Dictamen 09/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 09/06
Tipo: Modificación de contratos administrativos
Consultante: Ayuntamiento de San Javier
Asunto: Modificación del contrato administrativo de las obras denominadas "Construcción de Biblioteca Municipal".
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La aportación de la doctrina del Consejo de Estado en este punto es la de advertir que tanto en la noción de "interés público" presente en el citado artículo 101.1 (y en los precedentes artículos 18 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 y 149 de su Reglamento de desarrollo), como en el concepto de "necesidades nuevas" a que también se refiere dicho precepto, debe incluirse otro elemento de necesaria valoración, también dimanante del hecho contractual, como es la exigencia de no defraudar la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia en la adjudicación de los contratos administrativos mediante la modificación contractual; y ello no sólo en beneficio de los particulares interesados en la contratación pública, sino también, e incluso de modo preferente, de la propia Administración, en cuanto la lícita competencia entre empresas puede beneficiar el interés público, tanto desde una perspectiva general (confianza en el actuar objetivo de la Administración), como en el caso concreto de que se trate.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 11 de diciembre de 1998, la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de San Javier dictó acuerdo de adjudicación definitiva del contrato de ejecución de las obras de la Biblioteca Municipal, en los siguientes términos:
"Primero.- Declarar de urgencia el asunto, a los efectos establecidos en el artículo 82 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales a fin de comenzar las obras en el más breve plazo de tiempo.
Segundo.- Declarar válido el acto de licitación.
Tercero.- Adjudicar el contrato de obras denominadas "Biblioteca Pública Municipal" a la mercantil U. S.A. en la cantidad de 115.954.000 pesetas (IVA incluido).
Cuarto.- Devolver las garantías provisionales a todos los licitadores excepto al adjudicatario, que deberá ser requerido para la constitución de la garantía definitiva dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de la adjudicación.
Quinto.- Facultar al Sr. Alcalde-Presidente en la amplitud precisa, para la firma del oportuno contrato administrativo.
Sexto.- Que el presente acuerdo se notifique a los licitadores, y se comunique al Negociado de Contratación y a la Intervención Municipal a sus efectos correspondientes".
SEGUNDO.- El 13 de enero de 1999 se formalizó el correspondiente contrato, del que se destacan sus Cláusulas Tercera a Sexta, del siguiente tenor:
"Tercera. Las obras deberán ser entregadas dentro del plazo de dieciocho meses siguientes a la formalización del contrato y realización del replanteo. El incumplimiento de tal plazo será sancionado a tenor de lo establecido en el artículo 96 de la LCAP.
Cuarta. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la obra antedicha y de este contrato, la empresa adjudicataria, deja afecta, en concepto de fianza, la cantidad de 4.732.800 pesetas.
Quinta. Se fija en un año, a contar de la recepción positiva, el plazo de garantía de las obras objeto de este contrato.
Sexta. Dada la duración del contrato no es aplicable al mismo la revisión de precios, conforme al artículo 104 de la LCAP".
TERCERO.- El 15 de noviembre de 1999 se levanta acta favorable de comprobación del replanteo de las obras.
CUARTO.- El 16 de febrero de 2005, el Arquitecto Municipal formula un escrito de solicitud de modificación del contrato, indicando a tal efecto lo siguiente:
"Que a requerimiento del equipo de gobierno del Ayuntamiento de San Javier, debido a la aparición de necesidades calificadas como nuevas:
-La creación de una mediateca en el (sic) que se pueda facilitar el acceso a los vecinos a las nuevas tecnologías, como puede ser la herramienta de internet.
-La realización de un centro municipal de información, comunicación e investigación, para ampliar la oferta socio-cultural.
Esta búsqueda de nuevos usos para el edificio, implica la modificación de la estructura de hormigón del edificio para ampliar la segunda planta del edificio, un refuerzo en la cimentación del mismo, una redistribución de las dependencias con mayor número de salas para los distintos usos que se pretenden y la realización de dos salas de instalaciones en los casetones de las cubiertas.
Existen, por lo tanto, razones de interés público que justifican la modificación del contrato de obras referenciado. Por lo expuesto se solicita autorización para proceder a la modificación del proyecto de obras, modificación que se considera urgente por estar paralizadas las obras durante mucho tiempo y estando enclavada la biblioteca municipal en unas instalaciones provisionales de reducido espacio.
Dicha modificación se realizaría sobre las partidas y capítulos de obras que se consideran nuevas e imprevistas respecto al proyecto original y a los precios de mercado aplicándoles la baja ofertada por el adjudicatario".
