Dictamen nº 358/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de diciembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 23 de abril de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x y otros, como consecuencia de los daños sufridos en edificios de su propiedad (expte. 153/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha 2 de agosto de 2013, los hermanos x, y, z..., actuando todos ellos representados por un Letrado, presentan reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Murcia por los desperfectos que dicen haber sufrido en varios edificios de su propiedad como consecuencia de una fuga de agua de la red general que se produjo tras unas obras de sustitución del firme de la vía pública en la que se ubican tales edificaciones.

Relatan los reclamantes que en el año 2007, tras el cambio de firme de la Calle Mayor de Beniaján y colocación de adoquinado, se produjo una fuga de agua procedente de la red general de la localidad a consecuencia de la cual los edificios de su propiedad sufrieron diversos desperfectos como resultado del descalce de la cimentación y consiguiente asentamiento diferencial de las construcciones.

Señalan que ya en diciembre de 2007, los hermanos x solicitaron un informe de valoración de daños y patologías, que se cuantificaron en 31.147,17 euros, sin perjuicio de su actualización, pues los daños podían ir en aumento.

El 14 de marzo de 2008 se efectuó reclamación ante la empresa municipal de aguas (--), que fue rechazada al entender que la avería se produjo bajo el muro de cerramiento del edificio, lo que la convierte en una avería interior de la comunidad de propietarios del mismo, siendo de ésta la responsabilidad.

En abril de 2009 los hermanos solicitan nuevo informe técnico, que valoró los daños en 39.194,10 euros.

Por su parte, x también solicita una valoración técnica de la situación de las edificaciones de su propiedad a un arquitecto, quien tras visitar las construcciones afectadas en abril de 2009 y febrero de 2010 concluye, en informe de julio de 2010, que el edificio presenta grietas importantes en elementos de cerramiento tanto en el interior como en el exterior, debido a lesiones mecánicas con deformación estructural por giro y asiento de la cimentación por problema en el terreno sobre el que descansa el edificio, por la fuga de la red de saneamiento que discurre en las proximidades de los edificios a lo largo de la Calle Mayor de Beniaján.

Tras reiteradas solicitudes, -- procedió a inspeccionar y reparar en su totalidad la red de saneamiento, sustituyendo el entubamiento existente. No obstante lo cual los daños siguen extendiéndose a la fecha de la reclamación, por lo que entienden los reclamantes que no pueden considerarse como estabilizados.

En este sentido, apuntan que de la comparación entre los informes técnicos de valoración evacuados en 2007 y 2009 se desprende que los daños han aumentado considerablemente en esos dos años.

Señalan los reclamantes que en el año 2009 se solicitó a -- que inspeccionara las viviendas y se hiciera cargo de la reparación de los daños, sin que por la empresa se diera contestación, por lo que el 16 de marzo de 2011 se presenta escrito en el Ayuntamiento, junto a 51 vecinos más, para volver a poner de manifiesto la aparición de hundimientos y pérdida de arena de junteo en el adoquinado de la calle, así como un incremento de las grietas en los edificios, por lo que urgía tomar medidas para evitar su degradación y asegurar su habitabilidad. El escrito finaliza solicitando que se proceda a la reparación de todos los daños causados en las viviendas y locales afectados.

En respuesta a dicho escrito, el Ayuntamiento se limita a señalar que "cualquier filtración de agua desde el subsuelo hacia el interior de las edificaciones es responsabilidad de los propietarios de los inmuebles su mantenimiento y conservación".

Señalan los reclamantes como título de imputación de la responsabilidad al Ayuntamiento el anormal funcionamiento del servicio público de aguas. Así, entienden que existe un nexo causal entre la rotura de la red de abastecimiento de aguas tras la colocación del adoquinado y su incorrecta reparación posterior, y ya se debiera dicha rotura a la mala ejecución de la obra o al inadecuado mantenimiento de la red de suministro.

El daño por el que se reclama es el siguiente:

"- Asientos diferenciales en la edificación.

- Deformación estructural por giro y asiento de la cimentación por problema en el terreno sobre el que descansa el edificio.

- Fisuras y grietas de tipo escalonado y horizontal sobre la fachada de muro de carga en los cerramientos perpendiculares a fachada y medianeras, en las esquinas de puertas y ventanas.

- Descenso y flexiones de voladizos, afectando al desalojo del agua cuando llueve.

- Basculación de la edificación hacia delante y parte lateral, comprimiendo las zonas de medianeras.

- Lesiones en el interior de las viviendas: movimientos entre los diferentes elementos constructivos, grietas escalonadas en parámetros (sic, paramentos) verticales, afectando a la apertura y cierre de las carpinterías correspondientes, grietas verticales en la unión de parámetros (sic) con pilares entre viviendas causando movimiento de rodapiés y forjado donde descansan".

Estos daños se valoran a tanto alzado en 60.000 euros para los hermanos x y 30.000 para x, cantidades a las que asciende la pretensión resarcitoria.

Se efectúa, asimismo, proposición de prueba pericial para la evaluación del daño y las causas del mismo, al tiempo que se aporta numerosa documentación acreditativa tanto de la propiedad de los inmuebles afectados como de las diversas actuaciones realizadas, incluyendo los tres informes técnicos de valoración de daños ya citados.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se designa instructora, que procede a comunicar a los interesados la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que se les requiere para que efectúen proposición de prueba y aporten diversa documentación.

Con fecha 9 de octubre de 2013 los reclamantes atienden el indicado requerimiento y proponen prueba pericial por parte de los servicios técnicos municipales consistente en la inspección de las viviendas, comprobación de desperfectos, valoración económica y determinación de sus causas.

Del mismo modo se propone prueba documental en los siguientes términos:

- Que se solicite a la Concejalía de Calidad Urbana e Infraestructuras una copia del expediente correspondiente al proyecto de reparación de la Calle Mayor de Beniaján, en el que constan los defectos de drenaje en el pavimento, origen de los daños en los inmuebles.

- Que se solicite copia del expediente para el adoquinado de la vía indicada y que se ejecutó en 2002, aproximadamente.

- Que se solicite a -- copia completa de los antecedentes que obren en la misma referente a los daños en los edificios de los reclamantes.

TERCERO.- Solicitada información al Servicio correspondiente acerca de las empresas que en las fechas citadas en la reclamación efectuaban las obras de pavimentación en la zona donde se produjeron los daños, se identifica por el Ingeniero de Obras y Servicios Comunitarios a dos: "--" y "--" a las que la instrucción procede a emplazar como interesadas en el procedimiento, confiriéndoles plazo para la presentación de alegaciones.

Comparecidas ambas empresas, la última de ellas manifiesta que no realizó obras en la C/ Mayor, sino en las Calles Soler, Tomás y Algezares, de la localidad de Beniaján,  y no en 2007, sino en los años 2004/05, por lo que declina cualquier tipo de responsabilidad por los daños reclamados.

CUARTO.- Dado traslado de la reclamación a --, contesta el 27 de noviembre de 2013 en los siguientes términos:

"Primero.- Que la red de alcantarillado que discurre por la C/ Mayor de Beniaján, se ubica en el centro de la calzada ejecutada a base de adoquines. Sin embargo, se puede observar que la zona de rodadura de los vehículos se ha rehundido, al tratarse de una calle de intenso tráfico.

