Dictamen nº 19/2024

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de enero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 15 de mayo de 2023 (Reg. 202300167291), sobre revisión de oficio de concesión de licencia de obra y actividad, y licencia de puesta en marcha de churrería en Murcia a D.ª X (exp. 2023_167), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- En virtud de la denuncia previa de un ciudadano, mediante Decreto del Teniente Alcalde Delegado de Urbanismo y Transición Ecológica, de 9 de marzo de 2023, se resuelve iniciar un procedimiento de revisión de oficio de los Decretos del Teniente de Alcalde de Ordenación Territorial y Urbanismo y del Concejal Delegado de Urbanismo y Vivienda, de 14 de mayo de 2009 y de 28 de octubre de 2010, respectivamente, por los que se concedió a D.ª X una licencia de obra y actividad y otra de puesta en marcha y funcionamiento de una churrería, en un local situado en el número 12 de la calle Antonio Torrecillas de Murcia.

 

También se dispone que se incorporen a este nuevo procedimiento de revisión (nº 142/2023-AC) las siguientes actuaciones que se llevaron a cabo en el expediente nº 2369/2007-AC:

 

a) En primer lugar, el informe del Servicio Técnico de Disciplina Urbanística, de 14 de mayo de 2008, en el que se ponía de manifiesto que, en atención al uso del suelo, la actividad de churrería no estaba permitida. Se añadía que sólo se permitía el comercio local en planta baja y sótano, siempre que se respetase la estructura preexistente.

 

b) En segundo lugar, un informe elaborado por la Inspección Técnica del Servicio Técnico de Obras y Actividades, realizado el 23 de mayo de 2022, resultado de una visita de inspección que se giró a la churrería el día 13 de dicho mes y año, que justificó el levantamiento del acta de inspección nº 55/2022.

 

En el informe citado se constata que la distribución de las instalaciones se ajusta, en términos generales, a la autorizada, aunque existen algunas diferencias.

 

c) En tercer lugar, un Informe para licencia de actividad elaborado el 4 de julio de 2022 por el Jefe de Servicio Técnico de Obras y Actividades. En este documento se confirma que el local cumple las exigencias de la ordenanza de la edificación y del uso del suelo y las relativas a accesibilidad y confluencias, salvo en lo relativo a los servicios higiénicos.

 

Además, en el apartado de ese informe relativo a la Regulación de usos se señala que el uso de restauración no está permitido en el ámbito residencial urbano. Se explica seguidamente que “De acuerdo con la definición de usos de las NNUU del Plan General (artículo 5.12.2), el uso solicitado se englobaría dentro del uso global de Servicios, y compartiría características de los pormenorizados Comercio Local y Restauración, ya que en su interior se comercializan mercancías al por menor y también se elaboran productos alimenticios.

 

En contra de la adscripción al uso pormenorizado Comercio Local apuntaríamos el hecho de que las mercancías se fabrican en el propio local, lo cual lo acercaría más al uso industrial; o en todo caso, al de Restauración, donde es característico que se elaboren las comidas, al menos en su fase final en el propio local.

 

Si bien de lo informado se podría deducir que nos decantamos por la interpretación de que la adscripción más ajustada al Plan General es la de Restauración, hay que advertir que el mismo Plan General define como Restauración “... aquel servicio destinado a ventas de comidas y bebidas para consumo directo en el local”. Puesto que el local dispone de unas sillas y mesas para consumo de los productos, podríamos concluir finalmente que estamos ante un uso de Restauración. No obstante, también cabe plantearse que el consumo de lo producido puede ser marginal, e incluso podemos plantearnos si se podría dar licencia a un uso donde se fabricaran los churros en el local pero no se consumieran en él.

 

Si tenemos en cuenta que la definición de usos compatibles y prohibidos en un ámbito de uso global residencial tiene el sentido de evitar interacciones molestas por ruidos, olores, tráfico de personas, etc; cabe plantearse que la exclusión de la compatibilidad del uso de restauración debe entenderse extendida a usos que incluyen la fabricación de productos alimenticios sean para consumo en el local o sean para llevar, ya que ambos producirán olores, generarán ruidos y acumulaciones de personas en una medida similar”.