QUINTO.- A propuesta del Alcalde, la Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada el 16 de febrero de 2005, previa declaración de su urgencia "por el gran interés que para el municipio supone el reinicio de las obras, que se encuentran paralizadas largo tiempo", dictó Acuerdo del siguiente tenor:
"Primero.- Autorizar a D. M. B. G., director facultativo de las obras denominadas "Construcción de Biblioteca Municipal", para iniciar expediente para la modificación del proyecto de dichas obras, con la finalidad de, si procede, acordar la modificación del contrato de las mismas adjudicado a la mercantil U., S. A..
Segundo.- Notifíquese el presente acuerdo al director facultativo de la obra y a la mercantil adjudicataria, a los efectos procedentes".
SEXTO.- A propuesta del Alcalde, la Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada el 2 de marzo de 2005, previa declaración de su urgencia por las mismas razones antes expresadas, aprobó el proyecto modificado de las obras de referencia, por un importe total de 1.507.175,05 euros, lo que suponía un incremento de 810.277,47 euros en el precio de las obras sin aplicar el porcentaje de baja ofrecido por el adjudicatario del proyecto original (1,99 %); aplicando éste, es decir, en la hipótesis de que la ejecución del proyecto modificado se adjudicase a aquél (que ya había hecho constar su conformidad al mismo al pie de los documentos del proyecto, fechados el 25 de febrero de 2005), el incremento adicional líquido del contrato sería de 780.139,10 euros, es decir, de un 111,94 % sobre el precio del contrato originario. Notificado dicho Acuerdo al contratista el 25 de marzo de 2005, el 25 de abril siguiente presentó escrito manifestando su conformidad con el referido proyecto modificado.
SÉPTIMO.- Mediante escrito registrado el 28 de junio de 2005, el Alcalde del Ayuntamiento de San Javier solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de Dictamen con carácter preceptivo, acompañando diversa documentación. Mediante Acuerdo de 29 de junio siguiente, el Consejo Jurídico requirió al consultante la subsanación de determinadas deficiencias; en síntesis, la necesidad de remitir el expediente foliado, con su extracto e índice reglamentarios, el proyecto modificado de las obras de que se trata, los preceptivos informes de Secretaría e Intervención y la formal propuesta de modificación del contrato, a formular por el órgano municipal competente.
OCTAVO.- Mediante escrito registrado el 27 de diciembre de 2005, el Alcalde Accidental del Ayuntamiento de San Javier solicita nuevamente el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente, foliado y con el extracto e índice requeridos, añadiendo a la documentación inicialmente presentada la siguiente: a) el proyecto modificado de obras; b) informe nº 181/05, de 15 de diciembre, de la Interventora municipal, en el que, junto a consideraciones de índole estrictamente presupuestaria, señala que "las modificaciones en los contratos sólo deben obedecer a razones de interés público, y a necesidades nuevas e imprevistas, lo que debe quedar acreditado en el expediente. En el presente supuesto, y dada la importante repercusión económica que tiene la modificación del contrato al suponer un elevado incremento del precio del mismo, dado también el tiempo transcurrido desde la adjudicación del contrato, deberían de acreditarse especialmente las razones de interés público, así como las necesidades nuevas e imprevistas que justifican la modificación del contrato"; c) informe del Secretario Municipal, de 19 de diciembre de 2005, en el que señala que, aprobado el proyecto modificado, otorgado trámite de audiencia al contratista, que manifiesta su conformidad al mismo, procede requerir preceptivamente Dictamen al Consejo Jurídico, al implicar la eventual modificación del contrato un incremento superior al 20 % de su precio original y ser éste superior a 100 millones de pesetas (601.012,10 euros); d) propuesta del Alcalde Accidental del Ayuntamiento de San Javier, a elevar a la Junta de Gobierno Local como órgano de contratación, de fecha 19 de diciembre de 2005, en los siguientes términos:
"Primero.- Modificar el contrato de las obras correspondientes al proyecto denominado "Construcción de Biblioteca Municipal", adjudicándolas a la mercantil U., S. A., adjudicataria de la obra principal.
Segundo.- Autorizar un gasto, por importe de 780.139,10 euros, para hacer frente a las obligaciones económicas derivadas de la modificación del contrato.
Tercero.- Aprobar el nuevo programa de trabajo de las obras contratadas, así como las anualidades que se deducen de aquél, siendo las siguientes: 1.197.943,57 euros, con cargo al ejercicio de 2006 y 165.556,00 euros con cargo al ejercicio de 2007.
Cuarto.- Condicionar la ejecución de los gastos correspondientes al ejercicio de 2007 a la existencia de crédito adecuado y suficiente en dicho presupuesto.