Segundo.- Que dicho hundimiento es generalizado a lo largo de la calle, siendo mayor en la intersección de la C/ Mayor con C/ Brazal del Merlo, dándose la circunstancia de que en esta intersección no hay redes de saneamiento y sí un brazal de acequia que cruza la C/ Mayor.

Tercero.- Que la red de saneamiento en este tramo de la C/ Mayor fue renovada por -- en el año 2008 a la vez que se renovaron las redes de abastecimiento.

Cuarto.- Que con motivo de la reclamación de referencia la Sección de Saneamiento de -- ha vuelto a inspeccionar la red de alcantarillado mediante cámara de TV, comprobando que la misma se encuentra en correcto estado y no detectando anomalía alguna.

Quinto.- En virtud a todo lo anteriormente expuesto, esta empresa municipal debe declinar toda responsabilidad en los hechos reclamados, ya que se considera que los hundimientos no están relacionados con las redes gestionadas por --, ya que la zona rehundida es la zona de rodadura de vehículos, siendo la zona con el firme estable aquella bajo la cual se encuentra la infraestructura hidráulica municipal".

QUINTO.- Por el Servicio de Obras y Servicios Comunitarios se remite informe con indicación de los proyectos ejecutados en la zona de los daños, de donde resulta que entre el 16 de julio y el 11 de octubre de 2002, se realizaron obras de rehabilitación del pavimento de la C/Mayor hasta la intersección con la C/ Brazal del Merlo (números del 2 al 40) y entre el 1 de diciembre de 2004 y el 17 de enero de 2005 en la misma C/ Mayor desde la indicada Brazal del Merlo hasta la C/ San Antonio (números 42 al 64). En ambos casos la contratista fue la empresa "--".

Asimismo, informa que:

"...2. Por parte de --, en julio de 2008, se realizaron trabajos de renovación de redes de abastecimiento (sustituyendo FC Ø 80 por FD Ø 100) y de saneamiento (sustituyendo tubos de hormigón Ø 200 por PVC Ø 315 y se cambian acometidas).

3. en relación al brazal de acequia referido en el informe de --, indicar que puesto que es un brazal entubado, el mantenimiento corresponde al Servicio de Obras y Servicios Comunitarios.

El informe de x, de fecha 22 de julio de 2010, afirma que el movimiento del edificio está estabilizado, lo cual indica que dicho asentamiento de la cimentación se debió a una fuga puntual y por tanto, no puede proceder de la acequia puesto que no se ha realizado ninguna reparación en la misma.

4. Por el contrario, el día 5 de septiembre de 2007, se produjo una fuga en una acometida de abastecimiento según se recoge tanto en la reclamación de los interesados como de la respuesta de -- de 3 de julio de 2008.

La empresa -- en su escrito afirma que la avería se produjo bajo el muro de cerramiento del edificio, correspondiendo por tanto, a la instalación interior de la Comunidad de Propietarios y cuya responsabilidad es exclusivamente de ésta. Se adjuntan dos fotografías facilitadas por -- en la que documenta gráficamente la ubicación de la avería localizando el límite de responsabilidad de dicha empresa.

5. Como aclaración a lo que los interesados califican como parca respuesta del Ingeniero de Obras y Servicios Comunitarios de fecha 16 de marzo de 2012, cabe decir que:

- Los diferentes elementos que componen los pavimentos y firmes de los viales públicos (aceras, áreas peatonales y calzadas) son materiales con un cierto grado de permeabilidad y que por tanto no impiden que se filtre agua a su través, puesto que su función no es la de impermeabilizar el subsuelo, sino la formación de espacios aptos y cómodos para el tránsito peatonal y rodado.

- Por otro lado, existen espacios y elementos en la vía pública, como son zonas verdes, árboles, arquetas de diferentes servicios, no necesariamente estancas, que provocan la existencia de agua en el subsuelo.

- Según lo expuesto, cualquier tipo de filtración o problemas de asientos diferenciales en las cimentaciones de los edificios que no son provocadas expresamente por el mal funcionamiento de un servicio público (rotura de una tubería de agua o saneamiento) no pueden ser imputables a la Administración, que no es el caso ya que, como ya se ha mencionado, la rotura se produjo en una instalación privada.

6. Por último, respecto a los problemas de deformación del pavimento de adoquín de la C/ Mayor:

- No tienen relación alguna con la mencionada avería en la instalación interior de la Comunidad de Propietarios, ya que tal y como se recoge en el escrito de 3 de julio de 2008 de la empresa -- y de la documentación gráfica adjunta, dicha avería se localizaba bajo el muro de cerramiento del edificio (a más de dos metros de la zona de rodadura de los vehículos).

- En junio de 2013 desde el Servicio de Obras y Servicios Comunitarios se redactó un proyecto de "Reposición de pavimentos en Calle Mayor de Beniaján", el cual, además de renovar el pavimento, dotaba a dicha calle de un drenaje longitudinal y adecuaba las pendientes superficiales, para garantizar la correcta evacuación de las aguas pluviales, posible causante del deterioro del pavimento.

- Dichas obras fueron recepcionadas el 8 de noviembre de 2013".

SEXTO.- Con fecha 18 de febrero de 2014, -- remite a la instrucción un "informe complementario reclamación de daños D-74/2008", fechado el 21 de febrero de 2012 y cuyo contenido es muy similar al trascrito en el Antecedente Cuarto de este Dictamen, señalando además que ya en 2010, a instancias de otro escrito presentado, la empresa municipal revisó las redes gestionadas, sin que se detectara avería alguna.

El 25 de febrero, se une al expediente un "informe de reclamación de daños D-146/2007", instado por x el 12 de noviembre de 2007. El informe refiere que localizó una rotura en la acometida de abastecimiento del edificio ubicado en la C/ --, de Beniajan, contiguos al cual el reclamante posee dos inmuebles, presentando todos ellos grietas o fisuras de diversa índole. La avería se detecta "en el tramo de tubería existente entre la válvula de acometida (calzada) y el contador (interior del edificio), bajo el muro de cimentación del edificio". La rotura se sitúa aproximadamente a unos 50 centímetros dentro de la línea de fachada del inmueble, bajo el muro del mismo.

El informe recoge de forma expresa que "según se desprende de la Guía Básica de Instalaciones de Abastecimiento y Saneamiento editada por -- junto con la Gerencia de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, la responsabilidad de mantenimiento de -- termina en la válvula de acometida o en su defecto en la línea de fachada de la edificación. (...) Así pues, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, en el caso que nos ocupa estaríamos ante una avería interior de la edificación, ya que la misma se localizó bajo la edificación del inmueble (posterior a la válvula de acometida y a la línea de fachada del inmueble), y por tanto, en la zona de responsabilidad del abonado. Con motivo de la avería detectada, se ha procedido desde la Sección de Abastecimiento a la sustitución de la acometida de abastecimiento completa...".

SÉPTIMO.- Con fecha 10 de marzo de 2014 se confiere trámite de audiencia a los reclamantes, quienes, el 7 de abril siguiente, presentan copias de los títulos de propiedad de los inmuebles afectados y de los informes técnicos de valoración de los daños (los que ya obraban en el expediente y otro de nueva aportación, de marzo de 2014) y presupuesto de reparación de aquellos.