 

Así pues, se informa en este apartado que “El uso planteado comparte características propias del uso pormenorizado Comercio Local y del pormenorizado Restauración. El uso de comercio local es compatible en el ámbito pero el de Restauración no lo es. Se estima más ajustada la adscripción al uso de Restauración”.

 

Además, en el Decreto ya citado se resuelve conceder audiencia a la interesada en el procedimiento, así como al denunciante, para que puedan presentar las alegaciones que convengan a sus derechos respectivos.

 

SEGUNDO.- El Decreto por el que se acuerda la incoación del procedimiento de revisión de oficio se les notifica a los interesados el mismo día 24 del mes de marzo de 2023.

 

Sin embargo, no consta que hayan hecho uso del derecho que les asiste de presentar alegaciones y de proponer la práctica de medios de prueba.

 

TERCERO.- Con fecha 8 de mayo de 2023 se formula propuesta de resolución, en la que se expone que se han examinado el expediente nº 2369/2007-AC y el presente de revisión de oficio y que se ha corroborado que los reparos expuestos en el informe del Servicio de Disciplina Urbanística, de 14 de mayo de 2008, se han subsanado, salvo el relativo al uso urbanístico, de lo cual no se advirtió cuando se concedieron las licencias.

 

Por ese motivo, se considera que esos actos administrativos favorables, consistente uno en una licencia de obra y actividad y otro en una licencia de puesta en marcha y funcionamiento de la churrería, por los que se adquirieron esas facultades o derechos, son nulos de pleno derecho, porque se carecía de los requisitos esenciales para ello. Este supuesto de nulidad de pleno derecho se establece en el artículo 62.1,f) de la -ya derogada- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), cuya regulación se corresponde con la que se contiene en el artículo 47.1,f) de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

Además, en el Antecedente de Hecho IV de la propuesta de resolución se manifiesta “Que con fecha 28-abril-2023, se ha emitido informe por los Servicios Jurídicos de este Ayuntamiento”.

 

CUARTO.- En tal estado de tramitación del procedimiento, el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia remite de nuevo el expediente a este Consejo Jurídico, en solicitud de Dictamen, el 15 de mayo de 2023. Con él se adjuntan los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.

 

En el índice referido se alude a la existencia de un documento nº 6, que debiera obrar a los folios 53 y 54, que consistiría en una Comunicación Interior de los Servicios Jurídicos al Servicio Administrativo de Intervención y Disciplina de Actividades, y Ponencia Técnica remitiendo informe, que, no obstante, no se contiene en la copia del expediente que se ha presentado ante este Consejo Jurídico para que emita su parecer.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en los artículos 106.1 LPAC y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de dos actos administrativos por nulidad de pleno Derecho.

 

De igual modo, la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en los artículos 4.1,g) y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). De acuerdo con este último precepto, “las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”.

 

SEGUNDA.- Actos objeto de revisión, plazo para promover la revisión de oficio, órgano competente para resolver y régimen jurídico aplicable.

 

I. Como ya se ha expuesto, los actos que son objeto de revisión son los Decretos del Teniente de Alcalde de Ordenación Territorial y Urbanismo y del Concejal Delegado de Urbanismo y Vivienda, de 14 de mayo de 2009 y de 28 de octubre de 2010, respectivamente, por los que se concedió a D.ª X una licencia de obra y actividad y otra de puesta en marcha y funcionamiento de una churrería en Murcia.

 

Dichas resoluciones favorables para la interesada, que no ponían fin a la vía administrativa, y que, en todo caso, no fueron recurridas en tiempo y forma, pueden ser objeto de revisión de oficio en aplicación de lo dispuesto en el artículo 106.1 LPAC, que establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo”, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 LRJPAC, que era la norma legal que estaba vigente cuando fueron dictados los actos que se pretenden revisar como se explicará seguidamente.

 

II. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover la revisión de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento, como ya se ha apuntado. La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC, a los que luego se aludirá.

 

III. Sobre el órgano competente para declarar la nulidad de pleno derecho de dichos actos, conviene recordar que el consultante es el Ayuntamiento de un municipio al que le es de aplicación el régimen de organización de los municipios de gran población (Título X de la LBRL).