Quinto.- Requerir a la adjudicataria la constitución de la garantía complementaria, por importe de 31.205,56 euros, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de la adjudicación".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de modificación de un contrato administrativo por un importe superior al 20 % de su precio inicial, siendo éste superior a 601.012,10 (cien millones de pesetas); en concreto, y según se dijo en el Antecedente Sexto, se trata de una propuesta de modificación contractual que supone un incremento de 111,94 % sobre el precio de la adjudicación inicial. Concurre así el supuesto previsto en el artículo 12.8 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Ello ha de entenderse, además, sin perjuicio de lo que en las siguientes Consideraciones se dirá sobre la alteración sustancial del proyecto.
SEGUNDA.- Cuestiones formales.
El procedimiento tramitado para la modificación contractual que se pretende aprobar ha seguido formalmente los trámites establecidos en el artículo 146 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, (en adelante, TRLCAP) y antes en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, aplicable al contrato que nos ocupa.
TERCERA.- Límites materiales y formales a la potestad de modificación de los contratos administrativos. Distinción entre modificación del proyecto de las obras y modificación del contrato de obras originario.
Conforme con la más autorizada doctrina científica sobre el particular, y con la que se desprende de numerosos Dictámenes del Consejo de Estado emitidos en su función consultiva de carácter preceptivo sobre propuestas de modificación contractual análogas a la que nos ocupa, en estos supuestos es necesario distinguir y analizar separadamente dos clases de potestades administrativas que se ven implicadas y, a veces, confundidas:
A) De un lado, la potestad de la Administración contratante de una obra pública (a ejecutar o en ejecución) para modificar las características de la misma. Esta potestad, que se instrumenta mediante la modificación del proyecto de obras que en su día sirvió de base a la adjudicación del correspondiente contrato, no tiene más límites materiales que la de tener que estar fundada en acreditadas razones de interés público, lo que incluye sin duda un eventual cambio en la voluntad de la Administración sobre la oportunidad o los fines de la infraestructura de que se trate. En estos supuestos, obedeciendo la modificación de la obra a un cambio de criterio en el enfoque y fines de la misma, la discrecionalidad de la Administración es muy amplia, en tanto se trata de una opción propia de las facultades de dirección y administración de los asuntos públicos de su competencia. Desde una perspectiva formal, tal potestad no tiene más límites que el de tener que motivar adecuadamente las razones de interés público que justifican el indicado cambio de criterio, y seguir los trámites establecidos al efecto, es decir, el procedimiento para la modificación del proyecto de las obras de que se trate.
B) Distinta de la anterior es la potestad de la Administración de modificar un contrato cuya ejecución (su objeto) ha devenido inadecuada por la precedente circunstancia. Esta específica cuestión, la modificación del contrato, es lo único a que, en rigor, se refiere el artículo 101 TRLCAP, al establecer en su número 1 que, "una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidos a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente". Es decir, se refiere a la potestad de modificar el vínculo obligacional con el contratista, y aunque tiene como lógico presupuesto el ejercicio de la potestad de modificación de la obra, está sujeta a unos límites jurídicos distintos y más rigurosos, pues el interés público a que se refiere el citado precepto consiste en que, con la modificación contractual, la obra modificada deba ser ejecutada también por el mismo contratista. La existencia de un contrato ya adjudicado es lo que provoca que, a los específicos efectos de este artículo, el significado o alcance del concepto de "interés público" aquí empleado sea distinto al que debe valorarse en el plano o momento previo de decisión administrativa a que antes nos hemos referido. Que ello es así lo demuestra el hecho de que mientras la Administración puede modificar la obra (el proyecto) sin más límites que el de motivar las razones de interés público que sustentan tal variación, no puede modificar el contrato (y por tanto, obligar al contratista a ejecutarlo en los términos de la obra modificada) si, implicando las modificaciones en la obra una alteración de cuantía superior, en más o en menos, al 20 por 100 del precio primitivo del contrato, el contratista se opone a ello y ejercita su derecho a resolver el contrato originario. Es decir, aparece aquí un condicionante que tiene su origen en el contrato celebrado, y que alcanza sólo al ius variandi contractual.
