Dictamen nº 147/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de junio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empleo, Universidades y Empresa (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 1 de junio de 2017, sobre Proyecto de Decreto por el que se desarrolla el régimen jurídico y retributivo del PDI contratado laboral de las Universidades Públicas de la Región de Murcia (expte. 163/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 30 de noviembre de 2015, la Comisión Consultiva del Personal Docente e Investigador Contratado de las Universidades Públicas de la Región de Murcia (Comisión Consultiva PDI)  advierte de la necesidad de modificar el régimen jurídico de este tipo de personal para que los profesores contratados doctores puedan equiparar sus retribuciones a los de los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios, pues realizan sus mismas funciones, y para que, en consecuencia, puedan percibir quinquenios y sexenios, comprometiéndose el Director General de Universidades a elaborar un borrador de Decreto sobre el régimen jurídico y retributivo del PDI contratado laboral de las universidades públicas, a las cuales se daría traslado del mismo para observaciones y que sería objeto de discusión en el seno de la misma Comisión.  

  SEGUNDO.- El primer borrador de Decreto por el que se establece el régimen jurídico y retributivo del personal docente e investigador contratado de las universidades públicas de la Región de Murcia data de 7 de marzo de 2016 y es elaborado por la Dirección General de Universidades e Investigación.

  Sometido el texto a la Comisión Consultiva PDI y a las Universidades Públicas de la Región de Murcia, se acuerda por la Dirección General de Universidades e Investigación la constitución de un grupo interno de trabajo integrado por representantes de las Consejerías de la Administración regional afectadas.

  TERCERO.- El 29 de abril la Universidad de Murcia remite sus extensas observaciones al texto, que en su mayoría inciden en la defensa del derecho a la autonomía universitaria, la ausencia de competencia autonómica para regular las relaciones laborales de este personal, y la defectuosa técnica de utilizar una norma reglamentaria para efectuar un desarrollo ejecutivo directo de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU).

  Según se indica por la Universidad, tales observaciones se realizan tras dar traslado del texto a la parte social, que a su vez ha realizado las oportunas aportaciones al mismo.  

  CUARTO.- En el mes de julio, el grupo de trabajo revisa el texto con las aportaciones de la Universidad de Murcia y realiza a su vez diversas sugerencias de modificación, dando lugar a una nueva versión que se somete a la Comisión Consultiva PDI.

  QUINTO.- Reelaborado nuevamente el texto tras las observaciones del órgano consultivo, dando lugar a lo que en el expediente se denomina "segundo borrador", se vuelve a presentar a la Comisión Consultiva PDI el 26 de septiembre.

  Tras incorporar las sugerencias y observaciones formuladas en esta sesión, se elabora un nuevo texto, denominado "borrador 3º".

  SEXTO.- El 10 de octubre la Universidad Politécnica de Cartagena  manifiesta su conformidad con dicho texto y, a solicitud de la Dirección General de Universidades e Investigación, remite Memoria justificativa del coste de los quinquenios y sexenios del PDI contratado que puede percibir tales complementos. En dicha memoria se señala que podrían cobrar estos complementos 15 profesores colaboradores y 77 contratados doctores con un montante total de 568.598 euros durante 2017 (489.575,45 euros en 2016), que serían financiados con cargo a las cantidades previstas en el Plan de Financiación Plurianual para las universidades públicas de la Región de Murcia, período 2016-2020, recientemente aprobado.  

  SÉPTIMO.- El 18 de octubre la Universidad de Murcia otorga su conformidad al texto y señala que el montante total de los quinquenios y sexenios a abonar al PDI para los años 2016 y 2017 sería de 1.722.120 euros. Señala que tras la negociación con la Consejería de Hacienda, se incrementaría la autorización de gastos de personal en 2017, con respecto al nivel fijado en el Plan de Financiación Plurianual, a 900.000 euros, correspondiendo el resto a la autorización de gastos de la propia Universidad.  