 

Por tanto, en virtud de lo que se dispone en el artículo 127.1,e) LBRL, le corresponde a la Junta de Gobierno Local la concesión de cualquier tipo de licencia. A su vez, en la letra k) de dicho artículo 127.1 LBRL se le atribuyen a la Junta de Gobierno Local las facultades de revisión de oficio de sus propios actos.

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.4 LPAC, las resoluciones administrativas que se adopten por delegación se considerarán dictadas por el órgano delegante.

 

Así pues, la competencia para resolver la revisión de oficio de las licencias mencionadas corresponde a la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Murcia, por ser el órgano delegante y a quien le está atribuida la competencia para la revisión de oficio de sus propios actos.

 

IV. Conforme a una consolidada doctrina (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado núm. 492/2019 y el de este Consejo Jurídico núm. 307/2022), dado que se pretende declarar la nulidad de dos actos aprobados con anterioridad al 2 de octubre de 2016, fecha en que entró en vigor la LPAC, procede distinguir entre el régimen jurídico que habrá de aplicarse al aspecto formal del procedimiento revisorio, que será el vigente a la fecha de su incoación, es decir, la LPAC [disposición transitoria tercera, b)], del régimen material de las causas de nulidad, que habrá de ser el previsto en la LRJPAC, en tanto que era la norma que regulaba las causas de nulidad (artículo 62) de los actos y disposiciones administrativas en el momento en que se dictó el acto administrativo que se revisa.

 

Así pues, como se ha señalado, el artículo 106 LPAC habilita a las Administraciones Públicas, previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, a declarar la nulidad de sus actos administrativos en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. No obstante, y de acuerdo con lo que se ha explicado con anterioridad, las causas de nulidad a las que ha de atenderse respecto de los actos objeto de revisión, que fueron dictados antes del 2 de octubre de 2016, son las establecidas en el artículo 62.1 LRJPAC, puesto que era la norma vigente en aquel momento.

 

TERCERA.- Sobre la caducidad del presente procedimiento de revisión de oficio y acerca del procedimiento seguido.

 

I. En relación con el plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC dispone que “Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo”.

 

Por su parte, el artículo 21.3,a) de dicha Ley determina que en esos supuestos, el plazo de duración del procedimiento empieza a computarse desde la fecha del acuerdo de iniciación. Además, el apartado 1 de dicho artículo 21 impone a la Administración la obligación de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

 

En cuanto a los efectos del transcurso del mencionado plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución del procedimiento, el artículo citado distingue si el procedimiento de revisión se ha iniciado de oficio o a solicitud de parte interesada, de manera que cuando no se haya dictado y notificado la resolución en el plazo indicado, en el primer caso se produciría la caducidad del procedimiento y, en el segundo, la desestimación presunta por silencio administrativo.

 

Debe recordarse que el plazo al que se refiere dicho precepto está fijado en meses y que éste se cuenta de fecha a fecha, concluyendo el mismo día del mes de vencimiento, salvo que en ese mes no hubiera día equivalente al de inicio del procedimiento o que ese último día del plazo fuese inhábil (art. 30, apartados 4 y 5 LPAC).

 

En este sentido, se debe señalar que el presente procedimiento se inició de oficio, en virtud de lo que en el expediente se califica de denuncia (art. 58 LPAC), por Decreto del Teniente de Alcalde Delegado de Urbanismo y Transición Ecológica, de 9 de marzo de 2023, y que, por ello, se produjo su caducidad el 9 de septiembre de 2023.

 

También se ha constatado que no se declaró la suspensión del procedimiento, por haberse solicitado un informe preceptivo a un órgano de la Administración regional, en este caso este Consejo Jurídico, como permite el artículo 22.1,d) LPAC.

 

En consecuencia, se debe entender que, transcurrido ese último día, se produjo la caducidad del presente procedimiento de revisión de oficio y  procede que el Ayuntamiento consultante así lo declare y que proceda al archivo de las presentes actuaciones.

 

Debe señalarse que mediante Decreto del Teniente de Alcalde Delegado de Urbanismo y Transición Ecológica nº 202111082, de 1 de julio de 2021, se acordó iniciar un procedimiento de revisión de oficio de los mismos Decretos del Teniente de Alcalde de Ordenación Territorial y Urbanismo y del Concejal Delegado de Urbanismo y Vivienda de 14 de mayo de 2009 y de 28 de octubre de 2010 y que, consultado este Consejo Jurídico, concluyó, en su Dictamen 31/2020, que procedía declarar la caducidad del procedimiento que fue objeto de consulta, como sucede en este caso.