OCTAVO.- Con fecha 23 de marzo de 2015, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que a la fecha en que ésta se presentó ya había prescrito el derecho a reclamar de los interesados. La propuesta, no obstante, entra en el fondo del asunto y considera que no concurre nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de suministro de aguas y los daños reclamados, toda vez que la causa de los mismos fue una avería en la acometida de abastecimiento ubicada tras la válvula de acometida y tras la línea de la fachada de edificación y, en consecuencia, en la zona de responsabilidad del usuario y no del servicio público.

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 23 de abril de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 142.3 LPAC, en la redacción dada por la Disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en relación todo ello con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

I. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales se trata, a quien haya sufrido el perjuicio ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos, conforme a lo previsto en el artículo 139.1 LPAC; dicha legitimación, en su condición de parte afectada, concurre en los reclamantes, quienes han acreditado la titularidad de las edificaciones cuyos daños se atribuyen a la rotura de la red municipal de aguas.

En cuanto a la legitimación pasiva, concurre en el Ayuntamiento de Murcia por ser titular del servicio público de abastecimiento y saneamiento, y ello sin perjuicio de la existencia de una empresa municipal (--), de capital mayoritariamente público, que presta dicho servicio en régimen de descentralización y sin perjuicio también de a qué entidad (Ayuntamiento matriz o empresa) le correspondería finalmente el pago de las eventuales indemnizaciones que pudieran fijarse.

Y es que, frente a la exoneración de responsabilidad de la Administración municipal que pretende sostener la propuesta de resolución sobre la base de que, en el caso hipotético de que llegara a apreciarse la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio y el daño, éste sería imputable a la empresa y no al Ayuntamiento, ha de recordarse aquella doctrina jurisprudencial conforme a la cual "la personificación como instrumento de la potestad organizatoria de la Administración no puede utilizarse por los entes públicos para eludir el cumplimiento de sus obligaciones y derechos que consagra el ordenamiento jurídico" (SSTS de 4 de junio de 1992 y de 23 de febrero de 1995, entre otras). Doctrina ésta que junto a otras basadas en la íntima relación de instrumentalidad del ente respecto de la Administración matriz (por todas, la ya citada STS de 23 de febrero de 1995), en la titularidad pública del servicio (SSTS de 25 de octubre de 1996 y 25 de febrero de 1998) o, incluso en el denominado "levantamiento del velo" (STS, 1ª, de 28 de mayo de 1984), han propugnado la existencia de legitimación pasiva de la Administración matriz a efectos de responsabilidad. Así, a modo de ejemplo, la STSJ Madrid, de 17 de febrero de 2011, respecto de los daños ocasionados por la actuación de una empresa municipal de capital mixto, establece que "ni la forma jurídico privada de la entidad "--", ni el dato de que parte de su accionariado pertenezca a sujetos privados excluye su sometimiento al régimen de responsabilidad patrimonial ni impiden la responsabilidad concomitante de la Administración que la controla".

Por otra parte, ha de recordarse que la creación de una sociedad de economía mixta en la que la Administración participa en concurrencia con personas naturales o jurídicas, no es sino una modalidad del contrato de gestión de servicios públicos (art. 66,4ª de la Ley de Contratos del Estado de 1965, en vigor cuando -- se hizo cargo del servicio (año 1989), y art. 277, letra d), del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), por lo que le será aplicable la doctrina de este Consejo Jurídico en relación con la responsabilidad del contratista y a la que más adelante se dedica una Consideración.

II. La tramitación ha seguido, en términos generales, lo establecido en las normas que disciplinan este tipo de procedimientos, sin que se observen carencias esenciales. No obstante, ha de advertirse que, en virtud de su condición de parte interesada debió otorgarse trámite de audiencia a --, puesto que los hechos que motivan la reclamación se produjeron durante la ejecución del contrato de gestión del servicio público de abastecimiento de agua potable, de acuerdo con la doctrina de este Consejo y con las previsiones del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (RRP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, puesto que el apartado 3 del artículo 1 establece que se seguirá el procedimiento previsto en el citado Reglamento para determinar la responsabilidad de la Administración por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos, con arreglo a la legislación de contratos y sin perjuicio de las especialidades que esta última legislación establezca, aspecto que abordaremos posteriormente. No obstante, aun cuando no se haya dado formalmente audiencia a la empresa municipal, lo cierto es que ésta ha conocido el expediente, ha aportado documentación al procedimiento e, incluso, ha evacuado informe sobre la reclamación a requerimiento de la instrucción, por lo que en ningún caso puede considerarse que se le haya derivado indefensión alguna por la omisión del trámite formal de audiencia.

Ha de recordarse, asimismo, que cuando los interesados propongan alguna prueba, si bien la Administración no viene obligada a practicarla, pudiendo rechazarla, a lo que sí viene compelida ex artículo 81.3 LPAC es a hacerlo de forma expresa y motivada, cuando los medios probatorios propuestos resulten manifiestamente improcedentes o innecesarios. Se efectúa esta consideración al advertir que los interesados propusieron, el 9 de octubre de 2013, una pericial consistente en que por parte de los servicios técnicos municipales se procediera a la inspección de las viviendas, comprobación de desperfectos, valoración económica y determinación de sus causas. No consta en el expediente que se practicara tal prueba ni que haya sido expresamente rechazada por la instrucción.

En cuanto a la conformación del expediente, se observa que no se han incorporado al mismo todos los antecedentes del supuesto sometido a consulta, dado que a lo largo de aquél se efectúan referencias a actuaciones y documentos que no se encuentran recogidos entre la documentación remitida al Consejo Jurídico.

Del mismo modo, ha de indicarse nuevamente a la Administración consultante que el extracto de secretaría es una relación ordenada de los principales hitos del procedimiento, que persigue ilustrar de forma sintética acerca de la tramitación seguida, lo que sólo de forma muy parcial se consigue mediante la reconversión del índice de documentos en un pretendido extracto de secretaría, acudiendo al simple recurso de modificar la denominación del documento, dejando inalterado su contenido.

TERCERA.- La prescripción del derecho a reclamar: inexistencia.

La alegación de prescripción de la acción, que el Ayuntamiento funda en el transcurso del plazo establecido en el artículo 142 LPAC, no puede ser estimada.

Ya con anterioridad a la presente reclamación se produjeron otras por parte de los reclamantes, algunas de las cuales, si bien mencionadas por los interesados no tienen un reflejo documental en el expediente, lo que impide tenerlas por ciertas.

Entre las que sí constan en el expediente, han de mencionarse las de 12 de noviembre de 2007 y 16 de marzo de 2011, que fueron rechazadas por -- y el Ayuntamiento, respectivamente. La primera de ellas, presentada por x, da lugar al expediente D-146/07, que es rechazado por la empresa municipal al considerar que los daños reclamados se deben a una fuga en la acometida de abastecimiento localizada entre la válvula de acometida y el contador pero bajo el muro de la edificación y, en consecuencia, dentro de la zona de responsabilidad del propio abonado. Ha de precisarse que únicamente consta el informe técnico que rechazaba cualquier responsabilidad de la empresa en los daños, pero no se ha aportado copia de resolución alguna por la que de forma definitiva se desestimara la reclamación, con la indicación a los interesados de los recursos o vías de impugnación procedentes.

