Dictamen 07/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 07/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA).
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. No cabe interpretar que el decreto de estructura orgánica sea una parte de los Estatutos del organismo, pues ambos tienen establecida una diferente tramitación, ni la estructura orgánica puede ser considerada como un mero desarrollo de los Estatutos, pues el artículo 14.2 de la Ley 7/2004 es tajante al afirmar el vínculo directo existente entre la estructura orgánica y la norma que da origen al organismo, al disponer que el establecimiento o modificación de aquélla se hará de acuerdo con lo que disponga la Ley de creación.
2. Es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico que cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias preceptos que son reproducción de la Ley que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia (Dictamen n.º 23/98).

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada el Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA), organismo autónomo adscrito a la Consejería de Agricultura y Agua, elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se establece su estructura orgánica.
El Proyecto consta en el expediente acompañado de la siguiente documentación:
- Memoria justificativa de su oportunidad, elaborada por el Gerente del Organismo, que cita como ideas inspiradoras la especificidad de la actividad investigadora y el impulso de la investigación y el desarrollo tecnológico, que exigen contar con una estructura organizativa adecuada para alcanzar "los objetivos de la política de investigación agraria del Gobierno regional".
- Memoria de repercusiones presupuestarias del Proyecto, según la cual éste no comporta variación alguna en los gastos de personal, corrientes y de capital.
- Informe sobre ausencia de impacto por razón de género.
- Certificación expedida por la Secretaria del Consejo del IMIDA, donde consta que el referido órgano aprobó el borrador del Proyecto sometido a consulta.
- Propuesta del Director del IMIDA al Consejero de Agricultura y Agua para la tramitación del borrador como Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Organismo.
- Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de adscripción del Instituto, cuyas observaciones serán asumidas e incorporadas, en su mayor parte, al Proyecto, lo que debió de conllevar la elaboración de un segundo borrador que, sin embargo, no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico.
SEGUNDO.- Una vez remitido lo actuado a la Consejería de Economía y Hacienda, se llevan a efecto las siguientes actuaciones:
- Negociación del Proyecto en el seno de la Mesa Sectorial de Administración y Servicios, en su sesión de 21 de julio de 2005. No consta el resultado de dicha negociación en la certificación que, expedida por el Secretario del referido órgano, obra en el expediente.
- Informe favorable del Consejo Regional de la Función Pública.
- Informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Función Pública, que se limita a efectuar un análisis de corte competencial y procesal. En él consta que, con anterioridad al Proyecto que ahora se tramita, se elaboró un "Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de organización, estructura y funcionamiento del IMIDA. En el informe que con carácter preceptivo emitió la Dirección de los Servicios Jurídicos (nº 1/2005, de 9 de febrero), se indicó que se devolvía el expediente "para que, por el órgano directivo competente, se elabore nueva propuesta, bien de Decreto de estructura orgánica, bien de decreto de adaptación a las previsiones de la Ley 7/04, de 28 de diciembre".
-Informe del Servicio Jurídico de la Consejería, de Economía y Hacienda, igualmente limitado a aspectos competenciales y procedimentales.
- Informe de la Vicesecretaría de la referida Consejería que concluye manifestando la procedencia de remitir el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos y a este Consejo Jurídico con carácter previo a su elevación a Consejo de Gobierno.
TERCERO.- Por la Dirección de los Servicios Jurídicos se emite informe favorable al Proyecto, aunque advierte de la omisión en el expediente de un trámite preceptivo, cual es el informe de la Junta Asesora del Instituto. El defecto será subsanado mediante la incorporación al expediente de una certificación de la Secretaria del referido órgano colegiado, en la que se hace constar su parecer favorable al Proyecto.
La Dirección de los Servicios jurídicos efectúa, además, diversas observaciones en cuanto al contenido de los Estatutos, que serán asumidas e incorporadas al texto, de conformidad con el informe que, sobre dichas consideraciones, consta a los folios 80 y siguientes del expediente.
Finaliza la referida Dirección precisando que la propuesta al Consejo de Gobierno ha de ser efectuada no por la Consejera de Economía y Hacienda, sino por el titular del Departamento de adscripción del Organismo, a quien corresponde también solicitar el Dictamen del Consejo Jurídico.
CUARTO.- Consta en el expediente Propuesta de Acuerdo que formula el Consejero de Agricultura y Agua al Consejo de Gobierno para que se apruebe el Decreto de los Estatutos del IMIDA y se adaptan a las previsiones de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre.