La aportación de la doctrina del Consejo de Estado en este punto es la de advertir que tanto en la noción de "interés público" presente en el citado artículo 101.1 (y en los precedentes artículos 18 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 y 149 de su Reglamento de desarrollo), como en el concepto de "necesidades nuevas" a que también se refiere dicho precepto, debe incluirse otro elemento de necesaria valoración, también dimanante del hecho contractual, como es la exigencia de no defraudar la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia en la adjudicación de los contratos administrativos mediante la modificación contractual; y ello no sólo en beneficio de los particulares interesados en la contratación pública, sino también, e incluso de modo preferente, de la propia Administración, en cuanto la lícita competencia entre empresas puede beneficiar el interés público, tanto desde una perspectiva general (confianza en el actuar objetivo de la Administración), como en el caso concreto de que se trate. Así, en su Dictamen 79/1993, de 1 de abril, el Consejo de Estado señala que la previsión normativa de que las modificaciones contractuales deban ser consecuencia de necesidades nuevas "no permite ser concebida de una manera tan amplia que permita cualquier variación, incluso cuando entrañe una alteración sustancial del objeto del contrato", añadiendo el Dictamen 3357/2003, de 20 de noviembre, que "cuando la modificación es sustancial, el ius variandi ha de interpretarse como una excepción al principio de libre concurrencia en la licitación, y como tal debe ser entendida de modo restrictivo, interpretándose la Ley en la forma y sentido más rigurosos" (dictamen del Consejo de Estado número 3.062/98, de 10 de septiembre de 1998). Un uso indiscriminado de dicha potestad de modificación de los contratos, concluía el Consejo de Estado en su dictamen número 47.126, de 5 de diciembre de 1984, podría entrañar un claro fraude de ley, en cuanto cerraría el acceso de otros posibles contratistas".
En esta línea, en el Dictamen 4350/1997, de 6 de noviembre, el Alto Órgano Consultivo estatal afirmaba: "por lo que se refiere a los perjuicios y efectos contraproducentes que al interés público pudiese haber ocasionado el hecho de ser necesaria la adjudicación de un nuevo contrato, previa resolución del anterior, debe señalarse que tales perjuicios o efectos contraproducentes son connaturales a la propia Ley de Contratos del Estado y justifican un beneficio especial que la Ley trata de tutelar, como es el de la libre y pública licitación en los contratos administrativos". Asimismo, de su doctrina se desprende que estos beneficios sólo han de ceder excepcionalmente (y, en consecuencia, que deba continuar las obras el contratista originario) cuando se acredite cumplidamente que, aun tratándose de alteraciones sustanciales en la obra, dicha continuidad en su ejecución es necesaria o muy conveniente por razones de interés general de mayor rango, normalmente cifrados en las siguientes circunstancias: a) por el carácter esencial del servicio público a que la obra está destinada y la urgencia de su prestación (señaladamente, carreteras, abastecimiento de agua, seguridad pública), o b) por razones técnicas y, en señalados casos, económicas, que justifiquen la especial conveniencia de que el citado contratista realice la totalidad de las obras de que se trate.
De esta manera se concilia la posibilidad legal de que las alteraciones sustanciales en el proyecto de obras (y, por ende, del contrato) no impongan siempre y en todo caso la resolución contractual (así se desprende de la ausencia de mención a las alteraciones sustanciales del proyecto en el primer párrafo del artículo 112.2 TRLCAP, dedicado a tasar las causas de preceptiva resolución contractual, y así lo ha admitido el Consejo de Estado en Dictámenes como el 4350/97 citado, o el 1820/00, de 15 de junio), con el carácter marcadamente excepcional de los supuestos en que, produciéndose esta clase de alteraciones, es posible acordar la modificación del contrato vigente. Tal conclusión se ratifica al advertir que en el segundo párrafo "in fine" de este artículo se hace referencia a la "posibilidad" de la Administración de resolver el contrato si introduce en el proyecto un aumento o reducción de obras por importe superior al 20 % del precio originario, pero no contempla expresamente tal posibilidad si aprueba una "alteración sustancial del proyecto" (que en los artículos 149, e) y 150.1 TRLCAP se configura como un supuesto de resolución distinto del anterior, en cuanto se define como la modificación de los fines y características básicas del proyecto inicial o la sustitución de unidades de obra que afecten, al menos, al 30 % del precio primitivo del contrato, IVA excluido). Si la omisión del supuesto de "alteración sustancial" en el párrafo dedicado a la resolución contractual obligatoria permite aceptar que no se trata de una causa de necesaria resolución, su omisión en el siguiente párrafo lleva a considerar que su carácter facultativo es, al menos para la Administración pública, marcadamente excepcional, y requiere, por tanto, de muy sólidas y acreditadas razones de interés público que sean prevalentes sobre la regla general de resolver el contrato vigente y proceder a una nueva y pública licitación.