  OCTAVO.- El 26 de octubre se remite el texto a las diversas Consejerías de la Administración regional y a las Direcciones Generales de la entonces Consejería de Educación y Universidades, en demanda de sus observaciones o sugerencias.

  Formula observaciones la Consejería de Sanidad, en relación con los profesores contratados en las áreas de ciencias de la salud, para preservar las peculiaridades de dicho personal.

  NOVENO.- El 9 de noviembre la Dirección General de Universidades e Investigación elabora una "memoria de impacto económico y presupuestario". Tras exponer las líneas fundamentales del Plan Plurianual de Financiación para el período 2016-2020, y el estado de situación del PDI de las dos universidades públicas de la Región, concluye que las retribuciones acordadas para el PDI contratado de las dos universidades públicas están contempladas en sus respectivos presupuestos para el ejercicio 2016, de conformidad con lo acordado como subvención nominativa para ellas en el Plan de Financiación Plurianual y que se consignan en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2016. Asimismo, las universidades tienen establecido el techo de gasto de personal, incluyéndose en ese tope las mejoras retributivas para el PDI contratado que se prevén en el Proyecto, por lo que la aplicación del futuro Decreto no tendrá impacto económico directo sobre el presupuesto de la Comunidad para los años 2016 y 2017. No obstante, en este último ejercicio, se hace preciso incrementar el techo de gasto de personal de la Universidad de Murcia en 900.000 euros con respecto al establecido para 2016.

  DÉCIMO.-  El 19 de diciembre de 2016 la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, a solicitud de la Dirección General de Universidades e Investigación, evacua informe sobre el Proyecto de Decreto, para señalar que aquél no es preceptivo conforme a la Disposición adicional primera del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, toda vez que de conformidad con la Memoria de Impacto Económico, el futuro Decreto no genera nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los presupuestos.

  UNDÉCIMO.- El 29 de diciembre, el Proyecto es informado favorablemente por la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia.

  DUODÉCIMO.- El 7 de febrero de 2017, el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo evacua informe favorable al Proyecto, con una única observación relativa al contenido de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) que acompaña al texto.

  DECIMOTERCERO.- La primera MAIN que consta en el expediente data del 10 de febrero de 2017 y adopta la modalidad abreviada. Señala que afecta a 1.745 profesores contratados laborales de las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena. La finalidad del Proyecto es actualizar la regulación del PDI contratado, cuya norma rectora en la Región es anterior a la profunda reforma operada en la LOU por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, y anterior también a la propia Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LUM), al tiempo que se pretende homogeneizar las condiciones retributivas del profesorado contratado doctor y profesores colaboradores con el PDI funcionario, en la medida en que realizan tareas docentes e investigadoras similares. Del mismo modo, se reconoce un mayor protagonismo a la negociación colectiva, remitiéndose las retribuciones de este personal a las pactadas que se reflejan en el convenio colectivo, si bien con sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria que impide que los acuerdos retributivos impliquen un aumento del techo de gasto de personal de las universidades o exijan un incremento de la subvención nominativa que aquéllas perciben de la Comunidad Autónoma.  

  Se afirma, asimismo, que el proceso de elaboración normativa  ha coincidido en el tiempo con la negociación colectiva tendente a la aprobación del nuevo convenio del PDI laboral de las universidades públicas de la Región de Murcia, por lo que la participación de los representantes del profesorado en la gestación del Proyecto ha sido muy activa tanto a nivel informal como a través de su representación institucional en la Comisión Consultiva PDI.  

  La MAIN recoge las conclusiones sobre el impacto económico y presupuestario que ya se habían plasmado en una memoria ad hoc (Antecedente Noveno de este Dictamen) y analiza los correspondientes impactos por razón de género, en relación con la igualdad de oportunidades y no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad,  así como en relación a la igualdad social de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales.

  Todo ello, según se afirma, ha concitado el más amplio acuerdo entre la Administración regional, las Universidades afectadas y los representantes del personal destinatario de la futura norma, que han participado en la elaboración del texto.

