Dictamen 361/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de diciembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero en funciones), mediante oficio registrado el día 12 de junio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de la mercantil "--", como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo propiedad de su asegurado (expte. 246/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha 17 de febrero de 2014 tiene entrada en el registro de la Consejería de la Comunidad Autónoma en Lorca la  reclamación formulada por x, en representación de la mercantil "--", por el accidente sufrido por su asegurado, x, cuando circulaba por el carril derecho la carretera RM-D24 (RM-11 "Los Arejos"), debido al impacto de su vehículo (Wolkswagen Passat, matrícula --) con dos animales sueltos en la calzada.

Describe los hechos del siguiente modo:

"El pasado 13 de mayo de 2013, siendo aproximadamente las 00,20 horas, circulaba x, conduciendo el vehículo (...) por el carril derecho de la carretera RM D24 (RM-11 Los Arejos) sentido RM-11, cuando a la altura del p.k. 1,7 de forma repentina y totalmente inesperada se produjo el atropello a dos animales sueltos en la calzada (zorros), los cuales interrumpieron en la misma desde el margen derecho.

Inmediatamente después de ocurrido el accidente, se personó en el lugar de los hechos una dotación de la Guardia Civil del Destacamento de Tráfico de Lorca, quienes comprobaron la realidad de los hechos, así como la mecánica del accidente y la presencia de los dos animales atropellados en la calzada".

Como consecuencia del fuerte impacto en la parte frontal sufrió los daños que describe, que se cuantifican en 688,66 euros, aportando el informe pericial de un tasador de seguros.

Manifiesta que la compañía aseguradora que representa abonó a su asegurado la citada cantidad, al tener suscrita la garantía de daños por colisión de animales.

Imputa al funcionamiento del servicio público que el lugar en el que se produjo el accidente careciera de señalización que indicara la presencia de animales sueltos, siendo la causa del accidente el atropello de un perro de gran tamaño (debe haber un error sobre el animal causante del incidente), que se encontraba suelto y en una calzada abierta al tráfico rodado. Advierte negligencia en la Consejería consultante por ser titular de la vía y por no adoptar las medidas de seguridad pertinentes. Lo anterior permite, en su opinión, inferir el nexo causal entre el evento dañoso y el funcionamiento de los servicios públicos por omisión de la diligencia debida de un deber impuesto por la legislación de tráfico. También se cita al artículo 2 de la Ley estatal 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, señalando que en el presente supuesto se está ante un incumplimiento de un deber.

Finalmente, solicita como prueba documental la que se acompaña al escrito de reclamación (folios 24 a 1) y que se dirija oficio a la Comandancia de la Guardia Civil de Lorca a fin de que remita al expediente cuanta documentación obre en sus archivos sobre el accidente ocurrido. También propone la testifical de dos personas, entre ellas el asegurado.

SEGUNDO.- Con fecha 21 de febrero de 2014 se le requiere a la mercantil reclamante para que subsane y mejore la reclamación presentada con los documentos que se reseñan en los folios 34 y 35, siendo cumplimentado el 17 de marzo siguiente, acompañándose entre la documentación la justificación de la transferencia bancaria abonando la cantidad reclamante al representante del taller.

TERCERO.- En la misma fecha se solicita informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras a efectos de determinar, entre otras cuestiones, la titularidad de la carretera, siendo evacuado el 7 de abril de 2014 por el Jefe de Sección de Conservación I, con el visto bueno del Jefe de Servicio, en el sentido de señalar que no se tenía conocimiento de los hechos, que no existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras y que la carretera RM-D24 en la que ocurrió es una carretera convencional, no siendo preceptivo el control de regulador de accesos ni vallas metálicas de cerramiento. También que no le constan otros accidentes similares en el mismo lugar.

CUARTO.- Asimismo se solicitó copia de las Diligencias instruidas por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil del Destacamento de Lorca, siendo remitidas  por el Sargento Jefe (número 217/2013), en las que figura como causa del accidente del vehículo del asegurado la irrupción de animales en la calzada (folio 40).

QUINTO.- Citados los testigos propuestos por la parte reclamante el 3 de junio de 2014 para la práctica de la prueba testifical, el órgano instructor levanta acta de incomparecencia de todos los testigos propuestos (folio 59).

