por su parte, el artículo 14.2 de la Ley 7/2004, atribuye al Consejo de Gobierno, a iniciativa de los Consejeros afectados, previo informe de la Consejería de Hacienda, y a propuesta del Consejero competente en materia de organización administrativa, el establecimiento o modificación, por Decreto, de la estructura orgánica de cada Consejería y sus organismos públicos, de acuerdo con lo que disponga su Ley de creación.
El procedimiento general establecido por el precepto legal, ha de ser complementado con las normas específicas que, en materia de procedimiento de elaboración de la estructura del IMIDA, establece la Ley 8/2002. En particular, lo dispuesto en sus artículos 10 (atribución al Gerente de la elaboración de la propuesta de estructura) y 8 (que deja al Consejo del Instituto la aprobación de dicha propuesta).
Asimismo, en tanto que la estructura orgánica adopta la forma de Decreto, su tramitación ha de sujetarse a las normas que para el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
A la vista de las actuaciones realizadas, cabe formular un juicio general favorable acerca del cumplimiento de las normas aplicables al procedimiento de elaboración del Proyecto, si bien debe advertirse de la insuficiente motivación técnica de las opciones normativas plasmadas en el Decreto.
TERCERA.- Alcance del Dictamen.
El contenido del Proyecto sometido a consulta es el fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración pública para diseñar las estructuras organizativas que den soporte a sus actividades y que, en lo que afecta a la Administración regional, viene consagrada en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado, fijando en su apartado 2 los principios a que deberá ajustarse esa organización. Por su parte, el artículo 52 remite a una Ley la determinación del régimen jurídico de la referida Administración pública regional. Dicha Ley, en lo que se refiere a los organismos autónomos, y hasta tanto entre en vigor la normativa que sobre los mismos contiene la Ley 7/2004, no es otra que la 1/1988, a los que dedica el Capítulo II de su Título VI.
El respeto a la citada potestad autoorganizativa ejercitada por el órgano competente para ello, así como la naturaleza y funciones de este Consejo Jurídico, determinan que el presente Dictamen deba ceñirse a efectuar un juicio de legalidad del Proyecto sometido a consulta, mediante su contraste con las normas indicadas y con la normativa sectorial aplicable, sin perjuicio de realizar también aquellas observaciones que, desde la óptica de la técnica normativa, puedan contribuir a la mejora del texto.
CUARTA.- Observaciones al texto.
1. La división de la norma en Capítulos.
Parece innecesario efectuar una división en Capítulos cuando no lo exige ni la extensión ni la estructura interna de la norma, siendo suficiente para garantizar el orden del Decreto con la división en artículos, debidamente intitulados.
2. Artículo 1. Naturaleza, clasificación y objeto de la norma.
Un elemental principio de economía normativa aconseja suprimir los apartados 1 y 2 del artículo 1, en tanto se limita a reproducir preceptos de la Ley de creación del Organismo sin introducir innovación alguna. En consecuencia, debería limitarse el artículo 1 a establecer el objeto de la norma.
3. Artículo 3. El Gerente.
Las denominaciones o títulos que encabezan cada artículo deben ser suficientemente expresivos de su contenido y ajustarse al mismo. No cumple esta máxima el artículo 3 cuyo título anuncia que su objeto de regulación es el Gerente, cuando lo realmente establecido es la dependencia de las unidades orgánicas que se crean en el Decreto.
4. Artículo 4. Servicio de Gestión Económico-Administrativa.
Si al Servicio se le encomienda la gestión patrimonial del Instituto (artículo 4.1, letra c), cuando a la Sección de Gestión Presupuestaria se le atribuye tan sólo la función de Inventario (artículo 4.2,letra b), queda indeterminado a quién corresponde el resto de la gestión patrimonial del IMIDA, pues no parece que el competente sea el Jefe del Servicio, en tanto que a éste le corresponden únicamente labores de "planificación, coordinación y control", sobre las funciones competencia del Servicio, pero no gestoras o ejecutivas sobre dichas materias.
5. Artículo 5. Oficina de Transferencia de Resultados de la Investigación.
a) La descripción efectuada por el apartado 2 del responsable de la Oficina debería completarse con la indicación del rango o nivel jerárquico que le corresponde dentro de la estructura del IMIDA, siendo innecesario, por el contrario, establecer los Cuerpos a que se abre la provisión del puesto de trabajo correspondiente, extremos que deberían remitirse a los que establezca la relación de puestos de trabajo del Organismo, como requisito para su provisión.
b) La Ley 3/2000, de 7 de enero, de Régimen Jurídico de la Protección de las Obtenciones Vegetales, modificada por Ley 3/2002, de 12 de marzo, para aplicar en dicho ámbito la doctrina constitucional emanada de la STC 103/1999, de 3 de junio, acerca de la distribución de competencias que, en materia de propiedad industrial, corresponde al Estado y las Comunidades Autónomas, deja al Estado no sólo las competencias legislativas, sino también la titularidad de un Registro nacional, el de Variedades Vegetales Protegidas, al tiempo que atribuye a las Comunidades Autónomas la tramitación de las solicitudes dirigidas a la obtención de títulos de obtención vegetal.
De forma acorde con esta distribución, el artículo 5.3, letra d) del Proyecto atribuye a la Oficina "la tramitación de Patentes y Registro de Variedades Vegetales". Considera el Consejo Jurídico que la función enumerada en la letra d) ganaría en precisión y rigor técnico si se sustituyera la mención al Registro de Variedades Vegetales Protegidas por la del título que la inscripción en dicho registro otorga, es decir, un título de obtención vegetal.
6. Las disposiciones de la parte final de las normas (adicionales, transitorias y finales) también han de ser intituladas o epigrafiadas, para informar de su contenido.
7. Disposición Final primera.
a) La adscripción del organismo autónomo es a la Consejería, no a su titular, como parece indicar el texto de la Disposición.
b) Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la Disposición Final primera del Proyecto, cabría entender incluida en la facultad de desarrollo (como acepción del término ejecución) atribuida al Consejero, desde una habilitación reglamentaria omnímoda, hasta la realización de actuaciones o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la ejecución del Decreto. La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento, ámbito este último en el que se movería cualquier desarrollo normativo del Decreto de estructura orgánica. Del mismo modo, el Consejero cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004), cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a que podría referirse la Disposición comentada.
En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto debería suprimirse.
8. Disposición Final segunda.
Carece el expediente de justificación alguna que exija la inmediata entrada en vigor del futuro Decreto. En consecuencia, la vacatio legis, cuya finalidad es posibilitar a los operadores jurídicos el conocimiento de la norma antes de su entrada en vigor, debería ser la ordinaria, es decir, veinte días desde su publicación, de conformidad con el artículo 52.5 de la Ley 6/2004.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente el Proyecto de Decreto sometido a consulta, si bien la incorporación de las observaciones y sugerencias efectuadas en este Dictamen contribuirían a la mayor perfección técnica de la futura norma.
No obstante, V.E. resolverá.
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