Dictamen nº 381/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de diciembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Excma. Sra. Consejera de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca), mediante oficio registrado el día 5 de octubre de 2023 (COMINTER 233813), sobre revisión de oficio de la Resolución de la Dirección General de Ganadería y Pesca, relativa a la explotación porcina de D. X (exp. 2023_321), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- El procedimiento de revisión de oficio sobre el que se formula la consulta ya fue objeto de consideración por este Consejo Jurídico con la emisión del Dictamen 70/2023, que concluyó en la improcedencia de declarar la nulidad de la resolución cuya invalidez se pretendía, al advertir este Órgano Consultivo que el procedimiento había caducado, y ello sin perjuicio de la posibilidad de incoar un nuevo procedimiento revisorio con idéntico objeto.

 

Cabe dar por reproducidos los antecedentes del indicado Dictamen, sin perjuicio de recordar ahora los hechos principales que resultan relevantes para el presente.

 

SEGUNDO.- Con fecha 7 de febrero de 2014, la Dirección General de Ganadería y Pesca autoriza e inscribe el cambio de orientación productiva a cebadero de la explotación porcina código REGA ES300210740033, de la que es titular D. X, tras superar la inspección veterinaria y obtener el informe favorable del Servicio de Sanidad Animal. Se autoriza el cambio de orientación productiva a cebadero, pasando de una capacidad de 224 cerdas reproductoras a un máximo de 3.500 cerdos de cebo.

 

TERCERO.- El 14 de marzo de 2022, el Director General de Ganadería, Pesca y Acuicultura dirige al Sr. X la notificación de una Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, por la que se incoa el procedimiento de revisión de oficio de la resolución de 7 de febrero de 2014, que autorizó el cambio de orientación productiva de la explotación. La referida Orden no consta en el expediente, ni en la notificación se precisa la fecha de aquélla.

 

CUARTO.- El 7 de abril el interesado presenta alegaciones para oponerse a la revisión incoada, manifestando que se le coloca en indefensión, que se han omitido trámites esenciales como el Dictamen de este Consejo Jurídico, que la revisión iniciada es contraria al principio de seguridad jurídica, a la equidad, al principio de confianza legítima, a los derechos de terceros y a intereses colectivos, dado que esta revisión se enmarca en otra más global por las que la Administración regional está revisando todas las autorizaciones de cambio de orientación productiva otorgadas sin autorización ambiental. Por otra parte, invoca los límites a las potestades revisoras de la Administración dado el tiempo transcurrido desde que se dictó la resolución que se pretende anular, tiempo durante el que la Administración ha conocido los movimientos de animales de la explotación, y que ha funcionado de forma intachable durante años, habiendo pasado, satisfactoriame nte, todas las inspecciones necesarias y habiendo recibido todas las autorizaciones pertinentes para el ejercicio de la explotación. Durante todos los años transcurridos desde la autorización que ahora se pretende anular, el titular ha realizado cuantiosas inversiones económicas que, de prosperar la revisión incoada, devendrían inútiles, al tiempo que se le generaría un perjuicio económico gravísimo que valora de forma inicial en 300.000 euros, más 90.000 euros en concepto de lucro cesante.

 

En cualquier caso, manifiesta que la explotación obtuvo la declaración de impacto ambiental y la autorización ambiental integrada en los años 2019 y 2020, respectivamente, y que a resultas de esta última se le ha autorizado una capacidad que alcanza las 5.726 plazas. Considera que los defectos procedimentales en los que se basa la revisión de oficio habrían sido objeto de convalidación al obtener las indicadas autorizaciones ambientales, por lo que no cabría la revisión sino la convalidación de la resolución autorizatoria del cambio de orientación productiva.

 

Junto a las alegaciones aporta el interesado diversa documentación, entre la que destaca una solicitud presentada el 4 de junio de 2015, en la que el hoy actor expone que pretende ampliar y cambiar la orientación productiva de la explotación hasta alcanzar un censo final de 5.726 plazas de cebo, para lo cual solicita autorización ambiental integrada. Aporta, asimismo la resolución de autorización ambiental integrada, de 12 de diciembre de 2020, en la que se recoge que el proyecto fue objeto de declaración de impacto ambiental ordinaria, por resolución de 16 de diciembre de 2019 (BORM núm. 297, de 26 de diciembre de 2019), que también adjunta al escrito de alegaciones.

 

QUINTO.- Con fecha 3 de junio de 2022, se dicta Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, por la que se acuerda el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la resolución de 7 de febrero de 2014, por la que se autorizó el cambio de orientación productiva, “por tratarse de un acto nulo de pleno derecho, de acuerdo con el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre”. Esta orden se notifica al interesado el 15 de junio de 2022.

 

La Orden no contiene mención alguna al procedimiento iniciado en marzo de ese mismo año, reseñado en el antecedente tercero de este Dictamen.

 

En un acuerdo de 24 de junio de 2022 se justifica el dictado de la Orden de 3 de junio de 2022, de incoación del procedimiento de revisión de oficio, en que al advertirse que la Orden de incoación notificada en marzo al interesado no estaba firmada, se procedió a su convalidación mediante la nueva Orden de 3 de junio.

 

SEXTO.- El 30 de junio presenta el interesado nuevas alegaciones.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 14 de octubre de 2022, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante propone “acordar la nulidad de la Resolución de la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, de 7 de febrero de 2014, por la que se autoriza e inscribe en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas (RREP) el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero), de la explotación porcina con código REGA ES300210740033 y cuyo titular es don X, por tratarse de un acto nulo de pleno derecho, de acuerdo con los apartados f) y e) del artículo 47.1 LPACAP”.

 

OCTAVO.- El 12 de enero de 2023 la Dirección de los Servicios Jurídicos evacua informe 110/2022, en sentido favorable a la revisión de oficio de la resolución cuya declaración de nulidad se pretende.

 

NOVENO.- El 23 de enero se aprueba una copia autorizada de Orden resolutoria del procedimiento de revisión de oficio para su sometimiento a consulta de este Consejo Jurídico, lo que se lleva a efecto el 24 de enero.

 

DÉCIMO.- El 28 de marzo se evacua Dictamen 70/2023, en sentido desfavorable a la declaración de nulidad pretendida, al advertir que el procedimiento de revisión de oficio había caducado, sin perjuicio de la posibilidad, prevista en el artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), de incoar un nuevo procedimiento revisor de la resolución de 7 de febrero de 2014.

 

UNDÉCIMO.- El 19 de abril de 2023, se declara la caducidad del procedimiento de revisión de oficio y se ordena el archivo del expediente.

 

DUODÉCIMO.- El 25 de abril de 2023, por la Subdirección General de Ganadería se propone incoar un nuevo procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 7 de febrero de 2014, a lo que se procede de forma efectiva mediante Orden de la Consejería consultante, de 28 de abril de 2023, al considerar que la indicada resolución es nula de pleno derecho, de acuerdo con el apartado e) del artículo 62.1 LPAC.

 

Esta Orden fue notificada al interesado el 12 de mayo de 2023. 