QUINTO.- El texto definitivo del Proyecto consta de una parte expositiva innominada, dos artículos, dos disposiciones adicionales y dos finales, constituyendo los Estatutos el contenido de un Anexo dividido en cuatro Títulos (Disposiciones Generales; De la Estructura Organizativa, que a su vez presenta una división en cuatro capítulos; Del Personal; Del Régimen de Contratación, Patrimonial, Presupuestario y de Control).
Tras incorporar los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, V. E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 30 de noviembre de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), éste debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que regula los Estatutos del organismo autónomo creado por Ley 8/2002, de 30 de octubre, de creación del Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (en adelante Ley 8/2002), requiere nuestro Dictamen preceptivo, al ser su objeto el desarrollo reglamentario de las previsiones allí contenidas.

SEGUNDA.- Habilitación legal.
De conformidad con la Disposición Final segunda de la Ley 8/2002, el Reglamento del Instituto debía ser aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el plazo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, lo que tuvo lugar el 1 de abril de 2003, de conformidad con lo establecido en su Disposición Final tercera.
El transcurso en exceso del plazo concedido por la Ley para proceder a su desarrollo normativo no afecta a la validez del reglamento aprobado con posterioridad al término de aquél pues, como indica el Consejo de Estado de forma reiterada, "el incumplimiento del plazo expresamente fijado por la Ley y dentro del que se ordena al Gobierno hacer uso de la habilitación legal específica de la potestad reglamentaria, no priva al Gobierno de dicha potestad ni impide que el Gobierno actúe su potestad transcurrido el repetido plazo (salvo que otra cosa resulte nítidamente de la naturaleza del plazo y de la habilitación conferida al Gobierno). La fijación legal de un plazo testimonia la voluntad del legislador de que la norma de cuya reglamentación se trata sea puesta en ejecución sin dilaciones. Los principios de legalidad y jerarquía normativa, erosionados inicialmente por el incumplimiento del plazo, amparan, sin embargo, la interpretación más acorde con la voluntad legalmente manifestada, y corresponde mejor a esa voluntad la promulgación, aun tardía, de la norma reglamentaria que la cancelación de la posibilidad misma de que tal norma sea promulgada" (por todos, Dictamen 495/2000). Ahora bien, debería haberse incorporado al expediente la justificación de tal demora con respecto a las previsiones de la Ley.
La remisión reglamentaria contenida en la referida disposición legal cabe entenderla efectuada hoy, tras la promulgación de la Ley 7/2004, a los Estatutos del organismo autónomo, concebidos éstos como el complemento indispensable de la Ley de creación de aquél, como se desprende del contenido propio y mínimo de dichos estatutos que enumera el artículo 41 de la misma Ley 7/2004 y, sobre todo, de la exigencia contenida en el artículo 40.3, de acompañar todo anteproyecto de ley de creación de un organismo público que se eleve al Consejo de Gobierno, de una propuesta de estatutos.
Al margen de la ya citada remisión reglamentaria general, la Ley 8/2002 también contiene otras llamadas al reglamento para el desarrollo de específicos extremos precisados de regulación. Es el caso de los artículos 12, letras d) -normas complementarias para la determinación de los representantes del personal del Instituto en la Junta Asesora- y e) -fijación de los Departamentos o unidades estructurales de investigación-; 14 (representación del personal científico y técnico del Instituto en la Comisión Científica); Disposición Adicional segunda (condiciones para la contratación temporal de Investigadores Asociados y Visitantes) y Disposición Transitoria segunda (forma de nombramiento de los Jefes de Departamento).
Estas remisiones reglamentarias tienen su correspondiente reflejo en el Proyecto sometido a consulta, a excepción de la efectuada por el artículo 12, e), que deja al Reglamento del Instituto el establecimiento de los Departamentos. Contrariando el precepto legal, el artículo 15.7 del Proyecto de Estatutos remite la determinación del número de Departamentos a una futura orden del Consejero de adscripción. Con esta sola previsión, y dado que ninguna otra norma se contiene en el Proyecto acerca del establecimiento de los Departamentos, no puede entenderse cumplida la remisión reglamentaria efectuada por la Ley.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
El artículo 41 de la Ley 7/2004 atribuye al Consejo de Gobierno la competencia para aprobar los estatutos mediante Decreto, a propuesta del titular del departamento de adscripción y previo informe de las Consejerías competentes en materia de organización administrativa y hacienda.