La segunda de las reclamaciones la firman todos los hoy actores, más 51 vecinos de la zona afectada. En ella se solicita, entre otros extremos, que por el Ayuntamiento se proceda a la reparación de los daños padecidos en las viviendas y locales. Será rechazada por el Ayuntamiento el 16 de marzo de 2012 (fecha de registro de salida) con el argumento de que "cualquier filtración de agua desde el subsuelo hacia el interior de las edificaciones es responsabilidad de los propietarios de los inmuebles su mantenimiento y conservación (sic)". Tampoco esta comunicación puede considerarse una resolución administrativa que ponga fin, decidiéndolo, al procedimiento de reclamación, informando a los interesados de las vías de recurso. Antes al contrario, el Ayuntamiento entiende que se trata de una mera queja por el mal funcionamiento del servicio y no lo tramita como reclamación de daños.

Sin embargo, ambas reclamaciones, en la medida en que cuentan con todos los elementos configuradores de una acción de exigencia de responsabilidad patrimonial  (singularmente la identificación del daño, su imputación al servicio público y la pretensión indemnizatoria o de reparación de aquél) y dado que van dirigidas, mediata o inmediatamente, a la entidad titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, tendrían virtualidad interruptiva del plazo de prescripción del derecho a reclamar.

Ahora bien, para que se produzca tal efecto, sería necesario que el derecho siguiera vivo en el momento de presentar la reclamación, pues si para tal fecha el plazo de prescripción ya hubiera expirado, la reclamación sería extemporánea y no tendría la virtualidad de resucitar un plazo ya fenecido.

A tal efecto ha de considerarse que los daños para el patrimonio de los reclamantes no se produjeron en forma instantánea, siendo necesario esperar al asentamiento definitivo de las edificaciones para fijar el importe de la reparación y proceder a ella, de modo que las anteriores reclamaciones -y su desestimación- no agotaban la posibilidad de accionar, al tratarse de un daño continuado mientras se asentaba el edificio.

De este modo, la prescripción de la acción, fundada en el artículo 142.5 LPAC, no puede ser estimada por cuanto, el dies a quo del plazo anual allí establecido no se produce mientras continúa la situación generadora del daño. Así, la STS de 26 de abril de 2002, recuerda que conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se distingue entre los daños permanentes y los continuados. En los daños permanentes, producido el acto causante del resultado lesivo queda perfectamente determinado y puede ser evaluado o cuantificado de forma definitiva, de tal manera que la agravación del daño habrá de provenir de un hecho nuevo. Por contra en los supuestos de daño continuado, se produce día a día generándose un agravamiento paulatino sin solución de continuidad como consecuencia de un único hecho inicial. En estos últimos supuestos, el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera definitiva hasta que no se adoptan las medidas necesarias para poner fin al mismo, lo que ha llevado a la jurisprudencia a establecer que el plazo de prescripción no empieza a correr en el supuesto de daños continuados hasta que no cesen los efectos lesivos, en tanto que en el caso de daños permanentes el plazo empieza a contarse en el momento en que se produce la conducta dañosa. En el mismo sentido, la Sentencia de 23 de enero de 1998.

De los datos obrantes en el expediente y de la prueba documental y pericial, se desprenden los siguientes elementos fácticos, de relieve para determinar si la última reclamación presentada por los actores el 2 de agosto de 2013 y que da lugar al expediente cuya propuesta de resolución es objeto de este Dictamen, fue o no extemporánea:

a) Los actores son propietarios de diversos inmuebles colindantes sitos en las calles -- (--), --, de la localidad de Beniaján, pedanía del Municipio de Murcia.

b) En fechas no precisadas pero comprendidas entre los años 2002 y 2005, se procedió a realizar obras de renovación del pavimento de la Calle Mayor de Beniaján, tras las cuales se comenzaron a observar diversos hundimientos en la calzada y desperfectos en las edificaciones propiedad de los reclamantes.

c) Ante las reiteradas denuncias y reclamaciones de los vecinos, al menos en los años 2007, 2010 y 2012, -- efectuó diversas revisiones de la red de saneamiento, sin que llegara a detectar averías o fugas.

d) En noviembre de 2007 se localiza una fuga en la acometida de abastecimiento del edificio ubicado en el número -- de la C/ --, de Beniaján, que es reparada por --, sustituyendo la acometida en su totalidad y extrayendo el contador del interior del edificio, donde se encontraba, y pasando a emplazarlo en la vía pública.

e) Para los técnicos de la empresa municipal de aguas, y como consecuencia de la indicada fuga, "es posible que se haya producido el lavado de los finos del terreno sobre el que se asienta la cimentación del edificio al que suministraba agua la acometida, con el consecuente asentamiento de la cimentación y la aparición de grietas en fachada y tabiquería interior del citado edificio...asimismo se han producido grietas y/o fisuras en los inmuebles colindantes...". Esta apreciación de los técnicos municipales coincide, en lo esencial, con las vertidas por los peritos de los reclamantes en los respectivos informes de valoración de daños y evaluación de causas aportados al expediente, según los cuales los escapes de las redes municipales determinaron el reblandecimiento del terreno que soporta la cimentación de las viviendas de los reclamantes y, a su vez, a la propia estructura de los edificios. La elevación de la humedad del terreno fue causa de que éste perdiera capacidad de carga y se hiciera más deformable, deformaciones que se transmitieron al edificio produciendo asientos diferenciales, que dieron lugar a la aparición de fisuras en suelos, tabiques y paredes.

f) La aparición de las grietas comenzó en 2007, y su importancia fue en aumento durante varios años, hasta que la progresión se detuvo.

g) El informe pericial que permite considerar ya estabilizadas las edificaciones una vez producido el asiento definitivo data de julio de 2010. Con anterioridad a esa fecha, singularmente el informe de 20 de abril de 2009 obrante a los folios 32 y siguientes del expediente administrativo, elaborado por un aparejador a instancias de los hermanos x, muestra cómo todavía la construcción no se ha asentado de forma definitiva, recogiendo la rotura de los testigos que se habían colocado en las fisuras para determinar si el movimiento de la edificación continuaba.

El referido informe de julio de 2010 se elabora sobre los datos de sendas visitas al lugar de los hechos en abril de 2009 y el 10 de febrero de 2010, en atención a las cuales el arquitecto autor del mismo manifiesta que "por lo que se ha podido apreciar en las visitas realizadas (...) el movimiento está estabilizado, es decir, los movimientos que se aprecian son debidos a variaciones dimensionales producto de las oscilaciones higrotérmicas a las que son sometidos los distintos elementos constructivos del edificio; por lo que se estima que se puede pasar a la fase de reparación de las lesiones producidas".

A la luz de tales hechos, la propuesta de resolución que se somete a la consideración de este Consejo Jurídico entiende que en la medida en que el informe de julio de 2010 se basa en las visitas de inspección realizadas en abril de 2009 y febrero de 2010, la conclusión que se alcanza en el mismo de que el movimiento de las edificaciones está consolidado o estabilizado ha de referirse a la fecha de la última de las visitas, esto es, el 10 de febrero de 2010, momento que constituiría el dies a quo del plazo de prescripción del derecho a reclamar por los indicados perjuicios. Atendido dicho planteamiento, la reclamación formulada el 16 de marzo de 2011 se habría formulado apenas un mes después de haber expirado el plazo de prescripción, por lo que sería extemporánea.