 

DECIMOTERCERO.- El 31 de mayo de 2023, el Sr. X presenta nuevo escrito de alegaciones, que reproduce las ya formuladas en el procedimiento caducado.

 

DECIMOCUARTO.- Rechazada la recusación de la instructora, el 6 de julio de 2023 propone el Servicio Jurídico de la Consejería consultante “acordar la nulidad de la Resolución de 7 de febrero de 2014 de la Dirección General de Ganadería y Pesca, por la que se autoriza e inscribe en el RREP el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero), de la explotación porcina con código REGA ES300210740033, cuyo titular es don X, por tratarse de un acto nulo de pleno derecho, de acuerdo con el apartado e) del artículo 62.1 LPAC”.

 

DECIMOQUINTO.- El 10 de julio se solicita el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

 

 Previamente, el 7 de julio, se había acordado “suspender el plazo máximo para resolver el procedimiento de revisión de oficio, por el tiempo que medie entre la petición de dictamen a la Dirección de los Servicios Jurídicos y la recepción del mismo”.

 

Consta en el expediente la notificación al interesado, en fecha 24 de julio de 2023, del acuerdo de suspensión.

 

DECIMOSEXTO.- El 22 de septiembre de 2023 la Dirección de los Servicios Jurídicos evacua informe 102/2023 en sentido favorable a la revisión de oficio de la resolución cuya declaración de nulidad se pretende. 

 

DECIMOSÉPTIMO.- El 29 de septiembre se aprueba una copia autorizada de Orden resolutoria del procedimiento de revisión de oficio para su sometimiento a consulta de este Consejo Jurídico, lo que se lleva a efecto el pasado 5 de octubre de 2023, mediante oficio al que se acompaña copia del expediente administrativo y el preceptivo índice de documentos. 

 

Previamente, el 28 de septiembre, se acuerda la suspensión del plazo máximo de resolución del procedimiento con ocasión de la solicitud de Dictamen y por el tiempo que medie entre dicha solicitud y la recepción del informe por parte de la instrucción.

 

Se ordena, asimismo, la notificación del acuerdo al interesado, si bien no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico documentación acreditativa de que así se haya hecho.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen, acto objeto de revisión, plazo para promover la revisión de oficio, órgano competente para resolver y régimen jurídico aplicable.

 

En orden a evitar innecesarias reiteraciones, cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones que sobre los indicados extremos se realizaron en el ya citado Dictamen 70/2023 de este Consejo Jurídico.

 

SEGUNDA.- Procedimiento.

 

El artículo 106 LPAC habilita a las Administraciones Públicas y previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, a declarar la nulidad de sus actos administrativos en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. No obstante, y de conformidad con lo señalado en la Consideración segunda del Dictamen 70/2023, las causas de nulidad a las que ha de atenderse respecto del acto objeto de revisión, que fue dictado con anterioridad al 2 de octubre de 2016, son las señaladas por el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), en tanto que norma vigente en ese momento.   

 

En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo. En su aplicación al caso, consta el acuerdo de iniciación y el trámite de audiencia al titular de la explotación, se han recabado los informes preceptivos, en particular el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, y se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución del procedimiento, por lo que, prima facie, se habrían cumplido todos los trámites preceptivos. 

 

Por lo que se refiere al plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC dispone que “Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo”. Por su parte, el artículo 21.3,a) de ese mismo cuerpo legal determina que en esos supuestos el plazo de duración de un procedimiento se cuenta desde la fecha del acuerdo de iniciación, que en este caso se adoptó el 28 de abril de 2023, una vez declarada la caducidad del anterior. Así pues, el cumplimiento del plazo se produciría el 28 de octubre de 2023.

 

No obstante, ya se ha expuesto que se suspendió el procedimiento desde que se solicitó informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos hasta que se recibió. Por tanto, los días en que quedó interrumpido el plazo citado deberán añadirse al dies ad quem que se ha mencionado, lo que hará que se prolongue dicha fecha.

 

Pese a ello, hay que destacar que no se ha justificado debidamente en el expediente que concurrieran especiales circunstancias que aconsejaran adoptar dicho acuerdo suspensivo, según se dejó indicado en los Dictámenes de este Consejo Jurídico núms. 26/2018 y, en particular, 15/2021.

 

De igual modo, se constata que se ha acordado la suspensión del cómputo del plazo de resolución del procedimiento cuando se ha solicitado a este Consejo Jurídico que emita dictamen preceptivo. Sin embargo, como se ha destacado de forma reiterada, para que esa decisión cobre virtualidad y produzca sus efectos es requisito indispensable que tanto el hecho de la solicitud como el de la recepción se comuniquen, de manera obligada, a los interesados en el procedimiento, sin que se haya incorporado al expediente documentación acreditativa de la notificación efectuada al titular de la explotación de la solicitud del dictamen.

 

TERCERA.- Exposición general del régimen ambiental que afecta a la explotación de granjas porcinas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

I. Según se explica en la propuesta de resolución que se analiza, para el ejercicio de la actividad porcina se exige obtener una previa autorización administrativa de carácter ganadero y la posterior inscripción de la explotación en el RREP.

 

El régimen ganadero sustantivo se contiene, pues, en los artículos 36 y 38 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal (LSA), y en los artículos 3 y 6 del Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece y regula el Registro general de explotaciones ganaderas. El cumplimiento de estos dos requisitos permite que se pueda iniciar una explotación de animales o ampliar la ya existente.

 

 Además, se deben satisfacer los requisitos específicos que se establecen en la normativa relativa a la especie ganadera concreta y a su sistema productivo. En lo que interesa, dichos requisitos relativos a la instalación, la ampliación o el cambio de orientación productiva, estaban recogidos para este caso en el -ya derogado- Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas.

 

En el ámbito regional, los cambios de orientación productiva deben ajustarse al procedimiento establecido en la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, de 23 de julio de 1996, por la que se dan normas para la ordenación sanitaria y zootécnica de las Explotaciones Porcinas en la Región de Murcia. En este reglamento no se contempla, sin embargo, la exigencia de que se deba contar previamente con una autorización ambiental. No obstante, resulta evidente que la normativa ambiental sobrevenida impone restricciones al ejercicio de este tipo de actividad ganadera.

 

 II. Con fundamento en lo dispuesto en la Directiva 85/377/CEE, de 27 de junio de 1985, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, incorporó al ordenamiento interno este instrumento como un trámite esencial que se incorporaba al procedimiento sustantivo de autorización o aprobación de determinados proyectos. Con posterioridad, mediante el Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, se modificó el Anexo I de este último, sometiéndose a evaluación de impacto ambiental las instalaciones de ganadería intensiva que superasen 2.000 plazas para cerdos de engorde o 750 plazas para cerdas de cría [Grupo 1. Agricultura, silvicultura, acuicultura y ganadería, apartado f), 3ª y 4ª].

 

Precisamente, la técnica de la evaluación de impacto ambiental fue el eje en torno al cual se articuló el dispositivo de protección previsto en la, también derogada, Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.1 en relación con el apartado 2.3,d) del Anexo I, se exigía evaluación de impacto ambiental para las instalaciones de porcino de más de 350 plazas de reproductores en ciclo cerrado o para cebaderos que contasen con más de 800 cabezas.