 

II. En relación con el procedimiento de revisión seguido cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título VI LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, puesto que, en materia de revisión de los actos en vía administrativa (Título VII LPAC), el artículo 102 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en estos casos.

 

En este sentido, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se ha concedido audiencia a la interesada y al denunciante, que se han recabado los informes pertinentes y que se ha elaborado la correspondiente propuesta de resolución.

 

CUARTA.- Sobre los vicios de nulidad de pleno derecho de los que adolecen los actos administrativos sometidos a revisión.

 

Con independencia de la relevante apreciación que se ha expuesto en el apartado anterior, esto es, de la procedencia de declarar la caducidad del presente procedimiento, conviene añadir algunas consideraciones acerca de la actividad revisora que se pretende llevar a cabo por el Ayuntamiento de unos títulos habilitantes que permitieron a la interesada adecuar una vivienda de planta baja en un edificio plurifamiliar situado en un ámbito de uso residencial para instalar un local destinado a la actividad de churrería. Esto es, conviene que nos pronunciemos acerca de la concurrencia de causa suficiente para declarar la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos ya citados.

 

Aunque no se fundamenta convenientemente, se expone en la propuesta de resolución que procede declarar la nulidad de pleno derecho de los actos municipales citados por concurrir en ellos la causa que se recoge en el artículo 62.1,f) LRJPAC, esto es, tratarse de actos expresos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos, pero se carece de los requisitos esenciales para ello.

 

Pese a que tampoco se ofrezca la menor explicación en alguno de los documentos que se contienen en el expediente administrativo, elaborados por los servicios municipales de Disciplina Urbanística, está claro que el artículo 214 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (TRLSRM), entonces vigente, sujetaba a licencia urbanística “todo acto de construcción, reforma o demolición de edificios o instalaciones que se realicen en el suelo o en el subsuelo”, y a licencia de actividad “cualquier actividad mercantil o industrial que se pretenda desarrollar, tanto en el interior de edificaciones como en espacios libres”, cualquier modificación de los usos existentes y la admisión de usos de carácter provisional.

 

Por su parte, el artículo 232 TRLSRM dispone que “Cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte”. También se previene que en esos supuestos se seguirá el procedimiento que se establezca en la correspondiente ley de procedimiento administrativo.

 

Como dispone el artículo 226 TRLSRM, “La vulneración de las prescripciones contenidas en la legislación urbanística y en los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos, dará lugar necesariamente a la incoación del correspondiente expediente sancionador, en cuyo procedimiento se incardinarán, en su caso, las piezas separadas de suspensión de actuaciones ilegales y de restablecimiento del orden infringido”. En estos casos, la pieza separada de restablecimiento del orden infringido, con declaración sobre la legalidad material de los hechos constitutivos de la infracción, se resolverá con anterioridad a la propuesta de resolución sancionadora, aunque se dispondrá su ejecución en la resolución final que se dicte.

 

Se sabe que el uso de restauración no está permitido en el ámbito residencial urbano, de conformidad con la regulación sobre usos que se contiene en las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana (artículo 5.12.2). Mas ello, como se razonará, no supone que las licencias que se someten a revisión incurran en el vicio de nulidad alegado por el Ayuntamiento al que se refiere el artículo 62.1.f) LRJPAC.

 