  DECIMOCUARTO.- También de 10 de febrero de 2017 es la propuesta que el Director General de Universidades e Investigación eleva a la Consejera de Educación y Universidades para que se tramite el Proyecto como Decreto.  

  DECIMOQUINTO.- El 20 de febrero se somete el texto al Consejo Económico y Social en solicitud de dictamen, que se evacua el 30 de marzo de 2017, con una valoración positiva del Proyecto en su conjunto, así como de diversos aspectos que cristalizan en el mismo como el reconocimiento y apoyo a la negociación colectiva en este ámbito, la homologación entre PDI funcionario y laboral y el procedimiento deliberativo y participativo que ha hecho posible la redacción de un texto fruto del acuerdo entre la Administración regional, las Universidades y los representantes de su personal.

  No se formulan observaciones ni sugerencias de cambio de redacción.

  DECIMOSEXTO.- El 31 de marzo se incorpora al expediente una nueva MAIN en la que se adiciona la valoración del Dictamen del Consejo Económico y Social y se solicita que los trámites restantes se efectúen de urgencia "toda vez que la demora en su aprobación por el Consejo de Gobierno de la CARM de esta norma perjudica a este colectivo, en especial al del profesorado contratado doctor y al de profesorado colaborador, que no podrá percibir el pago de quinquenios docentes y sexenios de investigación hasta que esta norma no sea aprobada, manteniendo una discriminación que es contraria al objetivo de este proyecto de decreto".

  DECIMOSÉPTIMO.- El 7 de abril se recaba el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que se evacua el 9 de mayo siguiente, sin observaciones de legalidad ni sustantivas. Únicamente se advierte de la ausencia en el expediente de la propuesta que la entonces Consejera competente en materia de educación había de elevar al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.

  DECIMOCTAVO.- El 17 de mayo se incorpora una nueva MAIN al expediente y se evacua informe por el Servicio de Universidades para justificar la necesidad de declarar urgente la emisión del presente Dictamen.

  Con base en dicho informe, el Director General de Universidades e Investigación eleva propuesta al Consejero de Empleo, Universidades y Empresa (Departamento competente en materia de universidades tras la reorganización administrativa operada por Decreto del Presidente 3/2017, de 4 de mayo), de Acuerdo de Consejo de Gobierno por el que se determine solicitar con carácter de urgencia el presente dictamen.  

  DECIMONOVENO.- El 19 de mayo, el Servicio Jurídico de la Consejería de Empleo, Universidades y Empresa informa favorablemente la propuesta a que se refiere el Antecedente Decimoctavo de este Dictamen, que se eleva al Consejo de Gobierno el 23 de mayo.    

  VIGÉSIMO.- El 24 de mayo, el Consejo de Gobierno acuerda "determinar el carácter urgente del informe preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia", según consta en el expediente por certificación del Secretario del Consejo de Gobierno.

  VIGESIMOPRIMERO.- El 29 de mayo se evacua informe de la Vicesecretaría que concluye con la consideración de que el expediente de elaboración del Proyecto de Decreto queda suficientemente motivado, técnica y jurídicamente, a fin de continuar su tramitación.

  VIGESIMOSEGUNDO.- También el 29 de mayo, la Secretaria General de la Consejería de Empleo, Universidades y Empresa diligencia como texto definitivo del Proyecto de Decreto el que obra a los folios 477 y siguientes del expediente.

  Consta dicho texto de una parte expositiva innominada, 25 artículos  divididos en dos capítulos (Capítulo Preliminar y Capítulo I "Régimen jurídico del personal docente e investigador contratado de las universidades públicas de la Región de Murcia") y una parte final integrada por dos disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales.

  Se ha unido al expediente, asimismo, el borrador de la propuesta que el Consejero que asume la iniciativa normativa elevará al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.  

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 1 de junio de 2017.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Preceptividad y urgencia del Dictamen.

  I. El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la LUM.

  Asimismo, y como se verá, también se procede al desarrollo de la legislación básica, singularmente la contenida en los artículos 48 y siguientes LOU, lo que confirma el carácter preceptivo del presente Dictamen.

