Dictamen nº 2/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de enero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 6 de junio de 2023 (COMINTER 146326), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hijo Y, por daños debidos a accidente escolar (exp. 2023_196), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 14 de diciembre de 2021, Dª. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial, frente a la entonces Consejería de Educación y Cultura (actualmente Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo), por los daños sufridos por su hijo menor de edad, Y, el día 1 de diciembre de 2021, en el IES “Diego Tortosa” de Murcia.
En el escrito de reclamación, la actora señala que “en clase de gimnasia le dieron con la pelota en la cara rompiéndole la cara”; por lo que solicita que “se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración Educativa y se me indemnice en la cantidad de 170 euros legalmente actualizada”. Acompañan al escrito de reclamación los siguientes documentos:
-Fotocopia del Libro de Familia que acredita que el menor Y es hijo de Dª. X.
-Factura de una óptica de Cieza, de fecha 2 de diciembre de 2021, a nombre de Y, en concepto de “gafa graduada”, por un importe total de 170 euros (IVA incluido).
-Informe del Director del IES, de fecha 16 de diciembre de 2021, en el que se pone de manifiesto que, en la pista deportiva 1 del IES, el día 9 de diciembre (el escrito de reclamación señala que el accidente se produjo el día 1 de diciembre), “mientras los alumnos realizaban lanzamientos a portería en balonmano, un compañero involuntariamente impactó el balón en la cara del alumno, provocándole una pequeña herida en el párpado y rotura en la montura de las gafas”.
SEGUNDO.- Con fecha 3 de febrero de 2023, la Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, por delegación del Consejero, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del expediente. Dicha Orden de inicio del procedimiento se notifica a la reclamante el día 2 de marzo de 2023, con indicación del plazo máximo para resolver y del sentido del silencio administrativo.
TERCERO.- Con fecha de 6 de febrero de 2023, la instructora del procedimiento solicita informe a la Directora del IES sobre los concretos extremos que señala, así como que se recabe declaración del profesor presente en el momento de los hechos sobre las concretas circunstancias que también indica detalladamente.
Con fecha 3 de marzo de 2023, en respuesta a dicha solicitud, la Directora del IES emite informe en los siguientes términos:
“Según los datos que constan en el expediente del alumno Y, el día 9 de diciembre de 2021, en el transcurso de la clase de educación física, en torno a las 14:00 horas, en la pista 1, durante la ejecución de una actividad referida a balonmano, el alumno recibe el impacto de un balón en la cara que produce una herida en el párpado y desperfectos en sus gafas, dicho impacto es consecuencia de la propia actividad. En la pista donde se realiza la actividad no hay ningún desperfecto que condicione este hecho ni se produce alboroto o altercado en el transcurso de la misma.”.
Con fecha 8 de marzo de 2023, la Directora del IES remite la declaración formulada por el profesor presente en el momento de los hechos, que se pronuncia en los siguientes términos:
1.Relato pormenorizado de los hechos.
El hecho tuvo lugar el pasado 9 de diciembre de 2021 sobre las 14:00 h. en la Pista deportiva del LE.S. Diego Tortosa. La actividad estaba programada dentro del contenido a impartir de balonmano. En un ejercicio de pases y lanzamientos el alumno recibió el impacto del balón en la cara, ocasionándole una pequeña herida y la rotura de sus gafas.
2.Indicar donde se encontraba el profesor.
En el momento de los hechos el profesor se encontraba en el lugar de lo sucedido dirigiendo la actividad.
3. Concretar si había algún desperfecto en el suelo...
El incidente no tuvo nada que ver con el estado de la instalación, que entre otras cosas se encuentra bien.
4. Indicar si se produjo algún altercado o alboroto entre los alumnos...
No se produjo nada al respecto.
5. Manifestar si considera que los hechos fueron consecuencia de un acto fortuito e imprevisible.
El incidente fue consecuencia de la propia actividad física organizada y planificada.
6. Indicar si considera que podría haberse impedido de alguna manera.
Al tratarse de una actividad deportiva, no encuentro otra alternativa.
7. Cualquier otra circunstancia que estime procedente para aclarar los hechos.
Los hechos son evidentes”.
CUARTO.- Con fecha 11 de mayo de 2023, la instructora del expediente notifica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia, para que pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes”. No consta que la reclamante haya realizado actuación alguna en este trámite.
QUINTO.- Con fecha 23 de mayo de 2023, la instructora formula propuesta de resolución en la que plantea “que se dicte Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por Dª. X, en representación de su hijo menor de edad, Y, por los presuntos daños y perjuicios sufridos en el IES ´Diego Tortosa´ de Cieza, por no existir nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado”.
SEXTO.- Con fecha de 6 de junio de 2023, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.
I.-Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser la representante legal del menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.-La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC; el hecho lesivo se produjo según la reclamante el día 1 de diciembre de 2021 (el día 9 de diciembre según el informe de la Directora del IES), y la reclamación tuvo entrada en la Consejería de Educación y Cultura el siguiente día 14 de diciembre, por lo que es evidente el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro de plazo.