Por último, debe advertirse que las precedentes consideraciones no quedan desvirtuadas por el hecho de que, en la práctica, la decisión administrativa de variar los fines y, sobre todo, las características de una obra pública, tenga muy en cuenta la posición del contratista de la obra originaria, señaladamente en lo que atañe a las calidades y precios de las nuevas unidades de obra en que deba plasmarse la modificación del proyecto, recabando su conformidad en la fase de elaboración del proyecto modificado (que se suele plasmar al pié de los documentos de éste, y no como las alegaciones u "observaciones" a las que se refiere el artículo 146.2 TRLCAP). Ello es explicable en tanto la experiencia demuestra que las modificaciones no sustanciales en el proyecto de una obra pública ya contratada suelen concluir normalmente en la modificación del contrato vigente (e incluso también en los supuestos de modificaciones sustanciales, pues así lo pretende usualmente -pero no siempre con corrección jurídica, según el Consejo de Estado- la Administración). Pero se insiste en que ello no sólo no es obligado, sino que en ocasiones no procede tal modificación contractual.
CUARTA.- Las modificaciones del proyecto de la obra y del contrato objeto de Dictamen.
La aplicación de las precedentes consideraciones al caso que nos ocupa arroja las siguientes conclusiones:
I. Sobre la modificación del proyecto de las obras.
Por lo que se refiere a la decisión municipal de variar parcialmente los fines de la obra (de simple Biblioteca pasa a ser Biblioteca, Mediateca y Centro de Información, Comunicación e Investigación), nada puede objetarse al respecto más allá de la escasa motivación aducida ("facilitar el acceso a los vecinos a las nuevas tecnologías, como puede ser la herramienta de Internet" y "ampliar la oferta socio-cultural"), expresada en la solicitud de autorización para la iniciación de la modificación del proyecto, presentada en su día por el Arquitecto municipal (Antecedente Cuarto).
No obstante lo anterior, resulta claro que el Ayuntamiento tiene competencia para acordar lícitamente el cambio de las características y fines de la obra inicialmente contratada, lo que no prejuzga lo que proceda acordar en lo tocante a la ejecución de la obra tal y como aparece definida en el proyecto de modificación aprobado.
II. Sobre la modificación del contrato adjudicado a U..
Como se indicó en la Consideración anterior, los presupuestos legales de la modificación de un contrato administrativo son distintos y más rigurosos que los que rigen la decisión de modificar las características y fines de la obra contratada. Cuando se trata de modificar un contrato regulado por el TRLCAP (antes, LCAP), ha de estarse a lo dispuesto en esta ley y sus normas de desarrollo.
Si se parte del ya citado artículo 101 de dicho cuerpo legal como norma básica al efecto, hemos de indicar que, para valorar si concurre un verdadero motivo de "interés público" para modificar el contrato en cuestión, es necesario examinar una serie de circunstancias, referidas tanto a la obra modificada como a la obra originaria ya ejecutada; su análisis permitirá luego concluir si, conforme se indicó en la precedente Consideración, existen acreditadas razones de interés público para que la obra siga ejecutándose por el mismo contratista o, por el contrario, deba resolverse el contrato que se tiene suscrito con éste, proceder a la liquidación de lo ejecutado y a una nueva licitación de lo que reste por construir. La primera de las soluciones, de proceder, habría de considerarse excepcional en el supuesto que nos ocupa, en tanto no cabe duda de que nos encontramos ante una alteración sustancial de la obra contratada, en los términos del citado artículo 150.1 TRLCAP; y ello, ya por implicar una modificación de los fines básicos de la obra inicial (se amplían notablemente, al pasar de simple biblioteca pública a biblioteca, mediateca, centro de información, comunicación e investigación), ya por sustituirse unidades de obra que afectan a más del 30 % del precio primitivo del contrato, con exclusión del IVA. Aun cuando este último dato no se expresa en el proyecto remitido, se deduce inequívocamente de las magnitudes de la modificación, según cabe inferir de sus características, según más adelante se detallará. Estas circunstancias o elementos de necesaria valoración se analizarán separadamente.
A) Sobre las "necesidades nuevas" como circunstancia justificativa de la modificación contractual.
