El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de enero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de octubre de 2023 (COMINTER 248778), sobre revisión de oficio, solicitada por D.ª X, de la Orden desestimatoria del recurso de reposición que interpuso contra la Orden por la que se le impuso la sanción de apercibimiento por la comisión de una falta disciplinaria leve (exp. 2023_336), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 26 de abril de 2023 D.ª X solicita la revisión de oficio de la orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo, de 23 de marzo de 2023, dictada por delegación por la Secretaria General de ese Departamento, por la que se desestima el recurso de reposición que interpuso contra la orden de la titular de la entonces Consejería de Educación, de 14 de septiembre de 2022, dictada por delegación por el Director General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación, por la que se le declaró responsable de una falta disciplinaria leve y se le impuso la sanción de apercibimiento.

 

Añade que dichas resoluciones se dictaron en el procedimiento disciplinario que se sigue con el número REC/422/2022, y advierte que el 29 de julio de 2022 solicitó el acceso al expediente y la obtención de copias, de acuerdo con lo que se contempla en el artículo 53.1,a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

Relata, asimismo, que compareció ante el Jefe de Servicio el 3 de marzo de 2023, previa citación, y que solicitó vista y copia del expediente, de conformidad con el precepto de la LPAC ya mencionado. Sin embargo, denuncia que no se le puso a su disposición la documentación que había solicitado, debidamente foliada, ordenada y de manera completa. Por tanto, sostiene que eso determina la nulidad de pleno derecho de esos acuerdos por vulneración de derechos fundamentales, concretamente del regulado en el artículo 24.2 de la Constitución Española (CE).

 

De otra parte, destaca que se le notificó en la resolución de inicio del procedimiento disciplinario que se había acordado la tramitación simplificada del procedimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96.1 LPAC.

 

En este sentido, recuerda que en el artículo 63.1 LPAC se establece que en los procedimientos de naturaleza sancionadora -y no se distingue entre la tramitación ordinaria y la simplificada- deberá haber la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

 

Pese a ello, entiende que en este procedimiento no ha existido dicha separación de funciones, sino que se ha instruido y resuelto por el mismo órgano. Así pues, como no se ha distinguido entre una fase instructora y otra sancionadora, los actos cuya nulidad de pleno derecho se solicita incurren en la causa de prevista en el artículo 47.1,e) LPAC, esto es, haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

 

SEGUNDO.- Obra en el expediente un informe realizado el 17 de mayo de 2023 por el Jefe de Servicio de Personal Docente, con el visto bueno de la Directora General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación, en el que se propone la desestimación de la solicitud de revisión del acto por el que se le impone a la interesada la sanción de apercibimiento por la comisión de una falta leve.

 

De la lectura de los Antecedentes de Hecho de este documento se deduce que D.ª X es Jefa de Estudios del Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) Cervantes, de Molina de Segura.

 

También, que los maestros del aula abierta del centro formularon una queja contra ella y que, por esa razón, la Inspección de Educación emitió un informe el 6 de mayo de 2022 en el que se proponía que se le apercibiera, dado que se negó a recoger los documentos que justificaban la ausencia al trabajo de uno de los maestros, por la comisión de una falta de descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones, que se encuentra tipificada en el artículo 8 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RRDFAE), aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.

 

Se sabe, asimismo, que, por esa razón, se le notificó a la interesada el 16 de junio de 2022, de manera electrónica, el acuerdo de inicio de un procedimiento de apercibimiento.

 

La Sra. X presentó alegaciones el 22 de junio y, al día siguiente, otro escrito en el que solicitaba el acceso a la totalidad del expediente, incluidas las denuncias presentadas por dos maestros y las pruebas que hubiesen podido aportar, y la obtención de copia de todo ello.

 

El 1 de julio siguiente se puso a su disposición, en la sede electrónica regional, una citación para la vista del expediente el día 8 de ese mes, pero la interesada no acudió.

 

Ante esa circunstancia, el Director General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación, por delegación de la Consejera de Educación, dictó una resolución el 12 de julio de 2022 por la que se desestimaban las alegaciones de la Sra. X y se acordaba apercibirla por la comisión de las faltas leves previstas en el artículo 8 RRDFAE, letras c) y d). Es decir, por haber tratado con incorrección a sus compañeros o subordinados y por haber ejercido sus funciones con descuido o negligencia. Este acto se le notificó por vía electrónica el 13 de julio de 2022.

 

Al día siguiente, 14 de julio, la interesada solicitó de nuevo vista del expediente y alegó que no accedió a la notificación del acuerdo por el que se le citaba para que pudiese hacerlo el 8 de julio hasta el día 11 de ese mes.

 

La Sra. X presentó el 15 de julio un nuevo escrito en el que solicitaba la nulidad de la resolución de 12 de julio porque, entre otros motivos, se había dictado sin haberle dado vista del expediente y permitido obtener copias.

 

Con fecha 1 de agosto de 2022 se citó de forma electrónica a la interesada para que pudiese acceder al expediente el día 30 de dicho mes. Sin embargo, no compareció en la fecha señalada.