De conformidad con la previsión legal, la futura norma se ha tramitado como Proyecto de Decreto, constando la propuesta del titular de la Consejería de adscripción del organismo (Consejería de Agricultura y Agua) al Consejo de Gobierno. Respecto de la actuación de la Consejería competente en las materias de organización administrativa y hacienda, actualmente concentradas en la Consejería de Economía y Hacienda, cabe indicar que, si bien existen numerosos informes emanados de dicho Departamento (Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Función Pública, Servicio Jurídico de la Secretaría General, y Vicesecretario), pues la tramitación que inicialmente siguió el Proyecto fue la propia de las estructuras orgánicas, no consta ninguno cuyo contenido permita entender materialmente satisfecha la exigencia de informe de la Consejería competente en materia de hacienda, para lo cual sería preciso contar con el informe de la Dirección General de Presupuestos, el cual, si bien en la relación de documentos que encabeza el expediente se afirma que ha sido recabado e incorporado al mismo, no obra entre la documentación finalmente aportada. En consecuencia, si bien formalmente puede entenderse cumplimentado el trámite de informe de la Consejería competente en materia de hacienda, atendidos los numerosos informes emanados de unidades dependientes de la misma, sería conveniente recabar uno que atendiera a las implicaciones presupuestarias de los futuros estatutos.
Por lo demás, el Proyecto debe seguir el procedimiento general de elaboración de los reglamentos establecido por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia que, en líneas generales, cabe entender cumplido, sin perjuicio de advertir la insuficiente, cuando no inexistente, justificación técnica de las concretas determinaciones normativas propuestas.
Asimismo, se han cumplido las prescripciones que sobre la tramitación de los estatutos en el seno del propio organismo contiene la Ley de creación.
CUARTA.- Sobre la adaptación del régimen del organismo autónomo a la Ley 7/2004.
La Disposición Transitoria primera, apartado 2, de la Ley 7/2004, establece la necesidad de adaptar el régimen de los organismos públicos existentes a la entrada en vigor de dicha Ley a sus nuevas prescripciones. Como ya advertimos en nuestro dictamen 128/2005, la citada Disposición pretende establecer un régimen transitorio que permita una gradual adecuación de los entes que a la entrada en vigor de la Ley conforman la Administración instrumental de la Comunidad Autónoma, para permitir su paso de una regulación a otra sin las brusquedades e incertidumbres que se producirían si se declarara sin más la vigencia del nuevo régimen, lo que obligaría a considerar derogado todo aquello que resultara incompatible con el mismo en virtud del aforismo "posteriora derogant prioribus".
La referida adecuación debe realizarse de una forma reflexiva y completa, mediante la comparación del régimen propio de cada organismo, definido por su Ley de creación, con el que la Ley 7/2004 establece para el tipo de organismo público en que aquél queda encuadrado, debiendo tender a evitar, en aras de un elemental principio de seguridad jurídica, las posibles antinomias y dificultades interpretativas que derivan de la sucesión de regímenes. Así, a modo de ejemplo y sin ánimo exhaustivo, las disposiciones de la Ley 8/2002 acerca de la extinción del organismo autónomo (21.3) y del límite cuantitativo de las facultades de contratación que se atribuyen al Director del Instituto (artículo 6, letra f), no se ajustan plenamente al régimen general que sobre dichos extremos contiene la Ley 7/2004. La adaptación del régimen del organismo a las nuevas prescripciones legales de general aplicación a los organismos autónomos, debería determinar la oportunidad y necesidad bien de mantener las peculiaridades del IMIDA, bien de ajustarse plenamente al régimen ordinario de los organismos autónomos regionales, y no limitarse a un particular aspecto de dicha regulación como es el organizativo.
Si se considera, además, que la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004 responde a una intención homogeneizadora de las formas y regímenes jurídicos que corresponden a los diversos entes que constituyen la denominada Administración instrumental, lo más acertado sería que la adecuación del régimen del IMIDA al diseñado por la nueva Ley de Organización y Régimen Jurídico de la Administración regional se realizara después de un detenido análisis de la normativa particular del organismo para, tras su comparación con las disposiciones generales a todos los organismos autónomos, proceder a adecuar aquélla a ésta, utilizando la norma del rango adecuado (ley o decreto), según se pretenda incorporar o no peculiaridades respecto del referido régimen general, en materia de personal, contratación y régimen fiscal.