En primer lugar, cabe indicar que la ampliación de los fines y funciones o servicios públicos a que debe servir la obra modificada no puede considerarse como una "necesidad" nueva a las que se refiere el citado artículo 101 TRLCAP, es decir, a los concretos y específicos efectos de habilitar una modificación contractual. En línea con lo dicho en la Consideración precedente, si desde la perspectiva de la potestad municipal para variar el criterio inicial sobre el destino público de una obra en construcción puede hablarse de que la Corporación ha considerado "necesaria" la ampliación de los fines a que tal infraestructura debe servir (aun cuando más propiamente habría que hablar ya en este plano de que tal ampliación la ha considerado "conveniente" u "oportuna" para el mejor disfrute de los vecinos), desde la perspectiva que ahora se analiza (artículo 101.1 TRLCAP) no puede haber duda de que el contrato inicial no ha de modificarse por necesidad. Ciertamente, la praxis administrativa demuestra la existencia de un cierto margen de apreciación en este punto, con una interpretación a veces laxa de este requisito, pero se trata, en la mayoría de los casos, de supuestos en los que se considera razonable y proporcionado subsumir en este concepto una serie de modificaciones que tienen como finalidad perfeccionar la obra, aun cuando, en rigor, estas alteraciones no sean técnicas o funcionalmente necesarias, pero sirven para que la obra preste su finalidad básica (que no se altera) de la mejor manera posible. (Así, por ejemplo, cuando se introducen modificaciones que permiten una mayor seguridad o rendimiento de la obra, aun cuando estas modificaciones no vengan impuestas de modo obligatorio por normativa técnica o jurídica de obligado cumplimiento). Este no es el caso de las modificaciones que nos ocupan, que van mucho más allá de perfeccionar la obra, pues son el sustrato físico para posibilitar nuevos fines y utilidades no contemplados en la licitación de la obra contratada. Conforme con lo anterior, procedería afirmar ya, sin más, la improcedencia de modificar el contrato, al tratarse de alteraciones sustanciales en la obra contratada que no responden a necesidades nuevas que obliguen a encomendar su ejecución al contratista de la obra originaria.
Sin perjuicio de lo anterior, una valoración de todas las circunstancias concurrentes permite reforzar la conclusión de que, en el caso que nos ocupa, no existen justificadas razones de interés público en que la obra modificada deba ser ejecutada por dicho contratista.
B) Sobre la ejecución del contrato vigente.
En lo que se refiere estrictamente a las vicisitudes de la ejecución del contrato vigente, cabe señalar que ni en el expediente remitido a este Consejo ni en el proyecto de modificación de la obra se hace más referencia que la de que las obras están paralizadas, sin indicar si la causa de ello es una orden administrativa de suspensión de la ejecución o un incumplimiento del contratista del plazo establecido en el contrato (18 meses a contar desde la comprobación del replanteo, efectuado de conformidad el 15 de noviembre de 1999, según acta incluida en el epígrafe 1.2.1. -"documentos administrativos"- del proyecto de modificación). Este dato es necesario para valorar el alcance de una eventual resolución del contrato, dados los diferentes efectos que tiene una u otra causa de resolución (incremento superior al 20 % del precio primitivo y alteración sustancial del objeto por parte de la Administración o incumplimiento del contratista). En principio, cabría estimar que, de no acreditarse la existencia de una orden de suspensión de la ejecución de las obras, se estaría en presencia de un incumplimiento del plazo por parte del contratista, de la suficiente entidad como para fundar la resolución contractual por causa imputable a éste, pues la solicitud del Arquitecto municipal para redactar un proyecto de modificación es de febrero de 2005, y las obras debían concluir en mayo de 2001.
C) Sobre la urgencia de las obras.
Por lo que se refiere a la urgencia en la ejecución de las obras como causa justificativa de la adjudicación del proyecto modificado al contratista originario, y a la vista de lo expresado sobre este aspecto en la Consideración precedente, resulta claro que no estamos en presencia de un servicio público esencial cuya puesta en funcionamiento no pueda demorarse el tiempo necesario para proceder a una nueva licitación (incluso por la vía de urgencia prevista en el TRLCAP).
A los efectos que aquí interesan, debe distinguirse claramente entre razones objetivas de urgencia, que se refieren a las características del servicio público a que la obra se ha de destinar, de razones que entran más propiamente en el ámbito de lo subjetivo, como pueden ser las referentes a la "necesidad" (mejor en este caso, la conveniencia) de que la obra se ponga al servicio de los vecinos lo más pronto posible. Estas razones, unidas al hecho de haberse resuelto previamente el contrato sobre las obras originarias, sí justifican que se trate de un nuevo contrato "cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público", a los específicos efectos de utilizar el procedimiento de urgencia previsto en el artículo 71.1 TRLCAP.
D) Por lo que se refiere a la ejecución del contrato vigente y su relación o conexión con las características de la modificación de las obras que se desprende del proyecto remitido, cabe indicar que no se advierten circunstancias que hagan especialmente difícil o inconveniente la liquidación de lo realizado y la continuación de las obras por otro eventual contratista. Ya se ha indicado que consta ejecutada la estructura del edificio, lo que permitiría una fácil valoración de lo realizado que sea de recibo y la prosecución en su día de las nuevas obras. En estos supuestos, el Consejo de Estado viene reiterando que una vez recibidas las obras de conformidad, procede liquidarlas, con renuncia por parte de la Administración a su plazo de garantía (sin perjuicio, eso sí, de lo establecido en el artículo 148 TRLCAP sobre responsabilidad por vicios ocultos), y proceder a nueva licitación por la vía de urgencia, en los términos indicados con anterioridad.