No comparte esta apreciación el Consejo Jurídico. Y es que la concreción del momento inicial de dicho plazo viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que "no puede ejercitarse (la acción) sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de 'actio nata' (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad" (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores).

En presencia, como se ha dicho, de unos daños calificados como continuados, que se van agravando de forma paulatina con el paso del tiempo, el dies a quo del plazo de prescripción del derecho a reclamar comienza en el momento en que los interesados adquieren el conocimiento de la estabilización de los daños, pues sólo en ese instante concurren todos los elementos fácticos y jurídicos que integran el concepto de lesión, al adquirir los legitimados para el ejercicio de la acción conciencia acerca del alcance definitivo de los efectos del quebranto patrimonial padecido. Cierto es que esta consideración, sin modulaciones, podría amparar situaciones de abuso por parte de los interesados, quienes eventualmente podrían retrasar a su voluntad el comienzo del plazo de prescripción. No obstante, no se aprecia en el supuesto sometido a consulta tal intención, como tampoco la de abandonar la acción, sino que, antes al contrario, se revela en el expediente la constante reclamación a lo largo de los años por parte de los afectados.

Ha de considerarse, además, que, como viene sosteniendo reiteradamente el Tribunal Supremo, el principio general de la responsabilidad objetiva y patrimonial de la Administración Pública consagrado en el artículo 106.2 de la Constitución Española, constituye una pieza fundamental de nuestro Estado de Derecho, lo que impide en su aplicación toda interpretación que obstaculice su plena realización material, debe seguirse el criterio hermenéutico más favorable al administrado, dando preferencia a aquél que conduzca al examen de la acción (Sentencias de 4 de julio de 1980; 7 de julio de 1982; 6 de marzo de 1984 y 11 de abril de 1987, entre otras muchas).

En atención a lo expuesto, estima el Consejo Jurídico que la reclamación formulada por los interesados el 16 de marzo de 2011 (y que, como se ha dicho, el Ayuntamiento parece considerar como una mera queja), ha de considerarse temporánea en la medida en que se habría interpuesto dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, ubicando el dies a quo de dicho plazo en la fecha del informe pericial que permite calificar por primera vez los daños como estabilizados, esto es, el 22 de julio de 2010, pues sólo  a partir de esta fecha cabe considerar acreditado que los interesados adquirieron conocimiento de que el asentamiento de las edificaciones se había detenido.

Interrumpido el plazo de prescripción por la reclamación presentada el 16 de marzo de 2011, no consta que haya recaído resolución expresa que haya puesto fin al procedimiento, pues no puede considerarse como tal la mera comunicación que se remite a los interesados un año más tarde, el 22 de marzo de 2012, del parecer del Ingeniero de Obras y Servicios Comunitarios. En ausencia de resolución expresa de la reclamación, cabe considerar que la interrupción del plazo de prescripción operada por aquélla seguía produciendo sus efectos al momento en que los interesados reiteran su pretensión indemnizatoria en agosto de 2013, y ello desde el entendimiento de que el silencio administrativo, en tanto que manifestación del incumplimiento por la Administración de la obligación de dictar resolución expresa en los procedimientos administrativos que tramite (art. 42.1 LPAC), no puede ocasionar al interesado la prescripción de la acción, colocando a aquélla en mejor situación que si hubiera cumplido con su obligación, conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, entre otras, por la STS, 3ª, de 7 de septiembre de 2006.

CUARTA.- Las reclamaciones formuladas frente a la Administración en el caso de daños producidos a terceros con motivo de la ejecución de un contrato.

Los reclamantes dirigen su acción de exigencia de responsabilidad frente al Ayuntamiento, al que consideran responsable como titular del servicio, y éste acuerda la tramitación del procedimiento previsto en el RRP para determinar si concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración por los presuntos daños y perjuicios reclamados.

En reiterados Dictámenes (2 y 55 del año 2000, 9 y 20 del 2002, 53 del 2003 y 40, 87 y 163 del año 2005 y 108 del año 2014) así como en la Memoria correspondiente al año 2003, este Consejo Jurídico estableció su criterio sobre el objeto y sentido que han de tener las resoluciones de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los que ha intervenido un contratista de la Administración reclamada, sentando las consideraciones que a continuación se exponen en relación con la normativa de contratación.

En aquellos Dictámenes indicamos que el artículo 97 TRLCAP (anteriormente el 98 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas), después el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP) y hoy el 214 del vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), establecía lo siguiente:

"1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato.

2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación.

3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.

4. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto".

Para concluir que conforme a lo dispuesto en los números 3 y 4 de este artículo, la Administración ha de resolver la reclamación presentada dilucidando dos cuestiones:

a) Si el daño alegado es consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (artículo 106.2 de la Constitución y 139.1 LPAC).

b) En caso afirmativo, a quién corresponde asumir en última instancia la responsabilidad, si a la Administración o al contratista, de acuerdo con los criterios establecidos en los puntos 1 y 2 del artículo del Texto Refundido anteriormente citado.

Se argumentó para ello que de conformidad con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que estima que la responsabilidad de la Administración es en todo caso directa si los daños son consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (SS, Sala 3ª, de 20 de octubre de 1998, 5 de diciembre de 1997, 11 de febrero de 1997 y 18 de diciembre de 1995), hay que entender que cuando el ordenamiento jurídico establece que la Administración ha de determinar el sujeto responsable de los daños, oído el contratista en el procedimiento, está queriendo decir que, sin perjuicio de la eventual responsabilidad directa de la Administración, en la resolución del procedimiento ha de determinar también si es el contratista el que, en última instancia, debería hacer frente a la indemnización. En caso afirmativo, si el contratista no satisficiera voluntaria y directamente el pago al perjudicado (que sería lo lógico en aras de la economía de trámites) la Administración vendría obligada a satisfacer el importe de la indemnización al perjudicado, sin perjuicio de que después aquélla se dirigiera por la vía de repetición contra el contratista en ejecución de su propia resolución.

Con ello se consigue aunar el carácter directo de la responsabilidad administrativa con la determinación, en el mismo procedimiento de responsabilidad, del sujeto que ha de soportar en definitiva la indemnización, evitando así una posterior e innecesaria vía de regreso.

Téngase en cuenta, además, como peculiaridad del contrato de gestión de servicios públicos, que la titularidad del servicio constituye un título de imputación a la Administración de los daños que se deriven a terceros, aunque se desempeñe a través de adjudicatario, siempre que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial y sin perjuicio del derecho de repetición frente a la contratista si fuera responsable del daño.

En suma, ha de valorarse en el presente caso si se ha acreditado en el procedimiento que los daños alegados son atribuibles a las redes municipales de abastecimiento o de saneamiento y, en el caso de que la respuesta fuera positiva, quién es finalmente responsable de su reparación.

QUINTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza objetiva, son recogidos por los artículos 139 y siguientes de la LPAC y desarrollados por abundante jurisprudencia:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupos de personas.

b) Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Acreditada en el expediente la existencia de daños en los inmuebles, como recogen los informes periciales aportados por los interesados y reconocen los técnicos municipales en su visita de inspección realizada en noviembre de 2011 en el seno del expediente de reclamación D-146/2007 tramitado por -- a instancias de x (folios 147 y ss), conviene centrarse en si resulta acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados sostenida por las periciales de los reclamantes.