II. A través de la Ley 3/2012, de 24 de mayo, de medidas urgentes para el reequilibrio presupuestario, fue modificada la LCJ, en su artículo 10.5, el cual quedó redactado de la siguiente forma: "Con carácter general, los dictámenes del Consejo Jurídico han de ser emitidos en un plazo máximo de un mes a contar desde la recepción del expediente. Siempre que se solicite consulta sobre proyectos de decretos legislativos y sobre anteproyectos de ley, el dictamen se despachará en el plazo de dos meses. No obstante lo anterior, cuando en el escrito de emisión de los expedientes por parte del Consejo de Gobierno se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su emisión será de diez días naturales. Transcurrido dicho plazo sin que el dictamen se haya emitido, éste se entenderá evacuado". Conforme a ello, el plazo, que estaba establecido en 15 días hábiles, pasó a ser de 10 días naturales.

En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), la urgencia opera en el procedimiento cuando es declarada, reduciendo a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos (art.33.1), con el requisito ineludible de que los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (art. 35.1,e).

La urgencia, que es la necesidad de actuar con rapidez ante la inminencia de la amenaza de la materialización de un peligro para un fin comunitario, doctrinal y jurisprudencialmente se considera un concepto jurídico indeterminado cuya concreción parte de una perentoriedad excepcional que no permita usar el procedimiento ordinario (STS, de 14 marzo 2006, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) y que sea objetivamente evaluable (STS, 27 de febrero de 2008, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, RC 5608/2004), todo ello para no alterar las garantías que establece el procedimiento ordinario, en este caso el de emisión del Dictamen.

La declaración de urgencia por el Consejo de Gobierno es de 31 de mayo de 2017, y se basa en sendos informes de 17 y 19 de mayo, del Jefe de Servicio de Universidades y del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Empleo, Universidades y Empresa, respectivamente, en los cuales se afirma la urgencia en los siguientes efectos que producirá el Decreto una vez aprobado:

- Proporciona cobertura legal a los acuerdos entre las universidades y los sindicatos para la mejora de las condiciones de este profesorado.

- Permite el pago de quinquenios docentes y de sexenios de investigación a los profesores contratados doctores (334) y a los profesores colaboradores (27) y permite actualizar las retribuciones del total del colectivo de este profesorado en las dos universidades públicas (1.745) de conformidad con lo acordado en el Convenio colectivo.

- Elimina la discriminación salarial entre profesores que realizan el mismo trabajo, con la misma carga horaria, pero que perciben distinta retribución, al no percibir los complementos retributivos por docencia e investigación.

- La modificación del régimen jurídico y retributivo de las universidades es una reivindicación constante de los Rectorados de las Universidades Públicas y del colectivo de ese profesorado.

Por tanto, concluyen ambos informes, la urgencia de la aprobación de este proyecto de decreto viene dada, fundamentalmente, porque "permite a las Universidades hacer efectivos los complementos retributivos de personal docente e investigador contratado (Profesor Contratado Doctor y Profesores Colaboradores) con efecto 1 de enero de 2016 y modificar las retribuciones del resto del PDI contratado, con la aplicación del Convenio Colectivo".

Basta una somera lectura del Proyecto para desvirtuar esta última conclusión, ya que, según su Disposición adicional segunda, los complementos retributivos citados se van a hacer efectivos retroactivamente desde el 1 de enero de 2016, con independencia de la fecha de aprobación del Decreto. Y en cuanto a las demás razones esgrimidas por los informes citados, sirven para justificar la iniciativa normativa y, o bien debieran haber llevado a declarar la urgencia para el procedimiento de elaboración reglamentaria desde su inicio, o carecen de significado para el concepto jurídico de urgencia.

  SEGUNDA.- Competencia material y habilitación legislativa.

  El artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia  (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía.