 

La lectura del informe permite conocer que, previamente, el 27 de julio de 2022, se había revocado la resolución de 12 de julio de 2022 y acordado comunicarle la concesión de un nuevo plazo y la fecha para la vista del expediente. La interesada se notificó por procedimiento electrónico este acuerdo el 7 de agosto de 2022.

 

Como ya se ha adelantado, la Consejera de Educación aprobó una orden el 14 de septiembre de 2022, dictada por delegación por el Director General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación, por la que se declaró a la Sra. X autora de las referidas faltas leves y se le impuso la sanción de apercibimiento asimismo mencionada. La interesada interpuso recurso de reposición contra esta orden el 5 de octubre siguiente.

 

Más adelante, el 26 de diciembre de 2022, la Sra. X solicitó de nuevo el acceso al expediente y la obtención de las copias correspondientes en la forma establecida en el artículo 53.1,a) LPAC.

 

Por esa razón, el 27 de febrero de 2023 se la citó, mediante comunicación interior, para que pudiese comparecer el 3 de marzo siguiente, lo que efectivamente llevó a cabo. Concluida la vista, solicitó que se le pusiese la documentación a su disposición a través de la sede electrónica, de conformidad con lo previsto en el artículo 53.1,a) LPAC.

 

Según también se ha advertido, el 23 de marzo de 2023 se dictó la orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo, adoptada por la Secretaria General de ese Departamento por delegación, por la que se desestimó el recurso de reposición que había interpuesto en el mes de octubre anterior.

 

Por otro lado, se advierte que no se ha acordado en ningún momento la tramitación simplificada del procedimiento, sino que se ha seguido el procedimiento ordinario.

 

Y acerca de la alegación de que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 63.1 LPAC, en los procedimientos de naturaleza sancionadora de existir la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos, se recuerda que el artículo 18.2 RRDFAE dispone que “Para la imposición de sanciones por faltas leves no será preceptiva la previa instrucción del expediente (…), salvo el trámite de audiencia al inculpado que deberá evacuarse en todo caso”.

 

Por último, respecto de las alegaciones de que no ha podido obtener copia del expediente administrativo y de que no lo ha recibido foliado, ordenado y completo, se expone que: “El día 22 de julio de 2022 se pone a disposición de la interesada nueva citación para vista del expediente el día 30 de agosto de 2022, (fecha de aceptación 01/08/2022). La interesada no se presentó a la citación.

 

 Igualmente, con fecha 27/02/2023 se cita a la interesada mediante comunicación interior, para el día 3 de marzo de 2023. Esta vez sí comparece, y se procede a darle vista del expediente”.

 

TERCERO.- Con fundamento en un informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General fechado el 6 de junio de 2023, mediante orden de 8 de junio de 2023 del titular de la Consejería consultante, se acuerda incoar el procedimiento de revisión de oficio solicitado.

 

CUARTO.- Por acuerdos de la instructora del procedimiento de 28 de junio se incorpora al procedimiento una copia del expediente disciplinario que se siguió contra la interesada. Y, asimismo, se le concede audiencia para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes.

 

QUINTO.- Con fecha 13 de julio de 2023 la Sra. X presenta un escrito en el que reitera, con ligeras adiciones, sus alegaciones iniciales y solicita acceso y obtención del copia del expediente disciplinario, completo y ordenado, de conformidad con lo que se establece en el artículo 53.1,a) LPAC.

 

SEXTO.- El 28 de julio se le facilita por vía electrónica a la interesada una copia del expediente administrativo.

 

SÉPTIMO.- La Sra. X presenta el 11 de agosto de 2023 un escrito en el que niega todos los hechos que se le imputan y, expuesto de forma sintética, formula las siguiente alegaciones:

 

a) Que el expediente no está foliado y que no consta que se le facilitase el acceso y se le proporcionase una copia, como solicitó en varias ocasiones. Considera que ello le hubiera permitido “formular alegaciones para la defensa de sus intereses y autogenerar copias informáticas de los documentos electrónicos facilitados”.

 

Argumenta que se ha vulnerado, por tanto, lo dispuesto en el artículo 53.1,a) LPAC, que permite la consulta del procedimiento en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, lo que se traduce en una vulneración del derecho de defensa que se consagra en el artículo 24 CE.

 

Agrega que en su caso se confundió lo que ella denomina acceso a la carpeta física del expediente con el derecho contemplado en el mencionado artículo 53.1,a) LPAC.

 

b) Que el informe de la Inspectora de Educación del que trae causa el procedimiento disciplinario no reúne las condiciones probatorias necesarias para justificar la sanción. Añade que, aunque solicitó copias de las denuncias que motivaron la elaboración de ese informe, no se contienen en el expediente. Por esta razón, considera que se ha vulnerado su derecho a la presunción de inocencia al que, de forma concreta, se refiere el artículo 53.2,b) LPAC, cuando previene que en el caso de los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora los presuntos responsables tendrán derecho “A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario”.

 

A continuación, argumenta que la atribución de valor probatorio a las actas de los agentes de la autoridad y demás funcionarios está supeditada a que reflejen hechos objetivos, presenciados in situ y constatados material y directamente por el funcionario interviniente, al margen de deducciones, opiniones, apreciaciones u otros juicios subjetivos. Esta exigencia se consagra, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1998.