 

 El Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio fue derogado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, que, a su vez, fue derogado por la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA).

 

 El artículo 9 LEA dispone, en términos generales, que la evaluación ambiental deba preceder a la adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y los proyectos que estén incluidos en su ámbito de aplicación. O, en este último caso, en relación con los proyectos, que se formule la declaración responsable o la comunicación previa correspondientes.

 

 Antes de su modificación en 2023, en el Anexo I de esta Ley se exigía el sometimiento a evaluación ambiental ordinaria de las instalaciones destinadas a la cría de animales en explotaciones ganaderas que superasen las 2.000 plazas para cerdos de engorde o las 750 plazas para cerdas de cría [Grupo 1. Ganadería, apartado a), 3º y 4º].

 

 III. En otro sentido, la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, estableció una serie de medidas para evitar, o al menos reducir, las emisiones de las actividades más contaminantes en la atmósfera, el agua y el suelo, con el propósito de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto.

 

 Sobre esa base, la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (LPCC), introdujo en España la autorización ambiental integrada, que supone una nueva figura de intervención ambiental con la que se pretende unificar en una sola las varias licencias o autorizaciones existentes para el control de la contaminación en sus diferentes ámbitos.

 

 En el artículo 9 y en el apartado 9.3, letras b) y c), del Anejo I -tras una modificación operada en 2013- se exige que cuenten con una autorización ambiental integrada las instalaciones destinadas a la cría intensiva de cerdos que dispongan de más de 2.000 plazas para cerdos de cebo de más de 30 kg o 750 plazas para cerdas reproductoras. Además, se requiere que el otorgamiento de dicha autorización preceda a las demás autorizaciones sustantivas o licencias que sean obligatorias (art. 11.2 LPCC).

 

 Se debe advertir que esta Ley ha sido derogada por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación.

 

 De otra parte, conviene destacar que en el artículo 25 de la Ley regional 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada (LPAI), se establece que se exigirá autorización ambiental integrada para la construcción, montaje, explotación o traslado, así como para la modificación sustancial de las instalaciones, en los supuestos establecidos por la legislación básica estatal. Y se añade que el régimen aplicable a la autorización ambiental integrada será el establecido por la legislación básica del Estado y en las disposiciones contenidas en la propia Ley.

 

 En su redacción original, antes de dos modificaciones en 2020, el artículo 15 LPAI establecía que el otorgamiento de la autorización ambiental autonómica, su revisión o modificación, precederá a las autorizaciones de industrias o instalaciones industriales sometidas a autorización administrativa previa.

 

CUARTA.- Régimen ambiental aplicable en el presente supuesto.

 

Como se ha expuesto, procede determinar si la Resolución que se pretende revisar adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho porque se hubiese incurrido en la de la causa tasada que se menciona en el apartado e) del artículo 62.1 LPAC, esto es, haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

 

 Por tanto, debe conocerse previamente la trascendencia y esencialidad de los trámites ambientales que se omitieron.

 

 I. En el momento en el que se presentó la solicitud de cambio de orientación productiva, el 30 de diciembre de 2013, estaba en vigor, como ya se ha expuesto, la LEA(entró en vigor el día 12 de ese mes y año). En su Anexo se exigía el sometimiento a evaluación de impacto ambiental ordinaria [Grupo 1 Ganadería, apartado a), 3º y 4º] de las instalaciones de ganadería intensiva que superasen 2.000 plazas para cerdos de engorde y 750 plazas para cerdas de cría. Y en el artículo 9.1 del mismo texto legal se requiere que dicho sometimiento sea anterior a la autorización del proyecto o bien, si procede, de la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa.

 

 II. Asimismo, deben traerse a colación la LPAI y la LPCC, que estaban en vigor cuando se solicitó, en diciembre de 2013, el cambio de orientación productiva (de tipo mixto a cebadero) de la explotación porcina.

 

 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 LPAI, se exige autorización ambiental integrada para la construcción, montaje, explotación o traslado, así como para la modificación sustancial de las instalaciones, en los supuestos establecidos por la legislación básica estatal.

 

 De hecho, en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 LPCC, se somete a autorización ambiental integrada la explotación de las instalaciones en las que se desarrolle alguna de las actividades incluidas en el anejo 1. Esta autorización precederá, en todo caso, a la construcción, montaje o traslado de las instalaciones, y se adaptará a las modificaciones que se produzcan en las instalaciones De igual modo, en el artículo 11.2 LPCC se reitera que el otorgamiento de la autorización ambiental integrada, así como su modificación y revisión precederá, en su caso a los demás medios de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos.

 

 Por su parte, en el anejo I se enumeran las categorías de actividades industriales y las instalaciones, y se concretan también los umbrales de capacidad, que requieren de la autorización mencionada. De acuerdo con ello, en el apartado 9.3, letra b), se alude a las instalaciones destinadas a la cría intensiva que cuenten con más de 2.000 plazas para cerdos de cebo de más de 30 kg. La letra c) de dicho apartado 9.3 se refiere a las instalaciones que dispongan de más de 750 plazas de cerdas reproductoras.

 

 Pero no se limita a ésta la exigencia de autorización ambiental integrada para la modificación de la citada instalación porcina. A lo anterior se añaden las previsiones que, con precedente en el Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, se contienen en el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

 

 Así, por remisión del artículo 6, en el apartado 9.3,b) del Anexo 1, se impone el sometimiento a dicho trámite -como es sabido- para las instalaciones que dispusieran de más de 2.000 plazas para cerdos de cebo de más de 30 kg. Además, en la letra c) de dicho apartado 9.3 se establece una equivalencia en términos de contaminación entre las instalaciones destinadas a la cría intensiva de más de 750 plazas de cerdas reproductoras con la de 2.500 plazas de cerdos de cebo de más de 20 kg. Por lo tanto, si concurre esta última circunstancia también resulta necesario obtener con anterioridad a la modificación de la instalación la autorización ambiental integrada pertinente.

 

 En consecuencia, resulta claro que dicha autorización ambiental previa resultaba precisa cuando se pretendiese modificar una instalación porcina para criar de manera intensiva en ella más de 2.000 cerdos de cebo de más de 30 kg o más de 2.500 de más de 20 kg.

 

En la propuesta de resolución que aquí se analiza se señala que las autorizaciones ambientales integradas se vienen otorgando cuando se superan las 2.500 plazas de cerdos de cebo de más de 20 kg, ya que en España la cría intensiva de cerdos de cebo comienza con animales de ese peso.

 

En este caso, conviene recordar que la solicitud se formuló para que la nueva instalación acogiese 3.511 plazas de cerdos de cebo (aunque finalmente se aprobó una capacidad de 3.500) y que, en consecuencia, se superaba el límite de las 2.500 al que se ha hecho alusión. Por tanto, se precisaba la concesión previa de una autorización ambiental integrada.

 

Así pues, de acuerdo con las normas medioambientales que se han reseñado, a la autorización y a la posterior inscripción en el RREP del cambio de orientación productiva debieron haber precedido los trámites ambientales consistentes en una declaración de impacto ambiental y una autorización ambiental integrada.