SEXTO.- Otorgado un trámite de audiencia a la mercantil reclamante, no consta que formulara alegaciones, tras lo cual se formula propuesta de resolución desestimatoria al considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.

SÉPTIMO.- Con fecha 12 de junio de 2015 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 142.3 LPAC y 12 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.

I. La legitimación activa corresponde en este caso a la entidad aseguradora reclamante desde el momento en el que, como se infiere de las actuaciones obrantes en el expediente, se subrogó en la posición jurídica del asegurado perjudicado en el siniestro, previo desembolso de la indemnización (por importe de 688,65 euros) que le correspondía en atención a los daños ocasionados en el vehículo, conforme con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro, a cuyo tenor "el asegurador una vez pagada la indemnización, podrá ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro corresponderían al asegurado frente a las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización".

Tal subrogación, previa satisfacción por la entidad aseguradora de la indemnización a que tenía derecho su asegurado (expresamente se había incluido en las condiciones particulares del seguro los daños al vehículo por colisión de animales), confiere legitimación a esta última para reclamar frente a los terceros responsables por la cantidad satisfecha.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (RM-D24), como se ha acreditado en el procedimiento.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 LPAC.

III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, a excepción del plazo máximo para resolver, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el trámite de audiencia al interesado.

Por último, en cuanto a la propuesta elevada, ha de rectificarse en el Antecedente de Hecho Cuarto, puesto que se expresa que se habían solicitado las Diligencias instruidas por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil y no se había recibido la documentación requerida, sin embargo, sí consta una contestación del Sargento Jefe del Destacamento Accidental de Lorca de 5 de marzo de 2014, a la que se acompaña copia de las Diligencias 217/2013.

TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia de dicha relación de causalidad en el presente caso.

I. Procede la desestimación de la reclamación conforme a consideraciones reiteradamente expresadas por este Consejo Jurídico en casos similares al presente (por todos, Dictámenes 199/2015 y 66/2014).

En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.

Así, este Consejo Jurídico ha asumido en numerosos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

Con mayor motivo es aplicable tal doctrina en casos, como el presente, en el que en el tramo de la vía (RM-D24) en el que se produjo el incidente es una carretera convencional, no siendo preceptivo el control regulado de accesos, ni las vallas metálicas de cerramiento según el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras (folios 48 y 49). Tampoco existía señalización en relación con el evento lesivo, dado que según exponen los técnicos informantes del Centro Directivo citado no han existido accidentes similares en este tramo, ni solicitud de que se instalen.

En la misma línea, y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que pudieran ser identificados (vgr., del propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada, o en los supuestos en que pudiera declararse la responsabilidad del titular del predio del que proviniera el animal, en su caso). En el presente supuesto, las Diligencias instruidas por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil no aportan ningún dato sobre la procedencia de los animales que irrumpieron sorpresivamente en la calzada desde el margen derecho (folio 17), aunque ha de tenerse en cuenta la dificultad de dicha determinación, si se tiene en cuenta que el zorro habita todo tipo de terrenos con cobertura para esconderse y poder cazar sus presas.

II. En el caso examinado no se acredita la existencia de deficiencia alguna en el tramo de la carretera en cuestión, puesto que los técnicos de la Dirección General de Carreteras señalan, al tratarse de una carretera convencional, que no es preceptivo el control regulado de accesos, ni vallas metálicas de cerramiento, ni tienen constancia de otros accidentes similares en el tramo en el que se produjo, que hubiera exigido una señalización específica.

Por otra parte, no puede aceptarse la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en  las vías públicas a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.

Además, en el presente caso, como en los analizados en los Dictámenes antes indicados, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007).

Por todo ello no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.

Finalmente, el órgano instructor también expone en la propuesta elevada, en cuanto a la valoración de los daños, que no se ha aportado por la mercantil reclamante el permiso de circulación, ni la tarjeta de inspección técnica, ni el carnet de conducir del titular del vehículo, pese haber sido requerida reiteradamente a instancia del Parque de Maquinaria para la emisión de su informe sobre la cuantía reclamada.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia, debiendo rectificarse la propuesta elevada en el sentido indicado en la Consideración Segunda, párrafo in fine.

No obstante, V.E. resolverá.