 

Por último, entiende asimismo que se colocó en la aludida situación de indefensión porque cuando se le notificó la incoación del procedimiento disciplinario, mediante acuerdo de 7 de junio de 2022, no se le informó, como exige el artículo 21.4 LPAC, del plazo de tramitación de dicho procedimiento ni del órgano competente para su resolución.

 

c) Además, denuncia que la instrucción y la resolución del procedimiento se han llevado a cabo por el mismo órgano, lo que supone una vulneración del artículo 63.1 LPAC, que impone “la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos”.

 

En consecuencia, sostiene que procede declarar la nulidad de pleno derecho de la resolución ya mencionada por concurrir las causas de nulidad de pleno derecho previstas en los apartados a) y e) del artículo 47.1 LPAC.

 

OCTAVO.- El 8 de septiembre de 2023 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho solicitada, por entender que no concurren los requisitos necesarios para ello.

 

NOVENO.- Obra en el expediente el informe emitido el 13 de octubre por la Dirección de los Servicios, bajo el número 134/2023, favorable a la desestimación de la revisión de oficio planteada.

 

DÉCIMO.- En tal estado de tramitación del procedimiento se remite el expediente a este Consejo Jurídico, en solicitud de Dictamen, el 20 de octubre de 2023, que tiene entrada en el registro de este órgano el mismo día. Con él se acompaña el índice de documentos y el extracto de secretaría preceptivos.

 

UNDÉCIMO.- Con fecha 24 de octubre de 2023 tiene entrada en este Órgano consultivo una comunicación interior de la Secretaría General de la Consejería consultante con la que adjunta una copia del acuerdo adoptado por la instructora del procedimiento el citado 20 de octubre.

 

En su virtud, se acuerda suspender el plazo máximo establecido para la resolución del procedimiento de revisión de oficio “hasta la recepción del preceptivo dictamen del Consejo Jurídico (…) o, en su caso, hasta el transcurso del plazo de tres meses a contar desde el día 20 de octubre de 2023, fecha de petición del dictamen”.

 

Con este acuerdo se adjunta una copia de la comunicación del acuerdo a la interesada, realizada por procedimiento electrónico el referido 20 de octubre de 2023.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en los artículos 106.1 LPAC y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de un acto administrativo por nulidad de pleno derecho.

 

SEGUNDA.- Acto revisable; plazo para promover la revisión de oficio, órgano competente para resolverlo y procedimiento seguido.

 

I. Es objeto de revisión de oficio la Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo, de 23 de marzo de 2023, por la que se desestima el recurso de reposición que la interesada interpuso contra la Orden de la titular de la entonces Consejería de Educación, de 14 de septiembre de 2022, por la que se le declaró responsable de dos faltas disciplinarias leves y se le impuso la sanción de apercibimiento.

 

Dicha resolución fue dictada por la Secretaria General de la Consejería consultante, por delegación del titular del Departamento. De acuerdo con lo que establece el artículo 9.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), “Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante”.

 

Por otra parte, el artículo 28,d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LORJA), establece que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los Consejeros. Por lo tanto, como en ella misma se señala, la orden referida pone fin a la vía administrativa.

 

En ese sentido, hay que recordar que el artículo 106.1 LPAC previene que las Administraciones Públicas puedan declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 de la propia ley.

 

II. Por lo que se refiere al requisito temporal para el ejercicio de la acción, se debe recordar que no existe límite para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC.

 

No obstante, se puede considerar que, en el presente supuesto y tomado en consideración el tiempo transcurrido, la Administración regional puede ejercitar su facultad de revisión.

 

III. Acerca del órgano competente para resolver el presente procedimiento, no existe duda de que se trata del Consejo de Gobierno, porque el artículo 33.1,a) LORJA le reconoce competencia para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos que hubiesen sido dictados por los Consejeros.

 

IV. En relación con el procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV de la LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, dado que el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en la revisión de oficio.

 

De esta forma, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se ha concedido audiencia a la funcionaria que ha promovido la revisión de oficio, que se han recabado los informes preceptivos -singularmente el de la Dirección de los Servicios Jurídicos-, y que se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución. No se ha considerado necesario abrir un período de proposición y práctica de prueba, ni la propia interesada lo ha propuesto.

 

Por lo que se refiere al plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC dispone que “Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.

 

Dado que no procede declarar en este tipo de supuestos la caducidad del procedimiento, no resultaba necesario solicitar la suspensión del plazo máximo para resolverlo, que se regula en el artículo 22.1 LPAC, aunque es cierto que nada lo impide.

 

Respecto del cómputo de los plazos de suspensión, ya ha señalado este Órgano consultivo, junto con el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos, que es la fecha de la concreta petición de dictamen, y no la del acuerdo de suspensión, la que determina el inicio del cómputo de suspensión del procedimiento (dies a quo), que en este caso se ha fijado acertadamente el citado 20 de octubre de 2023. Además, se ha incorporado al expediente administrativo la acreditación de que se ha comunicado debidamente a la interesada el acuerdo suspensivo mencionado.