A este respecto, debe advertirse que la adecuación del régimen del Instituto a las previsiones contenidas en la Ley 7/2004 no se realiza propiamente a través de la mera declaración contenida en el artículo 2 del Proyecto de decreto, sino a través de los Estatutos, dado que es en ellos donde se recogen las normas que plasman esa adaptación. Y es también en los Estatutos donde el Proyecto introduce especialidades en materia de personal que se separan de la regulación que del personal de los organismos autónomos efectúa la Ley 7/2004 (artículo 44). En efecto, según dicha Ley, aquél quedará sujeto al régimen aplicable al personal al servicio de la Administración regional, sin perjuicio de las peculiaridades que puedan establecerse en su ley de creación. Ésta, por su parte, dedica su Título II a regular el personal del Instituto, que queda sometido al régimen aplicable al del resto de la Administración regional (artículo 16.2), para proceder a continuación a establecer diversas peculiaridades acerca de los tipos de puesto de trabajo, carrera administrativa y selección de personal temporal. Por tanto, atendida la remisión que el régimen general hace a la Ley de creación del organismo, a efectos de aplicar la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004, no puede calificarse como incorporación de peculiaridades aquellas que ya vengan recogidas en la Ley 8/2002, o que constituyan su desarrollo reglamentario.
Ahora bien, nada establece la Ley en materia retributiva del personal investigador, pese a lo cual el artículo 18.6 del Proyecto prevé la percepción de un concepto retributivo que denomina "sexenios de actividad investigadora", como un componente del complemento de productividad y que tiene la finalidad declarada de "fomentar" la carrera investigadora de este personal. Es decir, se pretende introducir una modificación retributiva en el régimen del personal del organismo, que supone una peculiaridad tanto respecto de las normas contenidas en el régimen general de los organismos autónomos como en la Ley 8/2002. Si bien dicha peculiaridad se inserta en una norma, el artículo 18, que, a diferencia de otros del mismo Proyecto -el artículo 2 del Decreto aprobatorio y el 6 de los Estatutos-, no efectúa manifestación expresa de dictarse en cumplimiento de la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004, lo cierto es que, materialmente, sí introduce una peculiaridad en el régimen de personal del Instituto que no tiene cobertura ni en la Ley de creación del organismo ni en la de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia.
En consecuencia, por aplicación de la tantas veces repetida Disposición Transitoria, el rango de la norma en que se inserte dicha modificación ha de ser legal, resultando insuficiente a tal efecto su previsión en un reglamento como los estatutos del organismo.
A mayor abundamiento, el referido concepto retributivo tiene su precedente claro en el componente especial del complemento de productividad del personal docente universitario, previsto por el artículo 2.4 del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario. Este complemento fue extendido, ese mismo año, mediante Resolución del Secretario de Estado de Hacienda de 28 de diciembre, al personal investigador del Centro Superior de Investigaciones Científicas (C.S.I.C.). En ambos casos, la percepción de este complemento se condiciona a la obtención de una evaluación positiva de la actividad investigadora, aspecto éste que no se contempla en el Proyecto sometido a consulta. No es cometido del Consejo Jurídico enjuiciar la extensión del ámbito subjetivo de aplicación del complemento retributivo efectuada en la esfera estatal, pero sí ha de hacerlo en el ámbito que le es propio, el ordenamiento jurídico regional. A tal efecto, este Órgano Consultivo considera que resulta inapropiado incluir en el complemento de productividad, que, cabe recordar, viene legalmente destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo (artículo 68.1, letra c, del Texto Refundido de la Ley de La Función de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de marzo, en adelante TRLFP), la retribución de lo que debe ser el objeto principal de la prestación laboral del personal a que viene referido el nuevo concepto: la actividad investigadora.
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera procedente la supresión del artículo 18.6 del Proyecto de Estatutos dado el insuficiente rango normativo de éste, atendida la reserva legal efectuada por la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004.
Asimismo debe advertirse que el establecimiento del concepto retributivo en los términos expresados en el Proyecto no tiene cabida en ninguno de los legalmente establecidos, por lo que habría de crearse un nuevo complemento retributivo. A tal efecto, y dada la limitación establecida por el artículo 66 TRLFP que impide retribuir a los funcionarios por conceptos diferentes a los incluidos en los artículos 67 y 68 del mismo texto, sería necesario acudir a una norma de rango legal para obviar tal restricción. A este respecto, cabe recordar que el artículo 1.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, permite dictar normas específicas para adecuar la normativa general de Función Pública a las peculiaridades del personal investigador.