  Por su parte, el Real Decreto 948/1995, de 9 de junio, por el que se traspasan a la Comunidad Autónoma funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de Universidades, prevé que la Comunidad Autónoma asumirá "las funciones y competencias derivadas de su Estatuto de Autonomía y las que en materia de enseñanza superior atribuye a las Comunidades Autónomas la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria". Tras la derogación de esta Ley Orgánica por la LOU, serán las funciones y competencias que esta última asigna a las Comunidades Autónomas las que hayan de ser ejercitadas y desarrolladas por la Administración regional, singularmente y en lo que afecta al Proyecto de Decreto, las contenidas en los artículos 48.1, 55.1 y 2 y en la Disposición Final Tercera de la Ley básica (en su redacción posterior a la modificación operada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), en la medida en que efectúan remisiones a la actividad normativa de las Comunidades Autónomas.

  Nos encontramos, en definitiva, ante una competencia de la Comunidad Autónoma que se verá limitada en sus facultades normativas por las bases fijadas por el Estado, entendidas como "el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (TC S 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (TC S 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad ya que con las bases se atiende más a aspectos estructurales que coyunturales (TC S 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (TC SS 223/2000, FJ 6; y 197/1996, FJ 5)" (Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero, FJ 8). Responde el reparto competencial en materia de educación al modelo bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución, conforme al cual la Comunidad Autónoma hace efectiva su competencia de desarrollo legislativo en la materia, de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollan.

  En la materia de educación superior, además, junto al tradicional reparto de poder que se deriva de la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, incide de forma específica y relevante el derecho fundamental a la autonomía universitaria, reconocida por el artículo 27.10 CE, de modo que a las competencias que en la materia corresponden al Estado y a la Comunidad, hay que sumar las derivadas de la autonomía de las Universidades que limitan las de los otros dos agentes.

  La LOU, en su artículo 2.2, precisa el conjunto de facultades que dotan de contenido a la autonomía universitaria y delimita a lo largo de su articulado las competencias de las Comunidades Autónomas.

  Así, y por lo que aquí interesa, si bien dicho artículo 2.2 establece que forma parte de la autonomía universitaria la selección, formación y promoción del PDI así como la determinación de las condiciones en que aquél ha de desarrollar sus actividades, el artículo 48.1 LOU deja a las Comunidades Autónomas, en el marco de sus competencias, el establecimiento del régimen del PDI contratado laboral, mientras que su artículo 55 remite a la normativa autonómica la regulación del régimen retributivo de este profesorado. Los artículos 49 y siguientes, por su parte, se dedican a fijar el régimen básico de las diferentes figuras contractuales del PDI laboral.

  En la siempre compleja labor de delimitación del contenido del derecho fundamental a la autonomía universitaria y su relación con las competencias que la Comunidad Autónoma puede ejercitar en una materia como la que aborda el Proyecto sometido a consulta, tan susceptible de incidir en dicho derecho, ha de estarse a la doctrina constitucional representada, entre otras, por las SSTC 26/1987 y 87/2014. Esta última, recordando lo señalado en la STC 131/2013, afirma que la previsión de la LOU de dejar a las Comunidades Autónomas (en los términos de dicha Ley Orgánica y en el marco de sus competencias) el establecimiento del régimen del personal docente e investigador contratado en las universidades "es coherente con que aquéllas tengan ciertas competencias en la organización del servicio público de enseñanza universitaria, por lo que la autonomía universitaria exige, por principio, que el proceso de contratación del personal docente corresponda a las universidades, pero que no impide eventuales limitaciones que, sin afectar al principio, puedan preverse en la legislación de las Comunidades Autónomas en atención a la mejor satisfacción del servicio público de enseñanza universitaria cuya organización, como dijimos, en gran parte tienen encomendada. Por otra parte, esta previsión legislativa, lejos de impedirla, mantiene una intensa intervención de las universidades en la selección de su profesorado contratado, cumpliéndose así con otra de las exigencias que nuestra doctrina impone para que una limitación al derecho fundamental a la autonomía universitaria sea constitucionalmente lícita (STC 156/1994, de 23 de mayo).