 

QUINTA.- De la causa de nulidad de pleno derecho a la que se alude en la propuesta de resolución y sobre su valoración como supuesto de invalidez absoluta.

 

Una reiterada jurisprudencia (por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 1980), así como una abundante doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 1.494/2007) y la de este Consejo Jurídico plasmada en diversos Dictámenes emitidos como consecuencia de expedientes que le han sido sometidos, considera la revisión de oficio como una potestad excepcional de la Administración para dejar sin efecto sus propios actos al margen de cualquier intervención jurisdiccional, razón por la cual ha de ser objeto de interpretación restrictiva y sólo aplicable a aquellos supuestos en los que los actos a revisar adolezcan de un defecto de la máxima gravedad.

 

Por esa razón, las situaciones excepcionales en las que tal potestad haya de ser aplicada deben analizarse con suma cautela, procurando cohonestar los principios básicos de legalidad, en virtud del que se establece la posibilidad de revisar los actos administrativos cuando se constata su ilegalidad, y el de seguridad jurídica, que postula la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa.

 

 Con carácter inicial, resulta necesario recordar que, en relación con la declaración de impacto ambiental, el Tribunal Supremo ha declarado (en Sentencias de la Sala de Contencioso-Administrativo de 17 de noviembre de 1998 y de 13 de otubre de 2003, entre otras), que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin. Y que es ese acto definitivo que pone fin al procedimiento el que permitirá juzgar las infracciones cometidas en relación con el citado trámite ambiental, y que, si se apreciasen, ese acto final sería nulo porque los actos previos que le sirven de sustento lo son y transmiten el vicio al acto final.

 

 Sentada esta premisa, el Consejo Jurídico considera que la Resolución de 7 de febrero de 2014 mencionada, por la que se acordó autorizar e inscribir en el RREP el cambio de orientación productiva solicitado, objeto de este procedimiento de revisión, está viciada de nulidad de pleno derecho.

 

 Para alcanzar esa conclusión se debe tener en cuenta que el trámite ambiental omitido reviste carácter precedente a los demás medios de intervención administrativa que se impongan sobre la actividad de los ciudadanos y, en particular, frente a cualquier otra autorización sustantiva que se deba conceder, según establecen las normas citadas.  A este carácter de precedencia se añade el de esencialidad, que ha reconocido de manera reiterada la jurisprudencia relativa a la evaluación de impacto ambiental.

 

 En este sentido, el supuesto de nulidad radical previsto en el artículo 62.1,e) LRJPAC se proyecta, no sólo cuando se prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sino también cuando se ha seguido un procedimiento distinto, o se han omitido trámites esenciales. Así lo ha entendido de manera reiterada y constante la jurisprudencia (en Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 21 de mayo de 1997, 22 de junio de 2004 y 15 de marzo de 2005, por citar sólo algunas de ellas).

 

 En el presente caso, se ha omitido el trámite ambiental esencial que se menciona en la LEA y este comportamiento ha merecido en ocasiones similares anteriores el reproche de nulidad de pleno derecho en diversos pronunciamientos judiciales que versaban sobre procedimientos de esa naturaleza.

 

 Así, pueden citarse resoluciones de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de diversos Tribunales Superiores de Justicia, como el de Madrid (Sentencias núms. 928/2004, de 10 de noviembre, y 472/2007, de 12 de marzo); Cataluña (Sentencias núms. 1175/2002, de 30 de diciembre; 743/2004, de 29 de octubre, y 586/2005, de 15 de julio); Andalucía (Sentencias núms. 427/2006, de 27 de febrero, y 1092/2006, 12 de junio), Comunidad Valenciana (Sentencia núm. 1281/2000, de 18 de septiembre) o, recientemente, Extremadura (Sentencia núm. 547/2014, de 12 de junio).

 

 También el Tribunal Supremo, en su Sentencia, de la Sala 3ª, de 9 de marzo de 2004 (F.J. Decimoséptimo), considera motivo de nulidad de pleno derecho la omisión de la evaluación de impacto ambiental: “Es más, al haberse prescindido (…) del procedimiento de evaluación de impacto ambiental (…), se puede considerar que estamos ante un supuesto sancionado con la nulidad de pleno derecho por el artículo 62.1,e) de la repetida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

 

 De igual forma, se puede aludir a la Sentencia del mismo Tribunal y Sala, de 10 de julio de 2003, que confirma la dictada por la Sala de instancia, en tanto que declara la nulidad de pleno derecho por haberse omitido la exigencia de evaluar el impacto ambiental.

 

 Y, asimismo, se pueden citar las Sentencias de la misma Sala del Tribunal Supremo de 4 y 5 de abril de 2013, en las que de manera similar se declara la nulidad de pleno derecho de dos resoluciones administrativas por haberse omitido la declaración de impacto ambiental.

 

 Por último, debe recordarse que en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 26 de octubre de 2006 (Comisión de la Comunidades Europeas/Portugal) se reconoce el carácter cuasi-vinculante de la declaración de impacto ambiental para la efectiva aprobación de un proyecto sustantivo.

 

 Del mismo modo, puede traerse a colación la doctrina de otros órganos consultivos como el Consejo de Estado, que en su Dictamen núm. 63/2001 consideró la evaluación de impacto ambiental como un presupuesto esencial en orden a la defensa del medio ambiente. En términos similares, se puede recordar que, en el Dictamen núm. 825/2005 ese Alto Cuerpo consultivo, consideró que en la modificación de un contrato administrativo se prescindió completa y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, entre otras razones, por la falta “de la correspondiente evaluación de impacto ambiental que pudiere precisarse”, y entendió que procedía declarar la nulidad de pleno derecho del acto por el que se aprobó la citada modificación contractual.

 

En igual sentido, hay que reseñar que, en el Dictamen núm. 339/2004 del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, se reconoce a la declaración de impacto ambiental el carácter de requisito o condición sine qua non para conceder una autorización en materia de gestión de residuos tóxicos y peligrosos. Por este motivo, se entendió que se había prescindido de un trámite esencial para elaborar la resolución y, por tanto, que se había dictado con ausencia del procedimiento legalmente establecido.

 

 Finalmente, se debe destacar que estas mismas consideraciones se han acogido por este Órgano consultivo en dos de sus Dictámenes. Así, en el núm. 140/2007 se declaró incursa en nulidad absoluta la licencia concedida para una actividad ganadera sometida a evaluación ambiental conforme a la legislación aplicable, y que, sin embargo, se concedió con omisión de los preceptivos trámites ambientales. En este Dictamen se sostuvo la improcedencia de convalidar el defecto procedimental señalado mediante el otorgamiento posterior de la declaración de impacto ambiental.

 

 Y de manera similar, en el Dictamen núm. 13/2017 se entendió que la resolución que se revisaba estaba incursa en el vicio de nulidad, al haberse prescindido de un trámite esencial, cuya omisión equivale a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, como era la obtención previa de la citada declaración de impacto ambiental.