QUINTA.- Sobre la distribución de los contenidos organizativos entre los Estatutos del organismo y su Decreto de estructura orgánica.
La regulación que de los extremos relativos a la organización de los organismos públicos efectúa la Ley 7/2004 ha llevado a los órganos preinformantes a cuestionarse qué concretos aspectos encuentran mejor acomodo en los estatutos del organismo y cuáles en su estructura orgánica. El origen de las dudas reside en la propia Ley 7/2004, que prevé la existencia de un Decreto de estructura orgánica del organismo público (artículo 14.2), al tiempo que prescribe la necesaria inclusión de la "estructura organizativa" del organismo, como contenido mínimo de sus Estatutos (artículo 11.1, a).
Ya en anteriores Dictámenes (por todos el 128/2005) el Consejo Jurídico ha considerado que ambas normas reglamentarias son distintas, es decir, no cabe interpretar que el decreto de estructura orgánica sea una parte de los Estatutos del organismo, pues ambos tienen establecida una diferente tramitación, ni la estructura orgánica puede ser considerada como un mero desarrollo de los Estatutos, pues el artículo 14.2 de la Ley 7/2004 es tajante al afirmar el vínculo directo existente entre la estructura orgánica y la norma que da origen al organismo, al disponer que el establecimiento o modificación de aquélla se hará de acuerdo con lo que disponga la Ley de creación.
La necesidad de distinguir entre estructura organizativa y estructura orgánica, unida a la ausencia de una disposición legal que de manera expresa establezca qué contenidos son propios de cada uno de tales conceptos, obliga a efectuar una interpretación sistemática, en el contexto de la propia Ley 7/2004. A estos efectos, el artículo 10. 3 establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, de lo cual se desprende que el Decreto que las establezca debe crear, modificar y suprimir unidades administrativas. Ahora bien, no todas las unidades, pues el artículo 14.3 de la misma Ley deja tales atribuciones, sobre las inferiores a nivel de sección, a cada Consejería. En definitiva, el contenido propio de las estructuras orgánicas es la creación, modificación y supresión de las unidades administrativas de nivel igual o superior a sección, con determinación de las funciones que corresponden a cada una de ellas.
¿Qué corresponde, entonces, a los estatutos del organismo? La solución a esta incógnita debe buscarse en la naturaleza de esta norma como reglamento ejecutivo de su Ley de creación, de tal forma que si a ésta corresponde el establecimiento de los órganos directivos (artículos 11.6 Y 40.1, c de la Ley 7/2004), será misión de los estatutos el desarrollo reglamentario de tales prescripciones organizativas esenciales contenidas en la Ley, tanto las dirigidas a complementar la regulación de los órganos de creación legal como la de aquellas previsiones que, afectando a la organización del Instituto, no constituyan creación de unidades administrativas.
En virtud de lo expuesto, cabe hacer un juicio general favorable acerca de los contenidos organizativos incluidos en el Proyecto, en tanto que se ajustan a los criterios de distribución indicados.
SEXTA.- Sobre la técnica normativa.
1. La denominación del Proyecto.
El Título de la disposición ha de ser suficientemente expresivo de su contenido y ello no se consigue con el que encabeza el proyecto, pues omite uno de los extremos objeto de regulación como es el relativo a la integración del personal investigador en las Escalas y Opción creadas por la Ley 8/2002.
2. El Anexo.
La utilización del Anexo para regular uno de los contenidos esenciales, cuando no el principal, de la norma no es una técnica correcta. Dado que el objeto central de la disposición en proyecto es, precisamente, los estatutos del organismo, no resulta adecuado desplazar el contenido esencial de la norma a un Anexo, cuya naturaleza es, propiamente, la de un complemento de la regulación principal, como queda claramente expresado en las directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, y que resultan de aplicación supletoria en nuestro ordenamiento ante la ausencia de directrices regionales en la materia. Así, mientras la directriz 46 determina cuál es el contenido propio de los anexos, la número 47 establece de manera expresa que "no deberá considerarse ni denominarse anexo, tal como se define en estas directrices, el texto refundido o articulado, el reglamento, estatuto, norma, etc., que se aprueba mediante la disposición, aunque aparezca en el mismo lugar que el anexo".