 

Finalmente, no suscita ninguna duda el dies ad quem, pues debe entenderse como tal, de acuerdo con la literalidad del artículo 22.1,d) LPAC, aquél en que la Consejería consultante reciba el dictamen solicitado y, en cualquier caso, aquél en el que se produzca el vencimiento del plazo máximo de tres meses. Ello, sin perjuicio de que deba comunicarse inexorablemente la recepción del dictamen a la interesada en el procedimiento.

 

TERCERA.- Acerca de la posible nulidad de pleno derecho del acto sometido a revisión por haber colocado a la interesada en situación de indefensión y habérsele vulnerado el derecho a la presunción de inocencia.

 

I. La revisión de oficio de actos administrativos, regulada en el artículo 106 LPAC, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede por sí misma, bien por propia iniciativa o a instancia del interesado, sin intervención judicial, anular o declarar la nulidad de sus propios actos.

 

Con arreglo a lo que se contempla en dicho precepto, puede declararse la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. Y, de manera particular, como considera la interesada, cuando lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [apartado a)] o cuando se hayan dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido [apartado e)].

 

Además, como se dijo en nuestro Dictamen núm. 52/2009 con apoyo en el del Consejo de Estado núm. 506/2004, la excepcionalidad de la vía deriva de que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión de oficio, sino sólo los específicamente recogidos en la ley. Por tanto, la revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, siendo únicamente relevantes, como se ha dicho, los vicios de especial gravedad señalados en la ley.

 

II. Pues bien, como se ha adelantado, la interesada sostiene, en primer lugar y de manera principal, que el acto cuya revisión solicita le ha colocado en una clara situación de indefensión, prohibida por el ordenamiento jurídico. Eso le habría ocasionado, pues, la lesión de un derecho o libertad susceptible de amparo constitucional.

 

En este sentido, se ha referido a la infracción de lo previsto en el artículo 24 CE y, por ello, no a una mera vulneración de las normas administrativas de procedimiento (que por suponer un vicio o una irregularidad acarrearía una simple indefensión formal), sino a una auténtica violación del derecho a la tutela judicial efectiva que se consagra en el referido precepto constitucional. Así, el artículo 24.1 CE determina que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

 

III. Por su ubicación en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I CE no cabe duda de que se trata de un derecho fundamental, que goza, asimismo, de los mecanismos de protección jurisdiccional reforzada (procedimiento preferente y sumario ante la jurisdicción ordinaria y recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional) a los que se refiere el artículo 53.2 CE.

 

La prohibición de la indefensión forma parte, por tanto, del contenido esencial del citado derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En su virtud, se exige que los interesados en un procedimiento judicial o administrativo deban conocer, desde el comienzo y durante toda su tramitación, las distintas actuaciones que puedan afectarles. Por ello, se puede colocar a un administrado en situación de indefensión cuando se le prive o se le restrinja, total o parcialmente, la posibilidad de hacer valer sus derechos y posiciones en un procedimiento o lo que, es lo mismo, de ejercer de manera eficaz su derecho a rebatir los argumentos y consideraciones del otro contendiente o de la Administración y sustentar las suyas propias con el propósito de defenderse. Se pretende, con ello, salvaguardar el derecho de defensa mediante el recurso a la contradicción efectiva.

 

Antes de proseguir en este análisis, procede recordar que ya en sus primeras Sentencias -sirva como ejemplo la núm. 18/1981, de 8 de junio- el mencionado órgano constitucional reconoció la aplicación de muchas de las garantías procesales que se citan en el artículo 24.1 CE a los procedimientos administrativos sancionadores.

 

La Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 48/1984, de 4 de abril fue especialmente relevante en la definición del concepto indefensión.  En ella se le atribuyó a la indefensión la condición de cláusula de cierre del artículo 24.1 CE y, de manera general pero en sentido negativo, se la califica como la “definición del derecho a la defensa jurídica, (…) que supone el empleo de los medios lícitos necesarios para preservar o restablecer una situación jurídica perturbada o violada consiguiendo una modificación jurídica que sea debida, tras un debate (proceso), decidido por un órgano imparcial (jurisdicción)”.

 

Pese a ello, el citado órgano constitucional precisó que existe, además, un concepto más estricto de indefensión, de naturaleza jurídico constitucional que no tiene por qué coincidir con el jurídico-procesal. A su vez, este segundo concepto material o constitucional de la indefensión puede encontrar su origen en un acto de carácter legislativo, de forma que una limitación o restricción indebida del derecho de defensa en ese caso supondría la lesión del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24 CE.

 

No obstante, en otro segundo plano, la privación del derecho de defensa proviene de los actos concretos de los órganos jurisdiccionales, que puede entrañar mengua “del derecho de intervenir en el proceso en el que se ventilan intereses concernientes al sujeto (…) así como del derecho de realizar los alegatos que se estimen pertinentes para sostener ante el Juez la situación que se cree preferible y de utilizar los medios de prueba para demostrar los hechos alegados y, en su caso y modo, utilizar los recursos contra las resoluciones judiciales”.

