Dictamen 16/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 16/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el procedimiento de autorización para la implantación de estudios universitarios oficiales de postgrado en las universidades de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Mientras que el Estado, en virtud de las competencias que le reserva el artículo 149.1, 30ª CE, tiene atribuida la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, competencia en cuya virtud dicta el RD 56/2005, a la Comunidad Autónoma le corresponde decidir sobre la implantación y supresión de enseñanzas conducentes a la obtención de tales títulos, de conformidad, en cuanto a los universitarios se refiere, con lo dispuesto en los artículos 8.2 LOU y 17.1 LUMU.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 29 de noviembre de 2005, la Dirección General de Universidades y Política Científica remite a la Secretaría General de la Consejería de Educación y Universidades un primer borrador o anteproyecto de Decreto, por el que se establece el procedimiento de autorización para la implantación de estudios universitarios oficiales de postgrado en las Universidades de la Región de Murcia.
El anteproyecto viene acompañado de la siguiente documentación:
1. Informe-Memoria del centro directivo iniciador del procedimiento de elaboración reglamentaria, que justifica el Decreto en la necesidad de desarrollar en el ámbito regional el marco jurídico que, a nivel estatal, fija el Real Decreto 56/2005, de 21 de enero, por el que se regulan los estudios oficiales de postgrado (en adelante RD 56/2005), con el objetivo de adaptar las titulaciones de postgrado al Espacio Europeo de Educación Superior.
El referido informe da cuenta del proceso de elaboración del anteproyecto, destacando la participación de las tres Universidades de la Región, así como de la Dirección General de Universidades del Ministerio de Educación y Ciencia. Asimismo, ha recibido el informe favorable del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia.
El anteproyecto consta de 13 artículos, tres Disposiciones Adicionales, dos Transitorias y dos Finales, efectuando el informe un amplio resumen de su contenido.
Cabe destacar, asimismo, la manifestación expresa de que la futura norma no comportará "gasto alguno imputable a la Administración regional, pues ésta subvenciona anualmente a las Universidades con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, los gastos para su funcionamiento general, entre los que se incluyen estas actuaciones universitarias".
2. Propuesta del Director General de Universidades y Política Científica al Consejero de Educación y Cultura, para la tramitación del anteproyecto como Proyecto de Decreto.
3. Una Memoria económica que afirma la ausencia de incremento de coste para la Administración regional, derivado de la aprobación del futuro Decreto.
4. Observaciones de las tres Universidades ubicadas en la Región de Murcia al Proyecto.
5. Certificado del Secretario del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia, de 23 de noviembre de 2005, que deja constancia del informe favorable de dicho órgano.
SEGUNDO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas por las Universidades y por el Consejo Interuniversitario, se elabora un segundo borrador del Proyecto, que igualmente será objeto de estudio por parte de las primeras, formulando nuevas observaciones las dos Universidades públicas.
TERCERO.- Sometido el Proyecto a la consideración del Servicio Jurídico de la Consejería promotora, éste efectúa diversas sugerencias u observaciones que sólo parcialmente serán asumidas e incorporadas al texto de la futura norma, a través del segundo borrador.
CUARTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite en sentido favorable al Proyecto, si bien se efectúan diversas observaciones que sólo parcialmente serán incorporadas al texto.
QUINTO.- Por la Dirección General de Universidades y Política Científica se elabora una memoria valorativa de las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, motivando el rechazo de la única sugerencia no aceptada.
SEXTO.- Como consecuencia del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se elabora un tercer borrador.
Consta en el expediente la propuesta del Consejero de Educación y Cultura al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.
En tal estado del expediente y tras unir al mismo los preceptivos índice y extracto de secretaría, V.E. lo remitió en solicitud de Dictamen mediante escrito que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 16 de enero de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un Proyecto de disposición general dictado en desarrollo tanto de legislación básica del Estado, constituida por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), como de una Ley regional, la 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LUMU).
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
El artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución (CE) y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª CE, y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía. Se trata, por tanto, de una competencia concurrente con el Estado, en tanto que se comparte con él la función normativa sobre la materia, aun cuando en el presente supuesto no es de la misma cualidad.
En efecto, mientras que el Estado, en virtud de las competencias que le reserva el artículo 149.1, 30ª CE, tiene atribuida la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, competencia en cuya virtud dicta el RD 56/2005, a la Comunidad Autónoma le corresponde decidir sobre la implantación y supresión de enseñanzas conducentes a la obtención de tales títulos, de conformidad, en cuanto a los universitarios se refiere, con lo dispuesto en los artículos 8.2 LOU y 17.1 LUMU.