  No obstante, ha de advertirse que los límites que la autonomía universitaria impone al ejercicio de las potestades normativas de la Comunidad Autónoma se agudizan cuando el ejercicio de dicha potestad se realiza mediante el recurso a niveles normativos inferiores a la Ley. Y es que un decreto ejecutivo de la Ley no es un instrumento regulador apropiado para condicionar la autonomía universitaria más allá de lo que lo haga la propia Ley, lo que sólo será posible cuando ésta llame a completar sus previsiones en algún concreto aspecto al existir razones, esencialmente técnicas, que hagan difícil o desaconsejable que la regulación se encuentre en la Ley formal, justificando adecuadamente su necesidad. Sin embargo, a lo largo del Proyecto (por ejemplo, artículos 5.4, 6.2, 8.3) se contienen diversas previsiones que materializan el establecimiento de nuevas obligaciones para las universidades sin que se haya invocado la habilitación legal para hacerlo, y sin que, de existir tal habilitación, sea fácilmente deducible de la lectura de la Ley, lo que exigiría un esfuerzo justificativo por parte del centro directivo que asume la iniciativa normativa, que no consta que se haya incorporado al expediente.

  Por otra parte, en ejercicio de sus competencias en materia de enseñanza superior la Comunidad Autónoma dicta la LUM, que en su artículo 41.2 remite la regulación del personal docente e investigador contratado de las Universidades públicas a lo dispuesto en la LOU, en la propia LUM, en sus respectivas disposiciones de desarrollo, en los Estatutos de las Universidades, en los convenios colectivos que resulten de aplicación y en la restante legislación laboral. Asimismo, y por lo que respecta al régimen retributivo de este personal, el artículo 43 LUM dispone que en los términos previstos en los  artículos 55. 2 (PDI contratado) y 69. 3 (PDI de los cuerpos de funcionarios docentes) LOU y con el procedimiento que se determine reglamentariamente, el Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno y previa valoración de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o, en su caso, del órgano evaluador de la Comunidad Autónoma creado por Ley, podrá acordar la asignación singular e individualizada de los complementos retributivos ligados a méritos docentes, investigadores o de gestión, que se establezcan por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

  En desarrollo de las previsiones de la LOU y dos años antes de la promulgación de la LUM se dicta el Decreto 150/2003, de 25 de julio, sobre el Régimen Jurídico y Retributivo del Personal Docente e Investigador Contratado de las Universidades Públicas de la Región de Murcia. El reglamento plasma el régimen laboral que la legislación básica estatal dispone para este tipo de personal propio de las Universidades Públicas, indicando su parte expositiva que incluye el régimen jurídico y de contratación, el de dedicación y el régimen retributivo mínimo del PDI laboral de las Universidades, sin perjuicio de lo que dispongan sus Estatutos y depare la negociación entre aquéllas y los representantes del profesorado contratado. Este Decreto será objeto de derogación una vez se apruebe el Proyecto ahora sometido a consulta.

  Como se ha señalado, la normativa reguladora del PDI contratado tiene un muy destacado componente laboral, pues tal es el carácter de los contratos que ligan a este personal con las universidades públicas. En este ámbito, ha de recordarse que la Comunidad Autónoma no ostenta competencias de desarrollo normativo, sino meramente ejecutivas de la legislación laboral (arts. 149.1, 17ª CE y 12.Uno,10 EAMU), por lo que la regulación que la Comunidad Autónoma puede establecer habrá de ceñirse estrictamente a las habilitaciones que la normativa universitaria le confiere, sin alterar los elementos estrictamente laborales que vertebran la relación de servicios entre el profesorado y su universidad empleadora. Así, por ejemplo, tendrá vetado crear otras modalidades de contrato diferentes de las establecidas por la LOU o la legislación laboral, como tampoco podrá modificar la estructura y características esenciales de las que prevé la normativa universitaria o la legislación laboral, como ocurriría si alterara, por ejemplo, la temporalidad que es consustancial a algunas de ellas.