E) Por lo que se refiere al coste de las nuevas obras como factor de valoración concurrente a la hora de justificar una modificación contractual frente a una nueva licitación, debe recordarse, de principio, que no es un factor que por sí solo pueda determinar la actuación de la Administración.
No obstante se ha de analizar esta cuestión, debiendo comenzar por poner de manifiesto la discordancia existente sobre el alcance de las modificaciones entre lo que se expresa en el apartado 3 del epígrafe 1.1. del proyecto remitido y en la solicitud de modificación del proyecto originario anteriormente mencionada. En el primero se indica que cambian la distribución y el contenido interior del edificio; en la segunda se añade, además, que se modifica la estructura de hormigón para ampliar la segunda planta, se refuerza la cimentación y se proyecta la realización de dos salas de instalaciones en los casetones de las cubiertas. Estas salas se advierten efectivamente en los planos incluidos en el proyecto remitido; sin embargo, en lo que se refiere a trabajos en estructura y cimentación del edificio, no se contempla obra nueva alguna en el programa de trabajos obrante en el epígrafe 1.2.4. del proyecto.
Asimismo, en el epígrafe 4.5 ("Adicional líquido de proyecto modificado") se consigna como "valoración líquida de las obras ejecutadas" la cantidad de 1.477.036,65 euros, cuando lo cierto es que no corresponde a lo ejecutado (la estructura), sino que es el precio total líquido del contrato si se aprobase su modificación, según se indica en el párrafo segundo de los antecedentes de la propuesta objeto de Dictamen. No consta realmente una valoración de lo ejecutado hasta la iniciación de la redacción del proyecto modificado.
Por otra parte, no se comprende cómo en el epígrafe 3 ("Pliego de Condiciones Técnicas Particulares") del proyecto remitido se indica que "todas y cada una de las unidades contempladas en la presente Modificación de Obras Nº 1 (...) están previstas en el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares del Proyecto Vigente, por lo cual no se hace preciso su desarrollo en este documento", y, sin embargo, se incluya también un acta (epígrafe 1.2.3.) y un cuadro (epígrafe 4.2.2.) de precios contradictorios, documentos que, por imperativo legal (artículo 146.2 TRLCAP), sólo pueden corresponder a unidades de obra no comprendidas en el proyecto, es decir, de características distintas a las que fueron objeto de la adjudicación. Asimismo, y a pesar de que en la citada acta se indica que los precios de estas unidades de obra se han calculado conforme a lo establecido en la Cláusula nº 80 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la contratación de obras del Estado aprobado por Decreto 3854/70, de 31 de diciembre (en realidad se trata de la nº 60, pues no hay Cláusula nº 80), lo cierto es que ello no pasa de ser una mera manifestación, pues no se incluye el oportuno desglose de conceptos y referencias que han de motivar el cálculo de dichos precios, cuya exigencia viene refrendada, y elevada de rango normativo, en el artículo 158.1 del Reglamento de desarrollo de la LCAP, antes citado: "Cuando se juzgue necesario emplear materiales o ejecutar unidades de obra que no figuren en el proyecto, la propuesta del director de la obra sobre los nuevos precios a fijar se basará, en cuanto resulte de aplicación, en los costes elementales fijados en la descomposición de los precios unitarios integrados en el contrato y, en cualquier caso, en los costes que correspondiesen a la fecha en que tuvo lugar la adjudicación". A nadie puede escapar que la finalidad del último inciso de este precepto es evitar que con las nuevas unidades de obra se produzcan incrementos inmoderados en el precio de las modificaciones de estos contratos. Y es de advertir que esta exigencia normativa se contrapone con lo manifestado por el director de la obra en su escrito de solicitud de redacción del proyecto de modificación, en el que indicó que la modificación se realizaría "a los precios de mercado aplicándoles la baja ofertada por el adjudicatario".