A tal efecto, el informe de 10 de diciembre de 2007, firmado por el Arquitecto x, en relación a las patologías afectantes al número -- de la C/-- de Beniaján, propiedad de los hermanos x, señala que junto al muro de carga de la edificación existe una excavación y se aprecian humedades y movimiento de tierras, debido, según le fue manifestado, a la rotura de una tubería de abastecimiento de agua en la zona próxima al contador general. Considera que las fisuras y grietas que se observan en el muro de carga se deben al descalce parcial de la cimentación, "debido al cambio brusco de las humedades generadas por la rotura de la tubería de abastecimiento. Dicha afección es mayor al realizarse de forma puntual y no repartida, sobre terrenos arcillosos y limosos, como deben de ser los que mantienen la cimentación que nos ocupa; de esta forma se provoca un asiento diferencial, que produce una basculación de la edificación hacia delante y parte lateral, comprimiendo las zonas de medianeras (fisuras y grietas verticales). Al producirse dicho asiento-movimiento, los cerramientos perpendiculares que se unen al muro principal de fachada sufren la afección y se levantan intentado débilmente evitar el descuadre, ya que son de menor inercia y flexibilidad que el muro principal que trata de arrastrarlos en su asiento; produciéndose grietas por cortante en las partes superiores de los mismos, como se aprecia en los tabiques y cerramientos de los locales de planta baja. También se sufren las consecuencias anteriores en los puntos más débiles, donde se ubican los huecos de puertas interiores y ventanas exteriores marcando fisuras y leves grietas en los dinteles a 45 grados y verticales...".

Por su parte, el informe del Aparejador, x, fechado el 20 de abril de 2009 y en relación al mismo inmueble, reitera que las fisuras de la fachada de la C/ -- "son producidas por el descalce de la cimentación corrida del muro de carga, debido al cambio brusco generado por el encharcamiento de las aguas de la rotura de la tubería de abastecimiento". La descripción de la mecánica de los asentamientos y movimientos de la edificación derivados de este descalce de la cimentación y los consiguientes daños que van apareciendo en el resto de zonas del edificio afectado coincide en lo sustancial con el informe de 2007 antes reseñado.

El informe de 22 de julio de 2010, elaborado por el Arquitecto x en relación a los edificios de x , señala que "presentan grietas importantes en elementos de cerramiento, tanto en la fachada a la C/Mayor como en el interior de las viviendas, principalmente en la medianera con el edificio que hace esquina con la C/Brazal del Merlo, por estar sometidos a cargas para los que no habían sido diseñados, debidas a lesiones mecánicas, concretamente a una deformación estructural por giro y asiento de la cimentación por problema y asiento de la cimentación por problema en el terreno sobre el que descansa el edificio (...) Una entrada de agua es la causa más probable de esta disminución de la capacidad portante del terreno debajo de la cimentación. El arreglo que se hizo al poco tiempo de la red de saneamiento (2008) hace pensar que fue una fuga en la misma la que provocó los daños. El asiento de edificio medianero junto con el lavado del terreno por la fuga de saneamiento antes referida, produjo, a su vez, en las edificaciones analizadas, un asiento y giro de su cimiento, que ha repercutido en algunos de sus elementos estructurales y, finalmente, en su tabiquería, siendo las zonas más próximas a la C/Mayor las más afectadas".

Los tres informes coinciden en que fue la presencia de agua en el subsuelo la que provocó los problemas de descalce de la cimentación, al alterar el cambio de la humedad del terreno su capacidad portante, determinando un asiento diferencial de distintas partes de la edificación, generando tensiones mecánicas en los elementos constructivos que se manifiestan en forma de grietas, fisuras e inclinaciones. Para los dos primeros informes, el origen del agua se encuentra en una rotura de la red de abastecimiento, mientras que para el último la causa más probable sería una avería de la red de saneamiento, sobre la base de considerar que ello debió de ser lo que motivó su reparación en el año 2008.

Considera el Consejo Jurídico que, según se desprende del expediente, el origen más probable de la fuga de agua que provocó los daños en las edificaciones afectadas se encuentra en la red de abastecimiento y no en la de saneamiento, en atención a los siguientes razonamientos:

a) En primer lugar, los dos primeros informes indican que los propietarios de los edificios ponen de manifiesto a los peritos que poco antes de la aparición de los desperfectos se produjo una fuga en la red de saneamiento próxima a las viviendas, extremo éste que, sin embargo, no consta que se comunicara al autor del último informe, que no recoge alusión alguna al mismo.

b) Asimismo, consta en el expediente que por los técnicos de -- y en respuesta a las quejas y reclamaciones presentadas por los vecinos en varias ocasiones (2007, 2010 y 2012) se revisó la red de saneamiento de la zona afectada, sin que se apreciara avería o rotura alguna. Las obras que se acometieron en la red de saneamiento en julio de 2008, a las que se refiere el Arquitecto x en su informe, no fueron de reparación, sino de renovación y sustitución de las canalizaciones por otras de nuevos materiales y mayor diámetro, según se desprende del informe del Ingeniero de Obras y Servicios Comunitarios del Ayuntamiento.

c) Con ocasión de la reclamación formulada por x el 12 de noviembre de 2007, se desplaza un equipo técnico de -- a la zona y descubre la presencia de una fuga por rotura en la acometida de abastecimiento del edificio ubicado en la C/ -- de Beniaján, aproximadamente a unos 50 cm. dentro de la línea de fachada del inmueble y debajo del muro exterior de la edificación. Los técnicos de la empresa municipal de aguas reconocen que "como consecuencia de la avería localizada, es posible que se haya producido el lavado de los finos del terreno sobre el que asienta la cimentación del edificio al que suministraba agua la acometida, con el consiguiente asentamiento de la cimentación y la aparición de grietas en fachada y tabiquería interior del citado edificio (...) asimismo, se han producido grietas y/o fisuras en los inmuebles colindantes...".

Corolario de lo expuesto es que cabe considerar acreditado que la causa de los daños que presentan las edificaciones de los reclamantes, al menos en parte, ha de identificarse con la rotura de la acometida de la red de abastecimiento.

No obstante, señala el Ayuntamiento que, en atención a la ubicación de la avería, dentro de la línea de fachada de la edificación y más allá de la válvula de acometida, la responsabilidad le corresponde al abonado o usuario del servicio de aguas, no a la Administración titular de la red de abastecimiento. Esgrime para ello tanto la Guía Básica de Instalaciones de Abastecimiento y Saneamiento, editada por la empresa municipal y la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia, como el propio Reglamento del Servicio de abastecimiento de aguas, en cuya virtud, consideran que la responsabilidad de mantenimiento de la red que corresponde a -- termina en la válvula de acometida o, en su defecto, en la línea de fachada de la edificación. De hecho, la propuesta de resolución cita en apoyo de su interpretación la sentencia núm. 243/14, de 20 de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Murcia, en la que según se afirma, en un supuesto similar se desestima el recurso interpuesto con el siguiente razonamiento: "...la rotura de la acometida estaba localizada en el tramo de acometida existente entre la válvula de acometida (tipo AVK) y el contador de agua... por el lugar donde estaba situada, se considera avería interior del inmueble, por cuanto la rotura se produce en el tramo de tubería existente aguas debajo de la válvula de acometida, es decir, entre la válvula de acometida y el contador de agua y, por tanto, responsabilidad del abonado, en aplicación de lo establecido en el artículo 8 del Reglamento de Servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable de Murcia, en relación con la Guía Básica de Instalaciones de Saneamiento y Agua Potable".