En efecto, el art. 62.1.f) de la LRJPAC determinaba –como a día de hoy hace el art. 47.1.f) LPAC- que serán nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos por los que se adquieren facultades careciendo de los requisitos esenciales para ello. En relación con el supuesto sometido a Dictamen de este Consejo Jurídico, debemos preguntarnos si esta causa de nulidad se extiende a todas las licencias que contravengan el planeamiento, o si, por el contrario, en la medida en que no se puede identificar, en todo caso, “incumplimiento o contravención del plan” con “carecer de requisititos esenciales para la adquisición de la facultades que otorga la licencia”, pueden darse supuestos en los que, con contravención del plan, nos encontremos en presencia de una causa de anulabilidad ex art. 63 LRJPAC. En el primer caso, ello supondría adoptar una interpretación extensiva de esta causa de nulidad y, en el segundo, adoptar una interpretac ión estricta, más acorde con la doctrina del Consejo de Estado, que sostiene evitar un entendimiento amplio de los “requisitos esenciales” para la adquisición de facultades o derechos a que se refieren los arts. 62.1.f) LRJPAC y 47.1.f) LPAC, pues, de otro modo, se llegaría fácilmente a una desnaturalización de las causas legales de invalidez. En efecto, en relación con esta causa de nulidad de pleno derecho, el Consejo de Estado ha señalado en numerosas ocasiones (por todos Dictamen 984/2016, de 19 de enero de 2017) que “debe ser objeto de una interpretación rigurosa, por cuanto una mínima laxitud (...) arrasaría la distinción entre grados de invalidez y atentaría gravemente contra la seguridad jurídica al permitir cuestionar en cualquier momento, no sólo actos incursos en un vicio de singular relevancia para el interés público concreto y para el genérico comprometido en la legalidad del actuar administrativo, sino todos los actos en que una prescripción l egal hubiera sido vulnerada o un requisito legal se hubiera desconocido” (dictamen número 1.277/98, de 25 de septiembre, entre otros). Y en el mismo sentido, el Dictamen 739/2017, de 5 de octubre de 2017, del Consejo de Estado, recuerda que “esta causa de nulidad de pleno derecho debe interpretarse de forma especialmente estricta, para evitar que una interpretación extensiva de ella pueda provocar una desnaturalización del sistema, convirtiendo, dentro de la teoría de la invalidez, la excepción (que son los supuestos de nulidad radical) en la regla general. Por ello, para apreciar la concurrencia de este motivo, se exige el cumplimiento de unos requisitos específicos que van más allá de la producción de cualesquiera infracciones al ordenamiento jurídico´ (entre otros, dictámenes números 1.275/2008, de 25 de septiembre, y 840/2014, de 23 de octubre) y que usualmente se detienen en la diferencia entre “requisitos necesarios” y “esenciales”, sin que todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merezcan el calificativo de "esenciales" (Dictamen 219/2013, de 18 de abril).

 

A la luz de esta doctrina legal, y en relación a la esencialidad de los requisitos a que se refiere el art. 62.1.f) LRJPAC, cuando se trata de una licencia ilegal por contravenir el planeamiento, este Consejo Jurídico considera que debe hacerse una interpretación estricta de los supuestos incardinables en esta causa de nulidad, atendiendo a varios criterios, como se expone a continuación.

 

Así, en primer lugar, debe recurrirse a los concretos supuestos de nulidad de pleno derecho que contempla la normativa urbanística, pues es claro que el legislador, en la línea de la interpretación estricta referida, ha querido aislar determinados supuestos de nulidad cuasi tasados frente al resto, que, aun suponiendo la contravención del plan, resultarían supuestos de anulabilidad. Es el caso de las licencias urbanísticas que afectan a zonas o espacios verdes, infringiendo las previsiones relativas a su preservación -que antes recogía el art. 10.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo vigente en el momento del otorgamiento de las licencias objeto de examen y que ahora recoge el vigente art. 55 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (antes art. 255 del TRLS)-, preveía que serán nulos de pleno derec ho los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la ordenación de las zonas verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística. Así, fuera de estos casos, no es fácil detectar un supuesto de nulidad de pleno derecho de una licencia urbanística por contravención del planeamiento urbanístico. La Administración, al otorgar la licencia, normalmente comprobará que lo proyectado sea conforme al planeamiento urbanístico aplicable. Y si no es así, lo propio es que nos encontremos ante un supuesto de anulabilidad por contravención del ordenamiento jurídico ex art. 63 LRJPAC, que prevé como causa de tal vicio cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluido el planeamiento urbanístico dado el carácter normativo del plan.