El referido precepto regional establece determinados trámites a seguir para dicha implantación o supresión, indicando el artículo 17.3 LUMU que los requisitos para la implantación y supresión de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, serán los exigidos por la LOU, la LUMU y por las normas que las desarrollen.
Atendido el contenido exclusivamente procedimental de la norma sometida a consulta, que se dirige a desarrollar, complementar y precisar la tramitación ya definida por la Ley, sin contradecirla, nada cabe objetar respecto a la existencia de competencia material para abordar su regulación.
En cuanto a la habilitación reglamentaria, y al margen de la general que corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma por así disponerlo el artículo 32.1 EAMU, la propia LUMU, en su Disposición Final primera autoriza al referido órgano a dictar las normas precisas para cumplir y desarrollar lo previsto en ella.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
a) Cabe efectuar un juicio favorable acerca del cumplimiento de los trámites esenciales exigidos por el artículo 53 de la Ley 6/2004, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, para el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de advertir el incumplimiento de la obligación que incumbe al centro directivo que asume la iniciativa de acompañar el anteproyecto de una motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, pues no cabe entender satisfecha tal exigencia con la memoria justificativa obrante en el expediente.
Del mismo modo, tampoco consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico una copia autorizada del texto del Proyecto de Decreto, como exige el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril. Si bien ante dicho defecto formal, que afecta al objeto mismo de la consulta, el Consejo Jurídico ordinariamente acuerda devolver el expediente a la Consejería consultante en orden a su subsanación, en este caso, atendida la urgencia que acompaña a la consulta, se opta por entrar a conocer del Proyecto.
b) De las observaciones efectuadas por las Universidades durante la elaboración del Proyecto se desprende que éstas han podido examinar un borrador de Orden en la que ya se desarrollan algunas de las previsiones del futuro Decreto. Si bien la preceptividad del presente Dictamen queda limitada al Proyecto sometido a consulta, lo cierto es que hubiera sido muy conveniente la incorporación al expediente del referido borrador de Orden, en tanto que ello permitiría enjuiciar el rango normativo más adecuado para cada una de las previsiones contenidas tanto en el Proyecto como en aquel borrador, al tiempo que posibilitaría a este Consejo Jurídico un conocimiento más exacto de las observaciones efectuadas por las Universidades.
Ha de advertirse, asimismo, que no consta una valoración de las consideraciones y sugerencias planteadas por las indicadas instituciones académicas, lo que impide conocer el alcance de la fundamentación que ha llevado a su rechazo o, por el contrario, a su incorporación en el texto.
CUARTA.- Observaciones al texto del Proyecto.
1. Artículo 5. Documentación que debe presentarse junto a la solicitud.
a) En la letra a) únicamente se prevé la posibilidad de que la implantación de la enseñanza se deba a la iniciativa del Consejo Social, pues la certificación que se exige lo es sólo del acuerdo del Consejo Social proponiendo la implantación, cuando lo cierto es que el artículo 8.2 LOU y el 17.1 LUMU admiten la iniciativa del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, debiendo recabar entonces el acuerdo del Consejo Social, el cual ya no propondrá la implantación, sino que se limitará a manifestarse de acuerdo o no con ella. Esta segunda posibilidad, limitada por la Ley a las Universidades públicas, debería reflejarse también en el artículo 5, letra a) del Proyecto, lo que en la redacción actual no ocurre.
b) La Dirección de los Servicios Jurídicos ya advirtió de la necesidad de suprimir el inciso "autorización de la implantación", en la letra f), como contenido mínimo de la ficha de identificación de los programas de postgrado oficiales, pues precisamente dicha autorización constituye "el objeto de la solicitud a la que acompaña la mencionada ficha, por lo que no parece posible incluirla en tal documento".
Esta observación obtuvo una acogida positiva por la Dirección General promotora del Proyecto, de conformidad con la memoria valorativa de las sugerencias expedida por su titular (folio 95), pero dicha aceptación no se ha materializado en el texto definitivo del Proyecto, lo que cabe reputar como un mero error por omisión, que debe ser corregido.
c) Los apartados e) y f) remiten a una ulterior determinación reglamentaria el diseño tanto del modelo de memoria justificativa de la implantación como de la ficha de identificación de los programas de postgrado oficiales, sin determinar qué órgano habrá de hacer efectiva dicha habilitación, si el Ministerio de Educación y Cultura, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o la Consejería del ramo.