 

Años más tarde, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, del referido Alto Tribunal, de 1 de febrero de 1993, se admite la extensión de las exigencias del derecho a la tutela judicial a las actuaciones administrativas, pero sólo en los supuestos más graves. Así, se expone en dicha resolución que “el derecho de tutela judicial efectiva sólo excepcionalmente puede referirse a la actuación administrativa, pues es un derecho constitucional de prestación que ha de ser satisfecho por los órganos judiciales y no por la Administración; de ahí la excepcionalidad de que pueda vulnerarse en los procedimientos de ésta. Tan sólo en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la Jurisdicción, o que no permita la reversión del mismo, podría aceptarse hipotéticamente que desde el plano de la actuación administrativa pudiera producirse la lesión de ese derecho”. Esta interpretación fue aceptada por el Consejo de Estado en sus Dictámenes núms. 679/2005, 1.481/2008 y 670/2009, entre otros. En el segundo de los mencionados se sostiene que la omisión de la notificación sólo podría provocar nulidad cuando diese lugar a una grave indefensión.

 

La Sección 3ª de esa misma Sala del Tribunal Supremo expuso en su Sentencia de 30 mayo 2003 que “los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses”.

 

Expuesto lo anterior resulta necesario efectuar una importante salvedad. Y es que ya en la citada Sentencia núm. 48/1984, de 4 de abril, el del Tribunal Constitucional advirtió que para que se pudiese apreciar la concurrencia de una situación de indefensión, era imprescindible que quien la alegase no se hubiese colocado en ella de manera voluntaria o como consecuencia de una falta de la diligencia exigible en la defensa y actuación de los intereses y derechos que le son propios. En este sentido, se señala que “la indefensión no se produce si la situación en la que el ciudadano se ha visto colocado se debió a una actitud voluntariamente adoptada por él o si le fue imputable por falta de la necesaria diligencia”.

 

Y ese planteamiento le permite concluir “que no se encuentra en una situación de indefensión la persona a quien se ha dado a conocer la existencia del proceso y ha podido intervenir en él, ni aquella otra que, conociéndolo, ha dejado de intervenir en él por un acto de su voluntad”.

 

IV. Ya se ha explicado que la interesada entiende que se le colocó en situación de indefensión en el procedimiento disciplinario que se siguió contra ella porque, aunque se le concedió la oportuna audiencia para que pudiese tomar vista del expediente, no se le permitió consultarlo y poder obtener copias en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración al que se refiere el artículo 53.1,a) LPAC. O, en su defecto, hay que entender, en el Punto de Acceso General (PAG) electrónico de la Administración competente, en este caso la autonómica, o en las sedes electrónicas que pudieran corresponder.

 

Para valorar el alcance de esta imputación, hay que partir de las siguientes premisas:

 

a) En primer lugar, que con ocasión de la tramitación del procedimiento disciplinario abreviado o sucinto que se siguió en este caso, dado que la sanción a imponer revestía carácter leve, se le concedió a la interesada -como único trámite reglamentariamente exigible- la audiencia prevista en el artículo 18.2 RRDFAE. Y que el 22 de junio de 2022 presentó alegaciones.

 

Asimismo, que al día siguiente, es decir, el 23 de junio, solicitó ver el expediente y obtener copias de los documentos que lo integran. Y que repitió esa petición el 14 de julio siguiente. Hay que destacar, no obstante, que no compareció a la vista que se había fijado para el 30 de agosto de 2022, y de la cual era conocedora.

 

Así pues, si se dictó la resolución del procedimiento el 14 de septiembre siguiente sin que ella hubiese podido acceder al expediente y obtener la copia de algún documento, eso se produjo por su única y exclusiva culpa y falta de diligencia, y no porque se hubiese incurrido en un vicio procedimental determinante de indefensión. Por tanto, no cabe alegar ahora que se le colocó en dicha situación de desamparo y que la orden resolutoria o algún acto posterior del procedimiento sean nulos de pleno derecho por ese supuesto motivo.

 

b) No obstante, hay que reconocer que la interesada solicitó en julio de 2022, además de la vista de expediente, consultar el expediente y obtener copias de los documentos que pudieran integrarlo a través del PAG electrónico de la Administración, que se menciona en el artículo 53.1,a) LPAC, como ya se ha expuesto. Y que, después de que se dictase la resolución del procedimiento el 14 de septiembre de 2022, volvió a hacerlo el 26 de diciembre siguiente y a reiterarlo en la vista del expediente que se celebró, finalmente, el 3 de marzo de 2023.

 

Pese a ello, interesa destacar que la consulta del expediente a través del PAG, que es un sitio electrónico o un portal central que permite enlazar con las sedes electrónicas correspondientes y, en particular, acceder al servicio electrónico Carpeta Ciudadana, se contempla como un derecho de un interesado en un procedimiento [e, incluso, como un derecho general de cualquier administrado en sus relaciones con las Administraciones Públicas, ex artículo 13,a) LPAC], pero no un trámite esencial de un procedimiento cuya omisión pueda viciar de nulidad de pleno derecho un acto administrativo.