El expediente remitido a este Consejo Jurídico no contiene tales documentos, singularmente la referida Guía Básica, la cual, a diferencia del reglamento del servicio, no consta que haya sido objeto de publicación en diario oficial alguno. De hecho, la Guía que puede consultarse en la página web de la empresa municipal (--) no permite alcanzar la conclusión señalada en la propuesta de resolución, pues únicamente contempla el límite de responsabilidad cuando el contador del abonado se encuentra en la fachada de la edificación (pág. 38, lo que no era el caso) y cuando existe un batería de contadores (página 40, lo que no es el caso, al tratarse de una acometida individual). Finalmente, la página 39 de la indicada Guía contiene una imagen de lo que parece ser el entronque de la acometida con la red general de suministro, pero sin indicación alguna acerca de la delimitación de las zonas de responsabilidad.

Habremos de estar, entonces, al Reglamento Municipal del Servicio Domiciliario de Agua Potable de la ciudad de Murcia, publicado en el BORM de 27 de octubre de 1986 y modificado en marzo de 1987, que contiene diversas prescripciones de interés para la delimitación de las zonas de responsabilidad sobre el mantenimiento de las acometidas y, por extensión, para la imputación de los daños derivados de posibles averías o fugas.

Así, el artículo 8 dispone que se entenderá por acometida el ramal que, partiendo de una tubería general de distribución, conduce el agua al pie del inmueble que se desea abastecer. La acometida estará constituida por un tramo único de tubería y una llave de paso, instalada en la vía pública, cuya manipulación está reservada a los operarios de --, quedando expresamente prohibida a los usuarios, quienes instalarán otra llave de corte en el interior del inmueble para sus propias maniobras.

De conformidad con el artículo 9, la determinación de las características de la acometida, su instalación, conservación y manejo, serán siempre competencia exclusiva del Servicio, quien realizará los trabajos e instalaciones correspondientes a cargo del peticionario. De forma coherente con esta previsión, el artículo 15 dispone que la renovación de las acometidas, motivada por el envejecimiento natural de los elementos que la integran, se hará por --, bien a instancia de parte o bien por propia iniciativa, viniendo obligado el usuario a consignar, en la forma establecida, el importe de dicha renovación. Sin embargo, la conservación de las acometidas de los abonados será por cuenta de --.

El Capítulo VI, por su parte, bajo el epígrafe "Instalaciones Interiores", dispone que, a partir del contador, el abonado podrá distribuir las aguas para su uso y hacer ejecutar los trabajos sin intervención de --.

De lo expuesto cabe extraer las siguientes consideraciones. De conformidad con el primer inciso del artículo 8 del Reglamento del Servicio la acometida parece finalizar donde comienza el inmueble destinatario del suministro, lo que podría identificarse con la línea de fachada de la edificación. Del mismo modo, según el artículo 30, la instalación interior comienza a partir del contador. Sin embargo, el Reglamento no aclara con la suficiente precisión si el tramo de tubería que discurre bajo la línea de fachada de la edificación y antes del contador ha de considerarse parte de la instalación interior o parte de la acometida.

Ante esta indefinición, la determinación de quién es el responsable de las averías que se produzcan en ese tramo en cuestión puede hacerse atendiendo a diversos criterios. Uno de ellos puede ser el de los propios actos, toda vez que consta en el expediente que la fuga a la que se imputan los daños en las edificaciones fue reparada por --, según se puede leer en el informe de reclamación de daños elaborado por dicha empresa municipal: "Con motivo de la avería detectada, se ha procedido desde la Sección de Abastecimiento a la sustitución de la acometida de abastecimiento completa" (folio 149) sin que conste que se haya requerido al abonado el coste de dicha sustitución. Cabe entender que por interpretar -- que la avería se produjo en la acometida, no en la instalación interior del abonado, lo que determinaba que la actuación únicamente pudiera realizarla la empresa (art. 9) y que aquélla no fue de renovación (art. 15, primer párrafo), sino de conservación o mantenimiento (art. 15, segundo párrafo), lo que exoneraba al abonado de tener que sufragar su coste.

De hecho, el indicado reglamento municipal ha de ser interpretado a la luz de la Orden del Ministerio de Industria de 9 de diciembre de 1975, por la que se aprueban las "Normas Básicas para las instalaciones interiores de suministro de agua" (hoy derogada por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación), disposición que el Tribunal Supremo declaró de preferente aplicación respecto de los reglamentos municipales, que no podrían ir contra lo previsto en la citada Orden (STS, 3ª, de 30 de abril de 1993, entre otras). Y entre las definiciones que contiene dicha Orden ministerial, la de acometida es del siguiente tenor literal: "La «acometida» es la tubería que enlaza la instalación general interior del inmueble con la tubería de la red de distribución. Atravesará el muro de cerramiento del edificio, por un orificio practicado por el propietario o abonado, de modo que el tubo quede suelto y le permita la libre dilatación, si bien deberá ser rejuntado de forma que a la vez el orificio quede impermeabilizado". Como se advierte con facilidad, la acometida penetra en el inmueble y llega hasta la llave de paso, la cual, conforme a la indicada Orden, "estará situada en la unión de la acometida con el tubo de alimentación, junto al umbral de la puerta en el interior del inmueble".

En consecuencia, si la avería se produjo en la acometida, como expresamente se afirma por los técnicos de la empresa suministradora y fue reparada por ésta a su cargo, resulta indiferente que la avería se localizara bajo el inmueble pues es dicha empresa la que tiene reservada la competencia para efectuar cualquier actuación de mantenimiento o conservación sobre las acometidas. En este sentido resulta muy ilustrativa la Sentencia de la Audiencia Provincial de Murcia núm. 210/2008, de 14 de mayo, que se expresa en los siguientes términos: "... la tubería rota se encuentra antes del contador, surgiendo la controversia porque dicho contador se encuentra en un patio interior y la avería ha tenido lugar antes del contador pero en el interior de dicho patio, y a tales efectos consideramos que es acertado el razonamiento de la sentencia de instancia a la vista de la documentación que establece el Reglamento del Servicio Municipal de Agua Potable, en el sentido de que "con independencia de la naturaleza pública o privada del terreno por el que discurre la acometida donde se produjo la avería y de si la misma lo hace, en parte, por un patio cerrado del actor, habida cuenta de que su instalación no la puede realizar el propietario a su criterio y por sus medios, sino que la realiza con carácter exclusivo la empresa concesionaria del servicio, con su personal y medios, siendo aquella, igualmente, la que tiene encomendado, en exclusiva, su mantenimiento y conservación, debe atribuírsele la responsabilidad que se le imputa en la demanda"...".