  Quedan de manifiesto, pues, las tres autonomías -territorial, universitaria y colectiva- que inciden en la determinación del régimen jurídico y retributivo del PDI contratado de las universidades públicas y que han generado no pocas discusiones doctrinales acerca de la constitucionalidad del sistema elegido por la legislación básica universitaria para la definición de tales regímenes, dado el papel tan relevante que dicha legislación otorga a las Comunidades Autónomas.

  Corolario de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma ostenta competencia material suficiente para el desarrollo normativo proyectado, advirtiéndose con carácter general que, además de evitar invadir el ámbito competencial propio del Estado, salvo en lo que en ulteriores consideraciones se matizará, se respeta la autonomía universitaria, dejando amplios márgenes de actuación a la normativa propia de cada universidad y a la negociación colectiva que aquéllas habrán de desarrollar respecto de su correspondiente personal.  

  TERCERA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración reglamentaria.

  I. La competencia orgánica corresponde al Consejo de Gobierno en cuanto titular de la potestad reglamentaria ex artículos 32.1 EAMU y 22.12 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (Ley 6/2004).

  II. En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, habiéndose incorporado al expediente los documentos y trámites allí establecidos y habiéndose recabado los informes preceptivos del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y de la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario.

  No obstante, han de hacerse las siguientes observaciones:

  a) De conformidad con el artículo 32.1 del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo Texto Refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (EBEP), la negociación colectiva, representación y participación de los empleados públicos con contrato laboral se regirá por la legislación laboral, sin perjuicio de los preceptos del EBEP que expresamente les son de aplicación, entre ellos el artículo 37.1 por el que se regulan las materias objeto de negociación, y entre las cuales cabría encuadrar algunas de las afectadas por el contenido del Proyecto, de modo que resultaría preceptiva su negociación.

  No obstante, las peculiaridades del texto, elaborado por la Comunidad Autónoma y dirigido a regular determinadas condiciones de trabajo de un colectivo de personal laboral que no mantiene una relación de servicio con ella sino con las Universidades Públicas de su competencia, obliga a relativizar los esquemas propios de la negociación colectiva en el procedimiento de elaboración reglamentaria, que no corresponderá a las organizaciones sindicales representativas en el ámbito de la Administración regional y presentes en la correspondiente Mesa de Negociación, sino a los representantes del profesorado contratado de las indicadas universidades presentes en los órganos unitarios de dicho ámbito.

   Se afirma a lo largo del expediente, singularmente en las sucesivas MAIN que lo jalonan, que se ha dado una amplia participación a la representación del personal en la elaboración del Proyecto, ora mediante su traslado a la misma para observaciones, ora mediante la participación institucional de aquélla en órganos consultivos como la Comisión Consultiva PDI. De hecho, se indica que la elaboración del texto coincidió en el tiempo con la negociación del convenio colectivo del profesorado contratado de las universidades públicas, de forma que los términos de las negociaciones que hubieron de dar lugar a esta norma paccionada se tuvieron en cuenta en la redacción de los preceptos del Proyecto ahora sometido a consulta.

  Puede, entonces, considerarse materialmente cumplida la finalidad perseguida por los preceptos que imponen la negociación colectiva de las condiciones de trabajo en las que incide el Proyecto, si bien ha de advertirse que las circunstancias que permiten alcanzar esta conclusión se recogen en el expediente únicamente de forma referencial, a través de las manifestaciones contenidas en informes y memorias, pero no se ha remitido a este Consejo Jurídico la documentación soporte de dichas negociaciones, ni se han podido conocer las posturas de las partes en dicha negociación, ni existe una certificación de haber sido el Proyecto objeto de negociación en el correspondiente órgano.