 

En consecuencia, la resolución cuya invalidez se pretende en el procedimiento de revisión de oficio sobre el que versa el presente Dictamen es nula, ex artículo 62.1, letra e) LRJPAC, al haberse prescindido en su dictado de un trámite de carácter esencial como es la declaración de impacto ambiental, que hubo de ser adoptado con carácter previo a la autorización sustantiva.  

 

 SEXTA.- De los límites de la revisión.

 

Advertida la concurrencia de una causa de nulidad en la resolución objeto del presente procedimiento, procede ahora determinar si la revisión de oficio de dicho acto administrativo se ve impedida por la apreciación de las circunstancias que, conforme con lo dispuesto en los artículos 110 LPAC, constituyen límites a la potestad de la Administración de dejar sin efecto sus propios actos.

 

Ya se ha indicado que la revisión de oficio es un instrumento que se debe emplear de manera excepcional, de modo que, aunque el acto administrativo pudiera adolecer de vicios que determinasen su nulidad radical o de pleno derecho, la Ley sujeta dicha potestad revisora a las importantes exigencias que se exponen seguidamente.

 

 I. Caracterización general. El artículo 110 LPAC, en términos coincidentes con los del artículo 106 LRJPAC, dispone que las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando, por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

 

 En anteriores Dictámenes, por todos los núms. 302/2013 y 13/2017, recordábamos la doctrina sentada al efecto por otros órganos jurisprudenciales y consultivos en los siguientes términos:

 

 “El artículo 106 [LRJPAC] no es una norma interpretativa para restringir la apreciación de las causas de nulidad, sino una norma dirigida a limitar una potestad administrativa conectada con las causas de nulidad; potestad bien singular y exorbitante porque supone la de remoción de actos firmes por la propia Administración revisora (...) los límites a la potestad revisora no ignoran la existencia de los efectos de la nulidad, sino que pretenden atemperarlos. De ahí la referencia a la ponderación de las circunstancias concretas, y a estándares abstractos como la buena fe o la equidad, típicos de un sistema que atempera las consecuencias rigurosas en la aplicación de la Ley, cuando concurran motivos suficientes.

 

 En tercer lugar, es claro que el artículo 106 de la Ley 30/1992, exige también una interpretación mesurada, pues en caso contrario acabaría convirtiéndose en un portillo de escape a las consecuencias de la nulidad, máxime si se considera que el legislador ha de sancionar con nulidad sólo las infracciones de invalidez extremadamente graves y el intérprete ha de aplicarlas, a su vez, prudentemente.

 

 Ahora bien, no es menos cierto que el legislador ha consagrado en esta materia una solución contraria a la efectividad de la nulidad, y que al conceder esa posibilidad (sin perjuicio de la insanabilidad de la nulidad), y con prescripciones tan generales es claro que ha pretendido dotar al artículo 106 de un espacio de aplicación que debe ser identificado en función de las circunstancias presentes en cada caso.

 

El significado institucional del precepto en cuestión lo aclara el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de enero de 2006 (entre otras que participan de la misma fundamentación) al subrayar que "la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro".

 

Como bien apunta dicha sentencia, "el problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto".

 

La única manera de compatibilizar estos derechos, precisa la referida sentencia, "es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos" y en este plano, dada su redacción, "parece evidente que la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del artículo 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego..."” (Consejo Consultivo de Andalucía en su Dictamen núm. 245/2010).

 

 Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 1096/2018, de 26 de junio, incide en las mimas ideas:

 

“En definitiva, si de un lado en el art. 102 de la Ley [LRJPAC] se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el tráfico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores. Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la [LRJPAC], como ya dijimos en la sentencia de este Alto Tribunal núm. 1404/2016, de 14 de junio (rec. cont-advo. núm. 849/2014), y reiteramos en la de 11 de enero de 2017 (rec. cont-advo. núm. 1934/2014), exige "dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado, la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u "otras circunstancias"); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes". Es por ello que la jurisprudencia ha sostenido que: "[...] la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del art. 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego, comprendiendo el precepto tanto la prescripción tributaria, como la de los derechos y obligaciones originados en el seno de las relaciones entre la Administración y el ciudadano y los derechos adquiridos en las relaciones entre particulares" (STS de 17 de enero de 2006). Y también hemos señalado que este límite opera tan solo cuando "el ejercicio de la facultad de revisión que pretende hacer valer la parte actora se presenta contrario a la buena fe y como tal no merece ser acogida la postura de quien consciente y voluntariamente difiere de forma tan exagerada las posibilidades de reacción que siempre tuvo a su disposición, estando prevista la aplicabilidad de dicho artículo 106 precisamente como adecuado complemento para evitar que la ausencia de un plazo para instar la nulidad pueda ser torticeramente utilizada en actuación contraria a la buena fe", tal y como señala la sentencia de 1 de julio de 2008 (rec. núm. 2191/2005)...”.

 

El Consejo de Estado, por su parte, precisa que “la finalidad de los límites a la revisión de oficio, como señalaba el dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo de 12 de marzo de 2015, número 1.118/2014, "no es otra que la de moderar la rigidez de la declaración de nulidad de pleno derecho al garantizar, frente a la posibilidad de que en cualquier momento se declare dicha nulidad, un elemento esencial para las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, cual es la seguridad jurídica” (Dictamen núm. 835/2019).

 

Es necesario, entonces, encontrar el punto de equilibrio entre los principios en conflicto para el adecuado ejercicio de las facultades de revisión de oficio, obligando a la Administración a ponderar la repercusión que para el interés público y para el particular afectado tendrían tanto la eliminación del acto como su mantenimiento.

 

 II. El transcurso del tiempo como circunstancia obstativa al ejercicio de la potestad de revisión.

 

1. El transcurso de un importante lapso de tiempo desde que se dictó el acto cuya revisión se pretende puede determinar que su declaración de invalidez afecte seriamente al principio de seguridad jurídica proclamado por el artículo 9.3 CE, y puede violar la confianza legítima de los ciudadanos en la Administración. El plazo a considerar para que el ejercicio de la revisión sea considerado abusivo (por resultar contrario a  la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes), variará en función de las circunstancias concurrentes, sin que sea factible efectuar determinaciones apriorísticas, ni debe realizarse su apreciación por referencia a los plazos de prescripción o caducidad, cuyo vencimiento puede dar lugar a la concurrencia de otros límites de la revisión como la prescripción de acciones a que también se refiere el artículo 110 LPAC.

 

Es importante destacar que, con independencia del tiempo transcurrido, éste no es por sí solo suficiente para obstar a la revisión, sino que es necesario que dicha circunstancia puramente fáctica implique, además, la vulneración de los principios o estándares contenidos en la segunda parte del precepto (la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes), haciendo que la situación jurídica creada por el acto ilegal y consolidada por el paso del tiempo sea más merecedora de protección en aras a garantizar la seguridad jurídica, que la exigencia de depuración de los actos nulos impuesta por el principio de legalidad.