Respecto a esta última posibilidad, es decir, la determinación de los modelos por Orden del Consejero de Educación y Cultura, cabe indicar que dado el carácter meramente organizativo interno o doméstico que reviste tal actuación normativa, en tanto que lo que se pretende es establecer unos documentos normalizados tendentes a facilitar la tramitación interna de las solicitudes de autorización de implantación de enseñanzas, el Consejero ostentaría potestad reglamentaria para hacerlo, de conformidad con el artículo 52.1 de la Ley 6/2004.
Debe, en consecuencia, establecerse a quién corresponde determinar los modelos de documento correspondientes.
Esta observación cabe hacerla extensiva a los artículos 8 y 9 del Proyecto.
2. Artículo 10. Tramitación de las solicitudes.
a) La cita normativa contenida en el apartado 5 debe hacerse al artículo 5 RD 56/2005, y no al precepto que modifica la redacción original de dicho artículo.
b) Debería considerarse la conveniencia de establecer un plazo máximo de tramitación del procedimiento, salvo que se considere adecuado el de tres meses establecido por el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como supletorio para aquellos procedimientos cuya normativa reguladora no establezca un plazo específico.
3. Artículo 12. Revocación de la autorización.
Se contempla en el precepto la posibilidad de revocar la autorización ya concedida cuando se tenga conocimiento de que la Universidad incumple alguno de los requisitos y compromisos adquiridos al solicitar la autorización, pero se limita esta eventualidad al período durante el cual se desarrolle el proceso de acreditación ante el organismo evaluador correspondiente. Considera el Consejo Jurídico que debería extenderse esta posibilidad más allá de ese concreto período, es decir, a toda la vigencia de la autorización.
4. Disposición Transitoria primera.
A más del escaso margen que la fecha contemplada en esta Disposición como dies ad quem del plazo para presentar las solicitudes de autorización de implantación deja a la tramitación, aprobación y publicación de la norma en proyecto, debe advertirse de una verdadera imposibilidad, más que dificultad, que surgirá al combinar las fechas previstas en el artículo 10.5 del Proyecto, que por responder a la establecida en la norma básica resulta inalterable para la Comunidad Autónoma, y la contemplada en esta Disposición Transitoria.
En efecto, si las solicitudes de autorización pueden ser presentadas hasta el mismo día 15 de febrero, será imposible cumplimentar en ese mismo día el trámite de información o comunicación al Consejo de Coordinación Universitaria, pues el objeto de esta comunicación no son las solicitudes presentadas, sino los programas de postgrado cuya implantación se haya autorizado. Es evidente que, por muy ágil que sea la tramitación de las solicitudes cursadas, será imposible culminarla en el mismo día 15 de febrero, atendidos los trámites preceptivos que el mismo artículo 10 del Proyecto impone.
En consecuencia, debería reconsiderarse el establecimiento de la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes para el curso 2006-2007 o, incluso, la conveniencia de aplicar este Decreto a las solicitudes correspondientes a dicho curso académico.
5. Disposición Final primera. Habilitación normativa.
Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la Disposición Final primera del Proyecto y el epígrafe que la intitula, cabría entender incluida en la facultad de dictar las disposiciones necesarias para la aplicación de lo establecido en el Decreto, atribuida al Consejero, desde una habilitación reglamentaria omnímoda hasta la realización de actuaciones, o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la ejecución del Decreto. La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 EAMU) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento, como ya se indicó con ocasión de las singulares remisiones reglamentarias efectuadas en el articulado del Proyecto. Del mismo modo, el Consejero cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004), cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a que podría referirse la Disposición comentada.
En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto debería suprimirse.
QUINTA.- Observaciones de carácter general.
1. Al igual que todos los artículos y las Disposiciones Finales se epigrafían, también deberían intitularse las Disposiciones Adicionales y las Transitorias.
2. Debería revisarse el texto en orden a efectuar un uso homogéneo de la inicial mayúscula al referirse de forma genérica a las "Universidades", pues unas veces se consigna en mayúscula y otras en minúscula.
De igual modo debe unificarse la referencia al Espacio Europeo de Enseñanza Superior; esta denominación es la correcta de conformidad con el Título XIII de la LOU, al que en alguna ocasión el Proyecto continúa denominando Espacio Europeo de Educación Superior, aun cuando ya el Servicio Jurídico de la Consejería puso de manifiesto dicha circunstancia.
3. Debe eliminarse la tilde en la palabra "asímismo", del artículo 3.2 del Proyecto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente el Proyecto de Decreto sometido a consulta, sin perjuicio de las observaciones formuladas que, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
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