 

Esta simple diferencia de naturaleza entre un trámite esencial de un procedimiento, y el derecho de un interesado en ese procedimiento, basta para comprender que la falta de satisfacción de este último, es decir, del derecho, a pesar de los inconvenientes que pueda ocasionar al interesado, no puede afectar la validez de los actos administrativos que se dicten en él. De hecho, se debe resaltar que el acceso al expediente no supone por sí mismo un trámite del procedimiento, y menos del previsto en el RRDFAE, ni una comunicación relativa a un trámite que vaya a practicarse.

 

A lo anterior hay que añadir que son muchos los interrogantes y las dudas interpretativas que surgen tras la lectura del artículo ya mencionado, y que han sido expuestas asimismo por la doctrina. No es el lugar ni resulta necesario abordar ahora esta cuestión en profundidad. Sin embargo, sí que puede argumentarse que, no obstante lo que sostiene la interesada, el segundo párrafo del artículo 53.1,a) LPAC no parece reconocer el derecho de los interesados al acceso telemático al expediente administrativo, ni tan siquiera a aquéllos que, como los funcionarios, tienen la obligación [art. 14.2, e) LPAC] de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas.

 

Esto es así porque la información a la que se refiere el párrafo segundo de dicho artículo no parece comprender la totalidad del expediente administrativo, sino tan sólo la información general sobre la tramitación del procedimiento que se detalla en el párrafo primero, y que se intenta que sea accesible a través del PAG: El estado de la tramitación del procedimiento;  el sentido del silencio administrativo que corresponda; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Además, al acceso a los documentos concretos del procedimiento (que se reconoce de manera muy amplia, es cierto, cuando se trata de copias electrónicas) se refiere únicamente este segundo apartado, que tampoco impone con claridad que se deban facilitarse todos los documentos del expediente a los interesados de manera electrónica.

 

Por esta razón, los interesados no pueden exigir la consulta íntegra del expediente por medios electrónicos, máxime si -como sucede en este caso- el procedimiento no se tramitó de ese modo.

 

A esto se suma que ninguno de los distintos servicios electrónicos de Carpeta Ciudadana [a la que se accede a través del PAG electrónico al que se refiere el artículo 53.1,a) LPAC, que depende de la Administración General del Estado, o en la sede electrónica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia] permiten en la actualidad acceder a este tipo de procedimientos.

 

En relación con el ejercicio general de acceso a la información pública, la imposibilidad de acceso telemático real y efectivo es una circunstancia técnica que está prevista en el artículo 22.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuando determina que “El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible”. De igual manera, en el artículo 27.3 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se previene la posibilidad de que no resulte posible entregar la información pública solicita en la forma y formato elegidos, de manera particular electrónica.

 

Dado que en la LPAC se previene un período de desarrollo e implantación del PAG (disposiciones adicional segunda y transitoria cuarta LPAC), que también sucede respecto de la sede electrónica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el artículo 82.1 LPAC, en relación con el trámite de audiencia, se refiere a la garantía tradicional de puesta de manifiesto del procedimiento, sin que aluda a la posibilidad de que se pueda formalizar el trámite de forma electrónica.

 

Estas consideraciones impiden que se pueda considerar que se haya colocado a la interesa en la situación de indefensión a la que se refiere y que proceda la revisión de la orden citada por la concurrencia de este posible motivo de nulidad de pleno derecho.

 

V. En segundo lugar, alega la Sra. X que cuando se le notificó el inicio del procedimiento disciplinario no se le informó, como se exige en el artículo 21.4 LPAC, del plazo de tramitación ni del órgano competente para resolverlo.

 

La alegación sólo es cierta en lo que se refiere a la falta de concreción del órgano al que le correspondía la resolución del procedimiento, que es una mera infracción administrativa que no coloca a la interesada en ninguna situación de indefensión.

 

La verdad es que en aquél escrito inicial se le informó de que no era preceptiva la instrucción de ningún procedimiento y que, después de que formulase alegaciones y aportase los documentos que considerase oportuno, es decir, tras el trámite de audiencia que debía cumplimentarse en un plazo de 10 días hábiles, se adoptaría la resolución correspondiente.

 

VI. También se ha argumentado, en tercer lugar, que la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva se ha producido, asimismo, por la concreta vulneración de una de sus manifestaciones particulares, como es el derecho fundamental a la presunción de inocencia, que se regula en el apartado 2 del mencionado artículo 24 CE.

 

En este sentido, considera la interesada que el informe de la Inspectora de Educación que motivó la incoación del procedimiento disciplinario que le afecta carece de valor probatorio y que, por esa razón, se ha vulnerado su derecho a la presunción de inocencia, que se consagra en el artículo 24.2 (Todos tienen derecho a la presunción de inocencia) y al que también se refiere el 53.2,b) LPAC.

 

En apoyo de esta interpretación, recuerda los requisitos que se exigen para atribuir dicho valor a las actas que levanten los agentes de la autoridad y los funcionarios públicos, entre los que destacan que los hechos que se recojan en ellas hayan sido presenciados y constatados material y directamente por ellos.

 

Como es sabido, la presunción de inocencia siempre operó en nuestro país como un principio general del Derecho hasta que fue consagrado en el Texto Constitucional como un derecho fundamental “que vincula a todos los poderes públicos y que es de aplicación inmediata” [Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 31/1981, de 28 de julio].