 

Así lo entiende la ya citada STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 1096/2018, de 26 de junio, como también la del mismo órgano jurisdiccional núm. 1404/2016, de 14 de junio, según la cual “El citado precepto [106 LRJPAC] contempla dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u "otras circunstancias"); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes. (…) Y es cierto que desde que se produjo la irregular transmisión inicial del bien al Estado han transcurrido más de treinta años, plazo que puede conllevar las consecuencias prescriptivas de acciones y adquisitivas que el Consejo de Ministros señala. Sin embargo, tales circunstancias no acreditan, en el caso presente, que la declaración de nulidad resulte contraria a la equidad, buena fe, derechos de los particulares o las leyes, tal como requiere el artículo 106 de la Ley 30/1992”.

 

De ahí que sea imprescindible, huyendo de afirmaciones genéricas o apriorísticas, el análisis del caso concreto para determinar si la consolidación de la situación jurídica la hace digna de protección, no sólo en atención al tiempo transcurrido, sino también en consideración a otros elementos que en conjunción con aquél incidirán en la apreciación de si el ejercicio de las potestades de revisión resulta contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes. Entre dichos elementos, la jurisprudencia y la doctrina de los órganos consultivos han señalado la actitud activa o pasiva de los interesados en la defensa de sus derechos (STS de 15 de octubre de 2012, rec. 3493/2011) y de la propia Administración en la salvaguardia del interés público (Dictamen de este Consejo Jurídico 13/2017), la perdurabilidad en el tiempo de los efectos del acto cuya invalidez se pretende (dictámenes de este Consejo Jurídico números 13 y 77/2017, y 307/20 2 2, entre otros), la afectación a los derechos de terceros (Dictamen del Consejo de Estado 835/2019), el consentimiento expreso o la confirmación del acto nulo por actos posteriores de la misma Administración (Dictamen del Consejo de Estado 69/2004), o la falta de utilidad material de la revisión cuando hubiera de operar sobre actos cuyos efectos se hubieran ya extinguido por completo (Dictamen de este Consejo Jurídico 19/2021, con cita del Dictamen del Consejo de Estado 563/2011; también, en el mismo sentido, el entonces Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, en Dictamen 56/2009).

 

2. En el supuesto sometido a consulta, el acto que se pretende declarar nulo se dictó hace ya 9 años y habilitó al interesado para modificar la orientación productiva de la explotación. En la medida en que se trata de una explotación ganadera, es soporte de una actividad económica, que se ha venido desarrollando durante todo este tiempo con el beneplácito de la Administración regional.

 

Así, el transcurso del tiempo y el hecho de que el acto hubiese permitido la ampliación de un negocio ganadero podrían operar, en principio, como límites a la potestad revisora de la Administración regional. Los dictámenes 454/10 y 455/10 del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid efectúan un exhaustivo análisis de los límites temporales a la revisión de oficio, con cita de las Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2009 (RJ 2009/828) y de 1 de julio de 2008 (RJ 2008/3335), en las que se determina como límite temporal a la revisión de oficio un plazo de ocho-diez años, sin perjuicio de las especialidades propias de cada supuesto.

 

Ahora bien, pese a la relevancia que al transcurso del tiempo parece otorgar el artículo 110 LPAC, y la doctrina judicial que lo aplica, este elemento temporal, como ya hemos indicado anteriormente, no implica automáticamente la aplicación de este precepto, siendo necesario que junto al transcurso del tiempo concurran otras circunstancias que, en unión a este elemento, pongan de manifiesto que la situación creada, pese al vicio existente, es merecedora de protección.

 

Así lo ha considerado este Consejo en recientes Dictámenes, dictados en supuestos análogos al que ahora nos ocupa, también referidos a cambios de orientación productiva de explotaciones porcinas, autorizados con omisión de los preceptivos trámites ambientales, en los que se ha estimado, dadas las circunstancias en ellos concurrentes, que debía prevalecer el principio de legalidad sobre el de seguridad jurídica resultante de la situación creada, y mantenida durante largo tiempo, en virtud de la autorización administrativa otorgada.

 

A diferencia de estos otros supuestos que referimos, en el presente caso, como ya nos consta, la explotación obtuvo, en el curso de un nuevo expediente de ampliación de la misma, la declaración de impacto ambiental y la autorización ambiental integrada. Se hace preciso, por consiguiente, analizar si estas concretas circunstancias, unidas al resto de elementos concurrentes, pueden suponer en el presente caso un límite al ejercicio de la potestad revisora de la Administración regional.

 

 III. Otras circunstancias.

 

Ya hemos señalado en la consideración quinta cómo la ausencia de los trámites ambientales constituye una causa de nulidad del acto cuya revisión de oficio se pretende, y que el otorgamiento de tales informes y autorizaciones con posterioridad al dictado de la resolución objeto del procedimiento administrativo no puede sanarla mediante convalidación, pues de conformidad con el artículo 52 LPAC, no cabe la convalidación de los actos nulos de pleno derecho.

 

Ahora bien, la aprobación de la declaración de impacto ambiental (en 2019) y de la autorización ambiental integrada (en 2020) para la explotación ganadera en cuestión, cinco y seis años después de haberse autorizado el cambio de orientación productiva sí puede incidir en las potestades de revisión que ahora se pretenden ejercitar, en la medida en que la declaración de nulidad de aquella resolución en las actuales circunstancias podría resultar contraria a la equidad, que “según establece el artículo 3.2 del Código Civil, es un criterio de interpretación e integración extensible a la aplicación de cualquier norma jurídica; un criterio que, según ha subrayado la mejor doctrina, pretende humanizar y flexibilizar la aplicación individualizada de las normas jurídicas cuando el resultado de su estricta observancia, en el contexto de las singulares circunstancias concurrentes, pueda resultar contrario a otros principios o valores del ordenamiento jurídico” (STS, Contencioso, de 19 de diciembre de 2013, rec. 1240/2012).

 

Uno de los principales objetivos de la equidad consiste en la adaptación del texto de la Ley al caso concreto, con la finalidad de moderar su rigor. La equidad surge así cuando se advierte que el resultado final al que se llegaría con la aplicación de la revisión revela que la solución no es justa. Como se señala en la Memoria de 2018 de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, la equidad se entiende “como la justicia del caso concreto, una válvula de escape cuando la ley es muy rígida y su aplicación mecánica y ciega está reñida con lo que parece razonable”.

 

Ya dijimos supra que los límites de la revisión obligaban a encontrar el punto de equilibrio entre los principios en conflicto de legalidad y de seguridad jurídica para el adecuado ejercicio de la potestad, obligando a la Administración a ponderar la repercusión que para el interés público y para el particular afectado tendría tanto la eliminación del acto como su mantenimiento.

 

A tal efecto, el Dictamen 105/2008, del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, considera que la revisión de oficio de la concesión de una licencia de taxi 10 años más tarde de su otorgamiento y una vez que el interesado ya cumplía con todos los requisitos para el ejercicio de dicha actividad sería contraria a los principios de equidad y seguridad jurídica, conforme a las siguientes consideraciones:

 

“Debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la potestad revisora en este momento no supondría beneficio alguno para el interés público por cuanto que el titular de la licencia dispone actualmente, y desde hace nueve años, de todos los requisitos para el desarrollo del servicio cuando, por el contrario, el perjuicio a éste sería considerable toda vez que se le vendría a privar de su medio de subsistencia (…) La necesaria observancia de los límites imperativos fijados en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, las consideraciones derivadas de las circunstancias expuestas, hacen considerar a este Consejo que la naturaleza de la infracción, la intensidad del daño, que es desconocido, no justifican el sacrificio de derechos individuales por lo que considera que la facultad revisora del Ayuntamiento viene limitada por lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo que impone la emisión de un dictamen desfavorable a la nulidad pretendida”. 