 

Por lo que se refiere al Derecho autonómico aplicable, debe observarse que el TRLS de 2005 (a día de hoy la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia) no ha procedido a tipificar supuestos adicionales de nulidad absoluta a los contemplados por el legislador estatal y referidos supra. Así, el art. 232 del TRLS de 2005 sobre Revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística establece “1. Cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte. De igual manera se actuará frente a los planes urbanísticos o instrumentos de ejecución ilegales. En supuestos de nulidad se procederá en los términos del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen J urídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, previo dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Se podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. En el supuesto de actos anulables se actuará de conformidad con el artículo 103 de la citada Ley, procediendo a su previa declaración de lesividad para los intereses públicos y a la suspensión, en su caso, de la ejecución de aquéllos. 2. Si los órganos urbanísticos de la Comunidad Autónoma tuviesen conocimiento del otorgamiento de una licencia de obras u orden de ejecución que constituya una infracción urbanística, podrán promover el requerimiento de revisión y la acción impugnatoria previstos en los artículos 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local”.

 

Y, en similar sentido, el art. 280 de la vigente Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, sobre Revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística, dispone que “1. Cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte. … En supuestos de nulidad se procederá en los términos del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, previo dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia ….En el supuesto de actos anulables se actuará de conformidad con el artículo 103 de la citada ley, procediendo a su previa declaración de lesividad para los intereses públicos y a la suspensión, en su caso, de la ejecución de aquellos.”

 

En segundo término, y a mayor abundamiento, para la determinación de la esencialidad de los requisitos obviados debe tenerse en cuenta, además de los concretos supuestos de nulidad radical que contemple la normativa urbanística referidos, la gravedad del ilícito en sede sancionadora, que también determinará el plazo de prescripción de la infracción. Así, por lo que se refiere a la graduación de las infracciones, y a su plazo de prescripción, el legislador regional, atendiendo al grado de gravedad de la infracción en función del daño causado a los intereses generales, clasifica aquellas en muy graves, graves y leves. Pues bien, se considera infracción muy grave, prescribiendo excepcionalmente a los 8 años ex art. 294.2 LOTURM, precisamente “e) El incumplimiento de las determinaciones del planeamiento que afecten a suelo ordenado como sistemas generales, zonas verdes, espacios libres públicos, viales, equipamientos comunitarios, residencial para vivienda de pr otección pública y espacios naturales protegidos” (art. 285.1.e) LOTURM y art. 294.2 TRLSRM). Como puede observarse, se comprenden, además de las infracciones consideradas causas de nulidad por la normativa estatal del suelo, otras infracciones que deben llevarnos a tener por requisitos esenciales, a efectos del art. 62.1.f) LRJPAC.

 

Por consiguiente, el resto de contravenciones del planeamiento será considerado infracción grave o leve, prescribiendo las mismas, respectivamente, a los 4 años -como las muy graves salvo la contemplada en el apartado e) del art. 285.1 LOTURM- o al año (art. 294.1 TRLSRM), lo cual nos lleva a considerar que, en coherencia con dicho plazo de prescripción y atendiendo a la menor gravedad de las graves y leves, nos encontramos, en el caso sometido a dictamen, en presencia de licencias anulables y no nulas de pleno derecho, por no suponer la infracción del planeamiento detectada una causa de nulidad.

 

De este modo, en el caso sometido a dictamen, en el que la ilegalidad es determinante de la anulabilidad, lo que habría procedido es la revisión de oficio de actos anulables, previa declaración de lesividad, dentro del plazo de cuatro años desde que se dictó el acto e impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme al art. 107 de la Ley 39/2015, lo cual, a todas luces, ya no es posible. Además, en el supuesto sometido a dictamen, la infracción urbanística habría prescrito, quedando, eso sí, a salvo la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística, atendiendo a la predicada independencia de ésta respecto del procedimiento sancionador.

 

Como consecuencia de todo lo razonado, y sin perjuicio de la caducidad del presente procedimiento revisorio, que es lo que procede declarar, este Consejo jurídico considera que, para apreciar la concurrencia de la causa de nulidad invocada por el Ayuntamiento consultante, se requiere un elemento cualitativo para que un supuesto de ilegalidad por contravención del planeamiento pueda calificarse de esencial, que no concurre en el presente caso.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- Que procede declarar la caducidad del procedimiento que es objeto de consulta.

 

SEGUNDA.- Que, en cualquier caso, no procedería la revisión de oficio de las licencias que se mencionan en el cuerpo de este Dictamen debido a que no concurre, a juicio de este Consejo Jurídico, la causa de nulidad invocada, habiendo prescrito el plazo para declarar la lesividad de las mismas.

 

No obstante, V.E. resolverá.