3. La reiteración de contenidos legales.
Es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico que cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias preceptos que son reproducción de la Ley que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia (Dictamen nº. 23/98).
SÉPTIMA.- Observaciones al texto del Proyecto de Decreto aprobatorio.
1. Como ya se indicó en la Consideración Cuarta de este Dictamen, la adaptación del régimen del Instituto a la establecida en la Ley 7/2004 no se realiza tanto por el artículo 2 del Proyecto, sino por los Estatutos, que es donde se contienen las normas que materialmente hacen efectiva dicha adecuación. En consecuencia, esta circunstancia debería quedar reflejada en el artículo 2, mediante una redacción similar a la siguiente: "El IMIDA, a través de sus Estatutos, se adecua...".
2. La Disposición Adicional primera regula la integración del personal investigador en las Escalas y Opción creadas por la Ley 8/2002. Para ello, fija los requisitos que habrán de reunir y el procedimiento a través del cual aquélla se hará efectiva.
El precepto habría de comenzar con una referencia a la Disposición Transitoria primera de la Ley de creación del organismo, pues es el precepto que ahora se pretende desarrollar. De hecho, esta Disposición constituye un límite para su ulterior desarrollo normativo, pues éste, so pena de incurrir en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin el correspondiente amparo legal no puede establecer requisitos adicionales (Disposición Adicional primera del Proyecto, apartado 1, letras b) y c)) a los exigidos por la Ley para poder acceder a la integración, ni debe excluir del derecho a ella a quienes la Disposición Transitoria primera, apartado 3 se lo reconoce (DA primera del Proyecto, apartado 1, letra a)).
3. Al igual que se hace con el resto de artículos y disposiciones, la Disposición Adicional segunda debería intitularse.
4. Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la Disposición Final primera del Proyecto, cabría entender incluida en la facultad de desarrollo atribuida al Consejero, desde una habilitación reglamentaria omnímoda, hasta la realización de actuaciones o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la ejecución del Decreto. La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento. Del mismo modo, el Consejero cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004), cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a que podría referirse la Disposición comentada.
En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto debería suprimirse.
5. Carece el expediente de justificación alguna que exija la inmediata entrada en vigor del futuro Decreto. En consecuencia, la vacatio legis, cuya finalidad es posibilitar a los operadores jurídicos el conocimiento de la norma antes de su entrada en vigor, debería ser la ordinaria, es decir, veinte días desde su publicación, de conformidad con el artículo 52.5 de la Ley 6/2004.
OCTAVA.- Observaciones al texto de los Estatutos.
1. Artículo 1. Naturaleza, clasificación y determinación del objeto de la norma.
a) De conformidad con las directrices de técnica normativa antes referidas, cada artículo debe contener un tema (directriz 26), lo que aconsejaría escindir el apartado 3 para constituir un nuevo artículo, el 2. Ello obligaría a renumerar el resto de preceptos.
b) En la definición del objeto de la norma (apartado 3), se incurre en reiteración al disponer que persigue establecer "la estructura organizativa" y "la organización" del Instituto. Debería suprimirse el término organización, bastando con la mención a la estructura organizativa, expresión contenida en el artículo 41.1, c) de la Ley 7/2004 como contenido mínimo de los Estatutos.
c) El citado artículo 41.1 establece como contenido mínimo, siendo por tanto de obligatoria inclusión en los estatutos de los organismos autónomos, la regulación de las competencias del organismo, lo que se ha omitido no sólo en la descripción del objeto efectuada por el artículo 1.3, sino también en el conjunto del Proyecto, que carece de normas relativas a las competencias del IMIDA.
De hecho, el objeto de la norma descrito en el artículo 1.3 del Proyecto, debería ajustarse a la enumeración de contenidos mínimos efectuada por la Ley 7/2004.
2. Artículo 2. Régimen jurídico.
La enumeración de las disposiciones que rigen el Instituto sufre una alteración en el Proyecto respecto de las establecidas por el artículo 21 de la Ley 8/2002 que debe ser corregida. No sólo porque, en aplicación de un elemental principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 CE), el reglamento no puede contrariar lo dispuesto en la Ley que desarrolla, sino también porque la Ley resulta más precisa en la determinación de la legislación aplicable que el proyectado precepto reglamentario, cuyo inciso final "y por aquellas otras que resulten de aplicación" nada añade al ordenamiento jurídico, dado que las normas a que se refiere resultarán aplicables no porque así lo disponga el futuro Decreto, sino por la fuerza de obligar que les sea propia.