 

 También el Consejo de Estado en su Dictamen 780/2009 acude, entre otros, a criterios de equidad para descartar la procedencia de la revisión en un supuesto en que se pretendía la nulidad por ausencia de un requisito esencial que, sin embargo, a la fecha en que habría de procederse a la revisión del acto el interesado ya cumplía.

 

De igual modo, la STS de 13 de mayo de 2015 (recurso 192/2014), consideró que no procedía la revisión de oficio del acto de nombramiento de un Guardia Civil cuya titulación, si bien no era suficiente en el momento del nombramiento, una Orden posterior del Ministerio de Educación estableció su equivalencia con la requerida en el proceso selectivo. El Alto Tribunal concluye en los siguientes términos:

 

“(a) la finalidad principal de la institución de la revisión de oficio es salvaguardar la legalidad, dejando sin efecto situaciones jurídicas que puedan resultar contrarias a la misma; (b) esto último no resulta ya necesario porque el recurrente tiene acreditados unos estudios que, según la normativa vigente, son equivalentes a la titulación que es exigida para ser Guardia Civil; y (c) la importancia de los intereses personales y familiares que resultan afectados por la nulidad aquí combatida, ponderados en relación con lo que se ha dicho sobre la actual equivalencia que corresponde a sus estudios y sobre la trayectoria profesional acreditada, hace que la nulidad deba considerase, por desproporcionada y no necesaria, contraria a la equidad”.

 

En el supuesto ahora sometido a consulta, la resolución de 7 de febrero de 2014 se pretende anular en la medida en que se habría otorgado con omisión de trámites esenciales del procedimiento como la declaración de impacto ambiental y la autorización ambiental integrada, que resultaban preceptivas en atención a la normativa aplicable y a las características de la explotación ganadera. De hecho, no se ha discutido en el expediente que tales trámites ambientales eran preceptivos y que la explotación no los había cumplimentado al momento de dictarse la resolución que ahora se pretende anular.

 

Sin embargo, consta en el expediente que, con ocasión de una nueva solicitud de cambio de orientación productiva y ampliación de la capacidad de la misma explotación, formulada en el año 2015, se obtienen las correspondientes declaración de impacto ambiental en el año 2019 y autorización ambiental integrada en el año 2020. Así se acredita mediante informe de la Dirección General de Medio Ambiente, y con la aportación al expediente de una copia de la publicación de ambos documentos en el BORM. Adviértase que, si bien dichas declaración y autorización ambientales se otorgan en el curso de un procedimiento diferente de aquel que culminó con la resolución de 7 de febrero de 2014, tienen por objeto la misma explotación y permiten una importante ampliación de capacidad de la misma, que pasa de las 3.500 plazas de cebo entonces autorizadas a un máximo de 5.726, lo que supone un incremento superior al 60%.

 

Según se desprende del expediente, la resolución del órgano sustantivo autorizando el cambio de orientación productiva y la ampliación e inscribiendo dicho incremento autorizado de la capacidad en el RREP aún no se habría producido, por lo que no podría afirmarse con seguridad que, a pesar de haber obtenido la declaración de impacto positiva y la autorización ambiental integrada para la ampliación ésta podrá materializarse de forma efectiva.

 

No obstante, ha de considerarse que este nuevo procedimiento se inició en el año 2015, mediante la oportuna solicitud del titular de la explotación, y que, aunque la normativa que regula este tipo de procedimientos no le fija un plazo específico (artículos 8 y 11 de la Orden de 23 de julio de 1996, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, por la que se dan normas para la ordenación sanitaria y zootécnica de las explotaciones porcinas en la Región de Murcia), en la sede electrónica de la Administración regional se indica que su plazo de resolución es de seis meses. Frente a dicha previsión, a la fecha de evacuación de este Dictamen, ya habrán transcurrido más de ocho años desde que se inició la tramitación, sin que conste que la demora en resolver el procedimiento de autorización e inscripción del cambio de orientación productiva y ampliación solicitada se deba a la pasividad del interesado o a cualquier otra causa a él imputable. Por otra part e, dicha tardanza en la tramitación se compadece mal con el exhorto que el artículo 42.1 LEA, efectúa al órgano sustantivo para que, una vez realizada la evaluación ambiental, otorgue la autorización del proyecto en un “plazo razonable”.

 

De haberse dictado ya la autorización ganadera para la ampliación y cambio de orientación productiva, cabría considerar que los límites a la revisión de oficio consagrados en el artículo 110 LPAC  impedirían declarar la nulidad de la resolución de 7 de febrero de 2014, pues ésta dejaría de operar como el título en que se sustenta la actividad ganadera de cebadero, siendo sustituida por la nueva autorización, que permitiría una capacidad de la explotación muy superior a la que se autorizó en el año 2014, dejando sin efecto material, en la práctica, a la anterior. Y ya señalamos supra que entre los elementos que, en conjunción con el transcurso de un considerable lapso de tiempo, podían tomarse en consideración en orden a determinar si el ejercicio de las facultades de revisión podía resultar contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes, se encontraba la falta de utilidad material de la revisión cuando hubiera de operar sobre actos cuyos efectos se hubieran agotado por completo. Si a ello se suma que el interés público primordial que justifica la revisión de oficio instada es, junto al de legalidad e ínsito en él, el de la preservación del medio ambiente, y que dicho interés es el que habría guiado la realización de los trámites ambientales evacuados durante la instrucción de la nueva autorización ganadera, la declaración de nulidad de la resolución de 2014, a la par que innecesaria desde el punto de vista de sus efectos materiales, podría resultar contraria a la equidad.

 

Si, por el contrario, no se ha resuelto aún la solicitud de cambio de orientación productiva y ampliación formulada en 2015, el único título sobre el que se sustenta la actividad de cebadero de la explotación es la resolución de 7 de febrero de 2014, que se pretende anular, por lo que la revisión mantendría todo su efecto útil, en el sentido de dejar sin efectos un acto administrativo dictado prescindiendo de trámites que son tan esenciales que su omisión se asimila a la absoluta falta de procedimiento. El artículo 9 LEA constituye un fiel reflejo de la relevancia que la legislación básica otorga a estos trámites que consideramos, al disponer en su apartado primero, párrafo segundo, que “carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental”.