 

En su virtud, y con el significado que aquí interesa, se exige que la resolución que ponga fin a un proceso judicial o a un procedimiento administrativo sancionador esté debidamente motivada y razonada, por lo que resulta necesario demostrar que alguien sea culpable, dado que eso no puede presumirse. Como se explica en la STC 81/1998, de 2 de abril, la presunción de inocencia “es el derecho del acusado a no sufrir una condena a menos que la culpabilidad haya quedado establecida más allá de toda duda razonable, en virtud de pruebas que puedan considerarse de cargo y obtenidas con todas las garantías”.

 

Se ha anticipado que este derecho rige, asimismo, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, pues en el mismo actúa el ius puniendi del Estado. Como se razona en la STC 76/1990, de 26 de abril, “no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales sean administrativas”.

 

Pero para llevar a cabo esa demostración, que implicará como consecuencia que la resolución que se dicte no sea arbitraria, se requiere, en primer lugar, realizar una labor de obtención válida de pruebas suficientes que sirvan de fundamento a esa decisión. Y resulta preciso, en segundo lugar, explicar el razonamiento que haya podido seguir el juzgador para alcanzar, sobre la base de dichas pruebas, una convicción de culpabilidad.

 

Así pues, la presunción de inocencia exige la obligación de que sea destruida, de modo que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su inocencia. A pesar de que el juzgador puede valorar los medios de prueba libremente, aunque con sujeción a su conciencia y con arreglo a Derecho, debe llevar a cabo una mínima actividad probatoria y explicar el proceso mental que le ha permitido alcanzar una concreta convicción de culpabilidad. Como se señala la STC 145/2005, de 6 de junio, “la culpabilidad ha de motivarse y se sustenta en dicha motivación, de modo que sin motivación se produce ya una vulneración del derecho a la presunción de inocencia”. O según se explica en la STC 129/1988, de 16 de junio, los juzgadores “han de exteriorizar razonadamente y de forma lógica los motivos que fundamentaron su convicción inculpatoria, más allá de toda duda razonable”.

 

Efectuada esta exposición inicial, resulta necesario efectuar algunas puntualizaciones que sirvan para valorar si se produjo alguna lesión del derecho fundamental que se alega.

 

La primera es que la Inspección de Educación no levantó en este caso algún acta, por lo que no procede analizar si concurren o no las exigencias necesarias para considerar que dicho documento pudiera o no servir como medio de prueba.

 

La segunda matización es que no se presentó tampoco una denuncia contra la interesada. Es cierto que el maestro implicado expuso los hechos en un escrito fechado el 8 de febrero de 2022, pero que en el que se limita a solicitar que se tenga por justificada su ausencia al centro de trabajo el día 1 de ese mes.

 

Lo que sí existe en este supuesto, y esta es la tercera consideración,  es un informe de la Inspección de Educación, fechado el 10 de mayo de 2022, en el que se relacionan los hechos que motivaron la intervención de ese servicio de inspección, las indagaciones que se realizaron en el propio centro, ante el maestro y la interesada, en una visita posterior y que propusiese apercibir a ésta última por la comisión de la falta leve prevista en el artículo 8,d) RRDFAE (descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones) porque el 2 de febrero de ese año se negó a recoger o hacerse cargo de los documentos que uno de los maestros del aula abierta del centro trató de entregarle para justificar su falta de asistencia al trabajo el día anterior.

 

En este informe se explica que esa conducta infringió el artículo 34, apartados a) y d), del Reglamento Orgánico de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria, aprobado por Real Decreto 82/1996, de 26 de enero. Este precepto se refiere a las competencias del Jefe de estudios, entre la que se encuentra la de ejercer, por delegación del Director y bajo su autoridad, la jefatura del personal docente en todo lo relativo al régimen académico, y velar por el estricto cumplimiento, por parte de los maestros, del horario académico y del general incluido en la programación general anual.

 

Y se añade que al citado maestro “no se le recogen los documentos que aporta para justificar una falta. No se atiende su petición de dar registro de entrada a los mismos, argumentando que el centro no es una oficina para registrar nada. En el control de asistencia del profesorado, la jefa de estudios ejerce las funciones de jefatura de personal por delegación del director, por ello, le corresponde recibir y archivar los documentos justificativos que de esas ausencias puedan presentar los maestros”.

 

Junto con este informe, se contienen en la copia del expediente disciplinario incorporada al procedimiento de revisión de oficio diversos documentos de interés (escritos y documentos electrónicos aportados y enviados tanto por la interesada como por el maestro implicado) que sirven para comprender los hechos que sucedieron el referido 2 de febrero de 2020.

 

De manera concreta, obran en la copia citada del expediente disciplinario diversos documentos suscritos por la interesada en los que admite que no se hizo cargo de los documentos que le intentó entregar el maestro. Así, puede citarse el Informe de alegaciones que presentó el 22 de junio de 2022, en el que reconoce que no le dio entrada a esos documentos; un correo electrónico remitido por la interesada a la Inspectora de Educación el 3 de febrero de 2022 en el que le informaba de lo sucedido y admitía que no le había dado registro de entrada a los documentos que le había traído el maestro para justificar su ausencia, y otro correo electrónico enviado, asimismo, por la interesada al citado profesor, el 14 de febrero, en el que le exponía que los centros educativos no tienen encomendada la función de registro.