Además de lo anterior, si consideramos que los precios que rigieron al contrato vigente fueron calculados en 1998 (en el PCAP obrante en el epígrafe 1.2.1 del proyecto remitido se expresa que el proyecto adjudicado fue aprobado por el Ayuntamiento el 23 de julio de ese año) y que en el mismo no cabe revisión de precios (Cláusula XVIII de dicho Pliego), resulta difícil que el contratista hubiera podido aceptar para las nuevas unidades de obra unos precios que tuvieran como base unos costes correspondientes a 7 años antes (incluso se hace difícil aceptar que le fuera económicamente viable en estos momentos la ejecución de la obra tal y como fue adjudicada, al no contemplarse la indicada revisión de precios para las unidades de obra originarias). Lo anterior se confirma a la vista de las magnitudes de la modificación: si se considera que se ha ejecutado ya la estructura (a precios de 1998) y que el incremento en el precio del contrato, de aprobarse la modificación, sería del 111,94 % sobre el precio de adjudicación (más del doble de éste, a pesar incluso de la minoración que a tal efecto pudiera producir la supresión de unidades de obra originarias), parece lógico deducir que el precio de las nuevas unidades de obra se corresponde íntegramente con costes de 2005. La imposibilidad de aplicar revisión de precios a las unidades de obra originarias permite deducir, pues, que el extraordinario incremento del precio que se propone corresponde, si no en su integridad, sí en una parte muy sustancial a las nuevas unidades de obra, calculadas a precios de mercado de 2005, razón por la que el contratista presta su conformidad.
Como se dijo en la Consideración precedente, el ahorro económico para la Administración como motivo de interés público prevalente sobre el de garantizar la concurrencia pública en la adjudicación de obras afectadas por alteraciones sustanciales, además de tener que acompañarse de objetivas razones de urgencia en la ejecución de la obra pública que aquí no concurren, requiere de una cumplida justificación sobre la existencia de tales economías y de su estimada magnitud. En el presente caso, no se ha aducido justificación alguna en este sentido, e incluso pudiera sostenerse que la competencia entre empresas a la hora de presentar ofertas en una nueva licitación minoraría notablemente el precio de adjudicación respecto del que se contiene en la propuesta objeto de Dictamen en lo que atañe a las nuevas unidades de obra, que constituyen, dada la alteración del proyecto, una parte importante de lo que resta por ejecutar, y de las que cabe deducir que son responsables en buena medida del elevado incremento del precio sobre el de adjudicación. En este sentido, cabe advertir también que el porcentaje de baja sobre el precio de licitación ofrecido en su día por el adjudicatario (el 1,99 %), porcentaje que de aprobarse la modificación habría de ser aplicado también a los precios de las nuevas unidades de obra, es tan reducido que no puede considerarse un factor especialmente relevante en términos de ahorro económico para la Administración.
Quiere decirse con ello que no se advierten razones económicas de la magnitud exigida por la doctrina del Consejo de Estado para que la Administración pueda utilizar esta circunstancia para apartarse de la regla general de proceder a una nueva licitación, cuando se trata de ejecutar una obra que ha sufrido alteraciones sustanciales en sus fines básicos y que se traduce, además, en una incorporación de nuevas unidades de obra que superan con mucho el 30 % del precio primitivo del contrato, IVA excluido (art. 150.1 TRLCAP, ya citado).
En cualquier caso, y sin perjuicio de lo anterior, conviene concluir este punto refiriéndonos a una eventual hipótesis de cálculo que estimase los perjuicios económicos que causaría al Ayuntamiento una posible indemnización al contratista por el 6 % del valor de las obras dejadas de ejecutar del proyecto original -cantidad que no sería excesiva si se considera que ya se ha ejecutado la estructura- y que sólo procedería reconocer si no existiera otra causa de resolución del contrato que hubiera que aplicar preferentemente y que no conllevara tales consecuencias indemnizatorias. Si tales perjuicios económicos no hubieran de ser compensados por las posibles bajas ofrecidas en la nueva licitación, ello sería una consecuencia "connatural" (como dice el Consejo de Estado) o inherente al obligado respeto a los principios de publicidad y concurrencia que presiden los ordenamientos jurídicos comunitario y español de la contratación pública.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- A la vista de la documentación remitida, valorados los presupuestos y requisitos legales que permiten excepcionalmente la modificación de los contratos administrativos de obras cuando se pretende variar sustancialmente los fínes y/o características de la obra adjudicada, este Consejo Jurídico considera que no concurren motivos de interés público ni necesidades nuevas que justifiquen la modificación del contrato que es objeto de la propuesta sometida a Dictamen. En consecuencia, procede resolver el contrato vigente, practicar la liquidación de las obras ejecutadas que sean de recibo, con renuncia al plazo de garantía de las mismas sin perjuicio de la responsabilidad del contratista por vicios ocultos, y proceder, por el trámite de urgencia, a una nueva licitación del proyecto modificado de las obras de referencia, que deberá ser adaptado para recoger lo ya ejecutado y diferenciarlo de las obras nuevas a contratar; todo ello por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta de este Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia con lo anterior, la propuesta objeto del presente Dictamen se informa desfavorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
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