 

Este carácter esencial de los trámites de protección ambiental, orientados a atajar, con carácter previo, las posibles incompatibilidades de la actividad pretendida con el medio ambiente, ha llevado a nuestra jurisprudencia a sentar una doctrina reticente a la admisión de una subsanación a posteriori de la falta de evaluación. Sirva, como ejemplo, la STS de 5 de abril de 2013, que aceptando la fundamentación jurídica de la Sentencia casada (STSJ Valencia, 757/2009, de 5 de junio) con amplia cita de jurisprudencia europea, afirma de forma categórica que "ni es posible una DIA dictada a posteriori, después de la aprobación del proyecto (...) ni es posible tampoco, en consecuencia, un acto posterior de ratificación del proyecto dictado subsiguientemente a esa DIA tardía". Para fundamentar que no cabe una emisión ex post facto de la DIA, la Sala considera que "a efectos ilustrativos se puede r ecordar que el art. 53-5 LPA de 1958 prohibía de forma expresa la subsanación en caso de informes preceptivos emitidos a posteriori; así STS de 31 de diciembre de 1980, 28 de enero de 1985 y otras muchas. Y la razón de ser era clara: evitar que el autor del informe se viera condicionado por el contenido de la resolución previamente adoptada. Pues bien, esta perspectiva adquiere singular importancia en los casos en que el "informe", si bien no resulta ser vinculante, sí produce importantes efectos jurídicos, al ser exigible un motivo muy grave de interés general para que el órgano que resuelve las discrepancias pueda aprobar un proyecto pese a la DIA negativa (STJUE de 26 de octubre de 2006, antes citada)". Considera, en suma, la Sala que la pretensión de subsanación del defecto consistente en la aprobación del proyecto con anterioridad a la DIA, mediante la emisión posterior de ésta no es posible, pues "para que la subsanación produjera dicho efecto, sería preciso que la misma permitiera, aun tardíamente, el cumplimiento de la finalidad del procedimiento de impacto ambiental, como se deduce del art. 63-2 de la ley 30/92. Pues bien, el procedimiento de impacto ambiental no puede cumplir con su función cuando al órgano ambiental se le pasa para la declaración de impacto un proyecto ya previamente aprobado, donde el órgano sustantivo ha descartado ya otras posibles alternativas".

 

Ahora bien, en determinados supuestos excepcionales, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha admitido la posibilidad de regularizar con posterioridad la evaluación de una actividad, cuando ésta ya se encontraba efectivamente en servicio. Es el caso de la Sentencia TJUE de 26 de julio de 2017 (Asuntos acumulados C-196/16 y C-197/16), referente a unas plantas de generación de energía eléctrica a partir de biogás, que no habían obtenido, con carácter previo a su puesta en funcionamiento, las evaluaciones ambientales exigidas por la Directiva 2011/92. Resolviendo la cuestión prejudicial que le había sido planteada, el Tribunal manifiesta:

 

“…el Derecho de la Unión, por un lado, exige que los Estados miembros eliminen las consecuencias ilícitas de dicha omisión y, por otro, no se opone a que se efectúe una evaluación de ese impacto para regularizarla, con posterioridad a la construcción y a la entrada en servicio de la planta en cuestión, siempre que:

 -  las normas nacionales que permitan esa regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión, o de verse dispensados de su aplicación, y

 - la evaluación efectuada para regularizarla no abarque únicamente el impacto ambiental futuro de esa planta, sino que tenga en cuenta también el impacto ambiental ocasionado desde su realización”.

 

Sin perjuicio de la consideración que en el presente caso pudiera merecer la posterior obtención de las autorizaciones ambientales exigidas, conviene recordar que es precisamente en situaciones en las que concurren formal y materialmente las condiciones para la declaración de nulidad de un acto administrativo, donde están llamados a operar los límites a las potestades revisoras de la Administración consagrados en el artículo 110 LPAC, en orden a modular o atemperar las consecuencias de la rigurosa aplicación de la Ley, mediante la invocación de conceptos abstractos, como los de equidad y buena fe,  cuyos perfiles varían según las circunstancias y que permiten ponderar los bienes jurídicos protegidos en cada caso, en orden a dar preponderancia a unos sobre otros, en la consideración de que los principios jurídicos de legalidad y de seguridad jurídica no tienen un valor absoluto.

 

A tal efecto, ha de considerarse que la Administración ha incumplido de forma flagrante la obligación que pesa sobre ella de resolver en plazo un procedimiento cuya terminación podría impedir la declaración de nulidad, conforme a lo antes expuesto. Al singular perjuicio que ello podría deparar para el interesado se suma la consideración de que el bien jurídico de la preservación del medio ambiente habría quedado salvaguardado, ex post facto, mediante la evacuación de los trámites ambientales durante la instrucción de la nueva solicitud de autorización ganadera, cuyos potenciales efectos contaminantes serían mayores que los de la explotación actual, dado el sustancial incremento de capacidad pretendido, lo que permite entender que el condicionado de tales autorizaciones ambientales será más exigente que el que se habría debido imponer en su día al proyecto autorizado por la resolución de 7 de febrero de 2014.

 

En estas circunstancias, al margen de apelar a la pronta resolución del procedimiento iniciado en el año 2015 (cabe recordar que la declaración de impacto ambiental se expidió en diciembre de 2019 y que su vigencia se limita a cuatro años ex artículo 43.1 LEA), cabe entender que razones de equidad excluyen la declaración de nulidad de la resolución de 7 de febrero de 2014.

 

A ello no obsta la especial trascendencia que la actual conciencia social imperante otorga a los intereses generales relacionados con la preservación del medio ambiente, en cuanto principio rector de la política social y económica (art. 45 CE). No cabe olvidar que los límites establecidos en el artículo 110 LPAC se proyectan, sin excepción, sobre todos los procedimientos en los que la Administración ejercite su potestad de revisión de oficio, independientemente de cual sea el concreto vicio de nulidad en que incurra el acto de cuya revisión se trate. De este modo, tales límites operan también, y pueden alcanzar plena virtualidad jurídica, si concurren las circunstancias para ello, en supuestos en los que los intereses generales afectados tienen igualmente una especial trascendencia social, como cuando la actuación administrativa objeto de revisión ha lesionado los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [supuesto del artículo 47.1.a) LPAC], o cons tituye una infracción penal o se ha dictado como consecuencia de ésta [supuesto del apartado d) del referido precepto].

 

Tampoco el origen europeo de las normas ambientales incumplidas, ni el principio de efectividad del Derecho comunitario, constituyen en el presente caso un obstáculo insalvable para aplicar los límites que nuestro Ordenamiento interno establece al ejercicio de la potestad revisora de la Administración. Dichos límites operan también en el ámbito de la Unión Europea, condicionando la revisión de sus propios actos, como así acreditan numerosas resoluciones del TJUE.

 

Por todo lo expuesto, y considerando por ello que no procede la declaración de nulidad pretendida, en cuanto resultaría contraria a la equidad, se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de resolución sometida a consulta.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

 ÚNICA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de declaración de nulidad de la Resolución de 7 de febrero de 2014, de la Dirección General de Ganadería y Pesca, por la que se acuerda la autorización e inscripción en el Registro Regional de Explotaciones Porcinas del cambio de orientación productiva de producción tipo mixto a cebadero, de la explotación porcina con código REGA ES300210740033, cuyo titular es D. X, al considerar este Consejo Jurídico que, en atención a las circunstancias expuestas en la consideración sexta de este dictamen, operan los límites a las potestades revisoras de la Administración establecidos en el artículo 110 LPAC, lo que impide declarar la nulidad de la indicada resolución. 

 

No obstante, V.E. resolverá.