3. Artículo 4. Adscripción.
La adscripción del Organismo ya queda regulada en el artículo 1.1 del Proyecto, por lo que procede la supresión del artículo 4.
4. Artículo 5. Sede.
Establecer en los Estatutos la sede con referencia a una dirección postal no parece adecuado, atendida su contingencia, lo que se cohonesta mal con la perdurabilidad en el tiempo de la norma reglamentaria.
5. Artículo 7. El Consejo del Instituto.
La remisión a la Ley de creación que efectúa el apartado 5 debería ser completada incluyendo ", su extracción," entre las expresiones "número de vocales" y "y las funciones del Consejo".
6. Artículo 8. Régimen de funcionamiento del Consejo.
De conformidad con el artículo 21.2 de la Ley de creación, los órganos colegiados de gobierno, entre los que se encuentra el Consejo del Instituto, quedan sometidos al régimen de los órganos colegiados establecido en la LPAC. En consecuencia, el artículo 8.1 del Proyecto ha de adaptarse a dicho régimen, según el cual, al Presidente del órgano sólo le corresponde acordar la convocatoria y fijar el orden del día (artículo 23.1, letra b), si bien quien efectúa la convocatoria es el Secretario (artículo 25.3, letra b).
Para conseguir una redacción más acorde con el régimen general de los órganos colegiados y dado que éste será aplicable en todo lo no previsto en el Proyecto, en aras de la siempre deseable economía normativa, sería procedente suprimir la referencia relativa a la convocatoria del órgano, de forma que el precepto quedara redactado en términos similares a los siguientes: "El Consejo del Instituto se reunirá en sesión ordinaria una vez cada seis meses,..." Los anteriores razonamientos pueden hacerse extensivos al artículo 12.1 del Proyecto, regulador de la convocatoria de la Junta Asesora.
El mismo principio de economía normativa aconsejaría eliminar los apartados 4 y 5, en tanto que reproducen preceptos de la LPAC que resultan directamente aplicables en virtud de la remisión efectuada por el artículo 21.2 de la Ley de creación al régimen de los órganos colegiados establecido por la referida Ley estatal.
7. Artículo 11. La Junta Asesora.
El apartado 2, letra e) reproduce el artículo 12, letra e) de la Ley de creación, al establecer como miembros del órgano asesor a "los Jefes de los Departamentos de Investigación y los de las Unidades Estructurales que se establecen en los presentes Estatutos". Si bien la Ley 8/2002 hacía mención a la posibilidad de que los Estatutos del organismo establecieran Departamentos de Investigación o Unidades Estructurales de Investigación, cuyos jefes formarían parte de la Junta, lo cierto es que los Estatutos sometidos a consulta ya optan por la denominación de Departamento de Investigación, sin que conste el establecimiento de Unidad Estructural de Investigación alguna. En consecuencia, el artículo 11.2, letra e) del Proyecto debería reflejar dicha opción y señalar como miembros de la Junta Asesora a los Jefes de Departamento de Investigación, suprimiendo la mención a las Unidades Estructurales.
8. Artículo 13. La Comisión Científica.
a) El apartado 2, letra c) no se ajusta a la Ley de creación en materia de designación de los vocales correspondientes al personal del Instituto. En efecto, el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley establece que serán vocales de la Comisión "seis miembros designados por el colectivo del personal científico y técnico del Instituto"; sin embargo, el Proyecto elimina la mención al personal técnico, dejando la designación de los vocales tan sólo al colectivo científico del Instituto, colectivo al que asimismo se limita la elegibilidad, de conformidad con lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo 13, pues sólo serán elegibles quienes desempeñen puestos de trabajo de naturaleza investigadora, con omisión de los puestos de carácter técnico, definidos unos y otros en el artículo 18 del Proyecto.
Procede en consecuencia adecuar el Proyecto a la Ley de creación, incluyendo al colectivo técnico en la designación de los seis vocales del personal del Instituto.
b) En el mismo apartado 2, letra c), debería precisarse más dónde se establecen las reglas para la designación de los vocales allí contemplados, mediante la sustitución de la expresión "en este Decreto" por "en los apartados 3 y 5 de este artículo".