III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
I.-La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente, e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Que no concurra causa de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de novie mbre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo de Estado en relación con daños producidos de manera accidental o fortuita, considerando que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que la Administración deba indemnizar los daños derivados de todos y cada uno de los accidentes que se produzcan en los centros públicos educativos, sino únicamente aquellos en los que concurran los requisitos legalmente establecidos. En este sentido se pronuncian los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 999/2004, 2489/2004 y 2212/2008; en este último Dictamen el Alto Órgano consultivo señala expresamente:
“Como ha declarado el Consejo de Estado en numerosos dictámenes anteriores, <no toda lesión que se produzca durante el desarrollo de una actividad programada comporta necesaria y automáticamente la declaración de responsabilidad de la Administración titular del Colegio en el que se desarrolle dicha actividad> (dictamen 2.671/2000). En un caso análogo (dictamen 1.501/2003), el Consejo de Estado dictaminó que <el daño aducido no guarda relación con el funcionamiento del servicio público educativo, ya que el accidente, aunque tuvo lugar en clase de Educación Física, no se produjo durante la realización de un concreto ejercicio gimnástico que comportase un riesgo significativo para los escolares -supuesto en el que existe un especial deber de cuidado-, sino cuando el alumno estaba corriendo y tropezó, cayendo de su propio pie, suceso que debe encuadrarse dentro de los riesgos normales o generales de la vida en sociedad que no resultan imputables -por su pr opia naturaleza- a la actuación de la Administración educativa>. La Administración educativa no puede erigirse en aseguradora universal de todos los riesgos que se materialicen en los centros durante el horario lectivo”.
Como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 89/2014, 305/2021 y 67/2022, entre otros), para determinar si se puede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, resulta necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para precisar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP, teniendo en cuenta que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.
Debe partirse de la idea de que las clases que se imparten de esa asignatura no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el ejercicio se desenvuelve en los márgenes del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.
Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican. (En este sentido se puede citar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 885/2007, de 7 de diciembre, que señala que “no existe, como se ha señalado anteriormente, una relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público educativo, ni tampoco una antijuridicidad el daño, pues la caída que sufrió la alumna no tuvo su causa en una peligrosidad especial del ejercicio practicado, ni en un defecto de l as instalaciones, sino que es un riesgo normal y asumible en una clase de educación física, en la que por el propio contenido de la asignatura existe siempre el riesgo de que se produzca alguna lesión”).
Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar, y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo, pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlos al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 28 de octubre de 1998, recaída en el recurso 2356/1994).
Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor, siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física; cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas; o siempre que la realización del ejercicio pudiese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiese observado un especial deber de cuidado o vigilancia o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por part e del profesorado, y la edad de los propios alumnos.
II.-En el presente caso, según se desprende de la documentación aportada al procedimiento, el accidente se produjo en la clase de Educación Física, “durante la ejecución de una actividad referida a balonmano”, cuando “en un ejercicio de pases y lanzamientos el alumno recibió el impacto del balón en la cara, ocasionándole una pequeña herida y la rotura de sus gafas”.
La declaración del profesor de Educación Física señala que el accidente se produjo “en la pista deportiva del IES”, que “la actividad estaba programada dentro del contenido a impartir de balonmano”, y que “en un ejercicio de pases y lanzamientos el alumno recibió el impacto del balón”. Por lo tanto, se deduce del expediente que en el momento del accidente los alumnos estaban desarrollando la actividad de educación física referida a balonmano, y que se trata de una actividad programada y adecuada para su edad (1º ESO, 12 años), sin que nada indique un mal estado de las instalaciones deportivas (la declaración del referido profesor señala que “el incidente no tuvo nada que ver con el estado de la instalación, que entre otras cosas se encuentra bien”, y el informe del Director del IES afirma que “en la pista donde se realiza la actividad no hay ningún desperfecto que condicione este hecho), ni la existencia d e circunstancias generadoras de un riesgo adicional que pudieran haber confluido de algún modo en la producción del daño (y que hubieran exigido un especial deber de cuidado por el profesor).
Asimismo, se deduce del expediente, sin que se haya practicado prueba en contrario, que el evento dañoso se produjo de manera fortuita, y que, por lo tanto, el accidente resultó imposible de evitar para el profesor que supervisaba la actividad. Teniendo en cuenta que, como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico, el deber de vigilancia del profesorado no puede extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro educativo (entre otros, en los Dictámenes núms. 93/2021, 126/2021 y 60/2022).
Por otra parte, también se deduce del expediente, sin prueba en contrario, que, aunque el daño sea consecuencia de la actuación de otro alumno (el que lanzó la pelota), se trata de una actuación que, en el contexto de una actividad deportiva, provoca un daño de forma involuntaria y fortuita. Y al respecto debe tenerse en cuenta que, incluso en supuestos en que los daños se producen como consecuencia de actuaciones de otros alumnos, en un contexto de actividades lúdicas o libres, en los que el ánimo de los niños no es dañar ni agredir, y en el que los daños son una consecuencia involuntaria y fortuita, es doctrina asentada tanto por el Consejo de Estado como por este Consejo Jurídico que no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos docentes (entre otros, los Dictámenes núms. 169/2012, 28/2019 y 295/2021).
En resumen, se deduce del expediente, sin que se haya alegado nada en contrario, que el daño sufrido por el alumno no tiene su causa en una peligrosidad especial de la actividad deportiva programada, ni es consecuencia de un defecto de las instalaciones del IES, o de la omisión del deber de supervisión por parte del profesorado, sino que se trata de un riesgo normal y asumible en una clase de Educación Física, en la que, por el propio contenido de la asignatura, existe siempre el riesgo de que se produzca algún accidente. Y, como señala el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002, “...la alumna tenía necesidad de llevar habitualmente gafas graduadas, por lo que la posibilidad de caída de las mismas es un riesgo consustancial a su propia condición física que, por el hecho de materializarse en un centro público educativo, no tiene que ser asumido por la Administración educativa”.
En definitiva, ha quedado acreditado en el expediente que con ocasión de la prestación del servicio público educativo se ha producido un daño, pero no ha quedado acreditado que el daño producido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa. De hecho, la reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión del servicio público docente, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa tan solo en el hecho de que el accidente se produjo en un centro de titularidad pública. En consecuencia, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público docente impiden que pueda considerarse la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución, desestimatoria de la reclamación, por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por el alumno, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