Ya en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la STSJ Castilla y León, sede Valladolid, núm. 1425/2001, de 28 septiembre, considera que "dentro de la red general de conducción de agua, cuya debida conservación incumbe al Ayuntamiento, ha de incluirse también la acometida a la misma del edificio, sin que en nuestro caso pueda considerarse que la misma transcurra dentro de lo que es la conducción particular del edificio, ya que esta calificación sólo la merecería la conducción que transcurre después del contador y de la llave de paso interior del edificio. Y este criterio resulta avalado por algún pronunciamiento jurisprudencial, como el de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22-04-1993, dictada en el recurso nº 2479/1988, citada por algún otro pronunciamiento de otros T.S.J., y que entendió, en el caso contemplado en aquella sentencia, que la empresa suministradora habría de pechar con la obligación del suministro de agua hasta el punto del contador, no siendo responsable la misma "de las ulteriores vicisitudes técnicas de las instalaciones una vez pasada el agua del contador", por considerar que "son de cuenta del abonado, las medidas de conservación, reparación, vigilancia y reforma de las instalaciones a partir de la llave de paso". La sentencia del TSJ continúa señalando que no obsta a dicha conclusión el Reglamento municipal del servicio de abastecimiento de aguas cuando "establece que la acometida será instalada a cargo de la empresa concesionaria, la que además deberá realizar los trabajos de mantenimiento, reparación y sustitución de la acometida, bien que a cargo del propietario, con lo que ya se localiza un título de imputación en el responsable del servicio de aguas".

Finaliza el pronunciamiento judicial destacando que no cabe excluir la responsabilidad de la Administración sobre la base de las disposiciones de un Reglamento local cuando existe un título de imputación suficiente, como es que el daño se ha producido en el ámbito de la organización titular del servicio, "ya que es claro que la declaración de responsabilidad se sustenta en preceptos de muy superior jerarquía a aquel reglamento".

Corolario de lo hasta aquí expuesto es que los daños producidos en las edificaciones de los reclamantes son consecuencia directa del servicio público de abastecimiento de agua que presta el Ayuntamiento consultante, pues la acometida de agua potable en la que se produjo la fuga desencadenante de los perjuicios reclamados forma parte de la red general, y aunque no se ha acreditado que en su rotura interviniera culpa o negligencia de la Administración o de la empresa municipal, lo cierto es que derivan del funcionamiento del servicio de abastecimiento de agua y como tal, con base en el principio de responsabilidad objetiva que rige la responsabilidad patrimonial de la Administración, deben ser reparados.

SEXTA.- Cuantía de la indemnización y determinación del obligado al pago de la misma.

I. La pretensión indemnizatoria contenida en la reclamación es de 60.000 euros para los tres hermanos x y de 30.000 para x.

Sin embargo, de las peritaciones aportadas al procedimiento no se desprenden tales cantidades. En efecto, respecto de los hermanos Ruiz Mínguez, titulares del edificio ubicado en la C/ --, la valoración de los daños que se contiene en el último de los informes referidos a dicho inmueble, fechado en abril de 2009, es de 39.140,10 euros, IVA incluido. Es cierto que hemos considerado en este Dictamen que, a dicha fecha, los daños aún podían continuar agravándose, pero también lo es que se trata de la valoración obrante en el expediente más próxima a la fecha de estabilización de los mismos, que hemos considerado producida en el año 2010, sin que obre en el expediente tasación de daños posterior a dicha fecha.

Respecto a los edificios de los que es titular x, constan dos informes pero sólo una tasación de daños. El informe de julio de 2010, cuando el Arquitecto x considera que la estabilización de los daños ya se ha producido, no contiene una estimación económica de los daños. Ésta sí consta, por el contrario, en un informe de marzo de 2014 (folios 207 y siguientes), posterior, por tanto a la fecha de la reclamación, en la que un Arquitecto Técnico valora el coste de reparación de los desperfectos sufridos en 42.572,64 euros.

El Ayuntamiento de Murcia, por su parte, no ha aportado valoración contradictoria alguna de los daños alegados, aun cuando por los propios  interesados se solicitó que los técnicos municipales inspeccionaran las viviendas y evaluaran los desperfectos,  por lo que, a falta de otras evaluaciones económicas del daño, habrá de estarse a las periciales de parte obrantes en el expediente, con las siguientes modulaciones:

1. La pretensión económica de x, de 30.000 euros, es inferior a la tasación de los daños por él aportada, sin que conste que con ocasión de la unión de este último documento al procedimiento modificara su petitum original, por lo que en aplicación de un elemental principio de congruencia, la indemnización a satisfacer al reclamante no podrá exceder de la cantidad inicialmente solicitada, debidamente actualizada conforme a lo dispuesto por el artículo 141.3 LPAC.

2. La cantidad a abonar a los hermanos x de forma conjunta, pues así efectúan su reclamación, no podrá exceder de la señalada en el informe de abril de 2009, debidamente actualizada conforme al indicado artículo 141.3 LPAC.

No obstante, debería aplicarse un coeficiente reductor del 30% en atención al informe de 10 de diciembre de 2007, elaborado a instancias de los propios interesados por el Arquitecto x, según el cual, "debe considerarse que debido al sistema superficial de cimentación y al propio cansancio (edad de la edificación, -56 años-) de los materiales, se puede estimar una afección de 30% de los daños debidos a esta causa y el resto a la afección del proceso de pérdidas de aguas, que han provocado el asiento puntual por cedimiento de cimentación y desplazamiento del terreno anexo, sobre el que apoyaba, es decir el 70%".

Esta apreciación se refiere en exclusiva al inmueble sito en la C/--, por lo que en principio no podría hacerse extensiva sin un pronunciamiento técnico ad hoc a las edificaciones colindantes afectadas, propiedad de x, toda vez que aun cuando su edad también es avanzada (43 años en 2010, según el informe de 10 de julio aportado por el propietario), se desconoce si concurren en ellos el resto de factores determinantes de la conclusión alcanzada por el indicado perito, singularmente el sistema de cimentación de los edificios.

II. La resolución que se adopte por el órgano competente habrá de contener quién es finalmente responsable de la reparación de los daños, conforme a lo señalado en la Consideración Cuarta, deduciéndose del expediente que el Ayuntamiento considera que lo es la empresa municipal encargada de la gestión del servicio de abastecimiento de agua potable y alcantarillado, pues suya es la responsabilidad sobre el estado de conservación y seguridad de las redes de abastecimiento.

En todo caso, se reitera que la responsabilidad patrimonial de la Administración es directa, sin perjuicio de la posibilidad que dispone el Ayuntamiento de reclamar las cantidades abonadas frente al que considera responsable de los daños, si éste no las satisficiera voluntariamente.

Ha de señalarse, además, que aun cuando los reclamantes han pretendido conectar causalmente los daños padecidos en sus edificios con las obras de renovación del pavimento de la C/-- de Beniaján, ejecutadas por dos empresas constructoras privadas, nada se ha probado en el procedimiento acerca de la influencia de tales obras en la causa del daño, como tampoco que la avería de la acometida de abastecimiento, a la que hemos señalado como causa directa de los desperfectos, fuera causada por tales obras. De donde se colige que ninguna responsabilidad podría deducirse para las citadas contratistas de obras.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la pretensión indemnizatoria, toda vez que en contra de lo en aquélla expresado la reclamación ha de calificarse como temporánea, conforme a lo indicado en la Consideración Tercera de este Dictamen, y sí concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de abastecimiento de agua potable y los daños reclamados, según se ha razonado en la Consideración Quinta.

SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habría de ajustarse a los criterios indicados en la Consideración Sexta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.