9. Artículo 15. Departamentos de Investigación.
a) El apartado 5 prevé la existencia de coordinadores de equipos de investigación. Los términos en que se expresa el precepto parecen indicar la necesaria presencia de estos coordinadores. Sin embargo, en el artículo 18.2 del proyecto se regula este tipo de puestos como de existencia potestativa ("se podrá configurar", dice el precepto), al tiempo que se regulan diversos extremos de sus cometidos y requisitos para la provisión del puesto. En buena técnica normativa debería unificarse la regulación de esta figura, actualmente dispersa en dos artículos del Proyecto, con lo que se evitarían antinomias como la expuesta. Sistemáticamente, parece más adecuado trasladar la regulación del artículo 15.5 al 18.2 del Proyecto.
b) El apartado 7 deja la determinación del número de Departamentos y los equipos de investigación que los integran a la decisión del Consejero de adscripción del organismo, cuando de los artículos 12, letra e) de la Ley de creación y 11.2, letra e) del Proyecto parece desprenderse que el establecimiento de los Departamentos ha de efectuarse en los Estatutos del Instituto. Dicha interpretación aparece reforzada por la configuración de los Departamentos como responsables de la actividad científico-técnica del Instituto (artículo 15.1 del Proyecto), que los caracteriza como unidades funcionales claves para estructurar la labor que constituye la razón de ser misma del organismo. Resulta, por tanto, esencial para poder considerar que los Estatutos contienen la estructura organizativa del Instituto (artículo 41.1, letra a) de la Ley 7/2004) que en ellos queden ya establecidos los Departamentos, como división funcional primaria de la actividad investigadora.
Procede, por tanto, que sea el Proyecto sometido a consulta el que determine el número de Departamentos, pudiendo habilitar al Consejero de Agricultura y Agua para la determinación de los equipos de investigación que integran cada Departamento.
10. Artículo 19. Investigadores Asociados e Investigadores Visitantes.
La Disposición Adicional segunda de la Ley 8/2002 meramente prevé la posibilidad de contratar este tipo de personal, remitiendo al ulterior desarrollo reglamentario la determinación de las condiciones que habrían de regir dicha contratación.
Como ya se indicó con ocasión del análisis de la Disposición Final primera del Proyecto de Decreto aprobatorio de los Estatutos, las habilitaciones reglamentarias a los Consejeros han de efectuarse por norma de rango legal, lo que impide que los Estatutos apoderen a la Consejera de Economía y Hacienda para regular el procedimiento específico de selección del personal investigador temporal. En consecuencia, el establecimiento de este procedimiento, así como la determinación de otros extremos relativos a la contratación de este personal (pues la remisión efectuada por la Ley no se limita sólo al procedimiento de selección), debería llevarse a cabo en los Estatutos sometidos a consulta y no remitir a una posterior actuación normativa de un Consejero, cuya habilitación para dictar reglamentos no corresponde otorgar al Consejo de Gobierno.
11. Artículo 22. Régimen presupuestario y de control.
En materia de control de la actividad del organismo, debería completarse el precepto con una referencia al control de eficacia establecido por el artículo 50 de la Ley 7/2004.
12. Refrendo del futuro Decreto.
De conformidad con el artículo 37.1, letra c), de la Ley 6/2004, corresponde a los Consejeros proponer y presentar al Consejo de Gobierno los proyectos de decreto relacionados con las materias de su competencia y su refrendo una vez aprobados. Por ello, y dado que la propuesta al Consejo de Gobierno corresponde al Consejero de adscripción del organismo, también a él le compete el refrendo del Decreto una vez aprobado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno es competente para aprobar como Decreto el Proyecto sometido a consulta, correspondiendo su refrendo al Consejero de Agricultura y Agua.
SEGUNDA.- Tienen carácter de esenciales las observaciones relativas a los siguientes preceptos:
- Al artículo 18.6, en cuanto al insuficiente rango normativo de los Estatutos y la necesidad de una norma con rango legal.
- Al contenido de la Disposición Adicional primera.
- Al artículo 1.3, en cuanto a la necesaria inclusión de las competencias del organismo y la preceptividad de su regulación en los Estatutos.
- Al artículo 2.
- Al artículo 13, en el sentido de incluir al colectivo de personal técnico en la designación de los vocales correspondientes en la Comisión Científica.
- Al artículo 15.7, en el sentido de no poder remitir la determinación del número de Departamentos a una Orden del Consejero de adscripción.
- Al artículo 19.
TERCERA.- El resto de observaciones efectuadas, de incorporarse, mejorarían técnicamente el Proyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
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