 

Ese reconocimiento expreso de los hechos realizado por la interesada sirve para que en la orden resolutoria del procedimiento, de 14 de septiembre de 2022, se concluya que “las ausencias al trabajo del personal docente por causas como la aducida por el docente, deben ser justificadas en primera instancia ante la dirección del centro; tal y como establece el Manual de Licencias y Permisos del Personal Docente de la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos (P-14 Ausencia del trabajo para la conciliación de la vida familiar y laboral), es decir, la documentación presentada por el [maestro] a la Jefatura de Estudios debería haber sido recibida por el centro y haber resuelto posteriormente sobre la procedencia o no de la misma a los efectos de la posible justificación de la ausencia”. La falta de cumplimiento de esa obligación específica de recibir y archivar los documentos citados fue, en consecuencia, la que motivó la imposición de las dos sanciones citadas.

 

Además, con ocasión del recurso de reposición que la interesada interpuso contra dicha orden en octubre de 2022, los responsables del Servicio de Personal Docente emitieron un informe en el que destacaban que la interesada no había presentado “prueba alguna en la que se pueda afirmar que ella recepcionó la documentación presentada por el [el maestro] y que debería haber sido recibida por la dirección del centro en primera instancia. Solicitud de justificación que se tendría que haber resuelto posteriormente a favor o en contra, una vez recibida y analizada la documentación que por parte del [maestro] había intención de presentar dentro de los plazos correspondientes”.

 

Por último, en la orden de 23 de marzo de 2023, resolutoria del recurso de reposición que había presentado la interesada, se argumenta que “de acuerdo con las competencias implícitas del cargo que ostentaba la recurrente (jefa de estudios), debió haber recepcionado la documentación remitida por [el maestro], sin perjuicio de la resolución posterior acerca de la licencia solicitada”.

 

Lo que se ha explicado permite alcanzar con facilidad la conclusión de que, para resolver el procedimiento disciplinario, se ha dispuesto de una prueba suficiente y válidamente obtenida, dado que además se ha aportado en buena medida por la propia interesada, que ahora no puede pretender desconocerla. Y que, asimismo, se explican convenientemente en la orden resolutoria las razones que motivaron el nacimiento de la convicción de culpabilidad y la decisión de imponer una sanción.

 

CUARTA.- Sobre la posible nulidad de pleno derecho del acto sometido a revisión por haberse dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido.

 

Finalmente, se argumenta que la orden cuya revisión de oficio se solicita adolece del vicio de haberse dictado al margen, total y absolutamente, del procedimiento legalmente establecido. En este sentido, se sostiene que no se ha distinguido en su tramitación entre una fase instructora y otra resolutoria, sino que las dos funciones se han realizado por el mismo órgano.

 

Acerca de esta imputación, se debe recodar una vez más que en el informe señalado de la Inspección de Educación se propone la imposición de la sanción de apercibimiento por la comisión de dos faltas leves, que luego fue la decisión que se adoptó. Y que en el artículo 18.2 RRDFAE se previene que, para la imposición de sanciones por ese tipo de faltas, no es preceptiva la previa instrucción del expediente al que se refiere el apartado 1 del mismo artículo, salvo el trámite de audiencia al inculpado, que debe evacuarse en todo caso. En ese último apartado se dispone, por ello, que el procedimiento previsto en el RRDFAE para la sanción de faltas disciplinarias sólo es exigible para imponerlas por faltas graves o muy graves.

 

Así pues, cuando se estima que se puede llegar a imponer una sanción por la comisión de una falta leve -como sucedió en esta ocasión-, se tramitan unas actuaciones o, si se quiere, un procedimiento absolutamente rápido y simple en el que sólo resulta necesario conceder audiencia al inculpado para que alegue y aporte o proponga prueba, pero nada más. Una vez evacuado el trámite, y en cualquier caso practicada la prueba, ya se puede dictar la resolución correspondiente.

 

Por esa razón, una vez concluido el trámite de audiencia y sin necesidad de tramitar el expediente al que se refiere el RRDFAE, el Director General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación resolvió el 14 de septiembre de 2022 el sucinto procedimiento que se había seguido, por delegación de la Consejera de Educación.

 

Es cierto, sin embargo, que también había sido previamente el titular del citado órgano directivo quien le comunicó a la interesada el inicio de las actuaciones dirigidas, en su caso, a imponerle la sanción de apercibimiento, el 7 de junio de 2022. Pero ello no implica, en modo alguno, que realizase alguna labor instructora en el sentido que hay que atribuir a este término.

 

Así pues, no se produjo de ninguna forma la acumulación de funciones instructoras y resolutorias a las que se refiere la interesada y no cabe entender, en consecuencia, que la resolución del procedimiento se dictase con infracción del procedimiento legalmente establecido.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio formulada por la interesada, por no concurrir ninguna de las causas de nulidad de pleno derecho que se regulan en los apartados a) y e) del artículo 47.1 LPAC.

 

No obstante, V.E. resolverá.