  También cabe señalar que si bien es cierto que en la elaboración del texto desempeñó un papel muy relevante la Comisión Consultiva PDI, en cuya composición se encuentra ampliamente representado el profesorado afectado por el Proyecto, no ha de obviarse que la función que tiene encomendada dicho órgano es la de impulsar el desarrollo y la extensión de la negociación, como instrumento básico para la determinación de las condiciones laborales del citado personal (art. 2.1, letra e, Decreto 63/2007, de 27 de abril), no la de convertirse a sí mismo en órgano de negociación.

  b) La primera MAIN que consta en el expediente data del 10 de febrero de 2017. Ha de recordarse que, de conformidad con el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, la iniciación del procedimiento de elaboración reglamentaria se llevará a cabo a través de la oportuna propuesta dirigida al Consejero, por el órgano directivo de su departamento competente por razón de la materia, mediante la elaboración del correspondiente anteproyecto, al que se acompañarán la exposición de motivos y una memoria de análisis de impacto normativo.

  El indicado precepto ya señala la necesidad de incorporar una MAIN al expediente desde el comienzo mismo del procedimiento, lo que es confirmado por la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015, según la cual el órgano impulsor de la propuesta normativa elaborará una MAIN inicial en el momento de formación del expediente, apuntando que la fecha de esta memoria inicial coincidirá con la fecha de la versión inicial del proyecto normativo. Esta MAIN inicial no consta en el expediente.

  c) Del mismo modo y de conformidad con la referida Guía Metodológica, ha de indicarse que no es necesario elaborar MAIN intermedias cuando aunque se formulen observaciones o sugerencias por órganos informantes o con ocasión del trámite de audiencia, ello no determine una alteración del Proyecto, siendo con ocasión de la MAIN definitiva, que se elabora al final de la tramitación y con carácter previo a la remisión del Proyecto para su aprobación al órgano competente, cuando se incorpore la referencia a dichos trámites y la forma o medida en que tales observaciones o sugerencias han sido tomadas en consideración.  

  CUARTA.- Laboralidad de la relación de servicios del PDI contratado y fuentes de su régimen jurídico.

  Se establece en el artículo 3.1 del Proyecto el sistema de fuentes propio del régimen jurídico y retributivo del personal afectado por el Proyecto y, a tal efecto, se alude en primer lugar al ordenamiento laboral del Estado, en segundo lugar, al ordenamiento presupuestario y en materia de empleo público; y sólo en tercer lugar a la legislación universitaria y normativa de desarrollo; relegando a los estatutos de las universidades y las normas paccionadas nacidas de la negociación colectiva, al último lugar.

  Si bien el precepto no dispone de forma expresa que el orden en que se mencionan las distintas fuentes constituya el de prelación entre las mismas, lo cierto es que la disposición en que aquéllas se colocan en el precepto sí parece indicar una preordenación de unas sobre otras. Esta interpretación vendría, además, apoyada en la motivación de la iniciativa normativa, que reflejan tanto el expediente como la propia parte expositiva del Proyecto, y que parte de la especial consideración que en la nueva regulación se pretende otorgar al carácter laboral de la relación de servicio que une al PDI contratado con su universidad, dejando amplios márgenes de actuación a la negociación colectiva.  

  La naturaleza laboral de la relación de empleo que une al personal docente e investigador contratado con la correspondiente Universidad está fuera de toda duda. En efecto, la derogación de la Disposición adicional vigésima de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, por la Disposición derogatoria de la LOU, acabó con la naturaleza administrativa de los contratos que bajo la vigencia de dicha Disposición había caracterizado la prestación de servicios del personal docente e investigador contratado de las Universidades públicas. En consonancia con ello, el artículo 48.1 LOU atribuye carácter laboral a dichas relaciones de trabajo, insertándolas en el ámbito del Derecho Laboral.

  Como ya advertimos en nuestro Dictamen 101/2003, al analizar esa naturaleza laboral "la primera consecuencia a resaltar es la necesidad de reservar en el desarrollo y aplicación del futuro Decreto, un importante papel a la negociación colectiva e, incluso, a su máximo exponente normativo, el Convenio Colectivo, como expresión del acuerdo libremente adoptado por trabajadores y empresarios en virtud de su autonomía colectiva (artículo 82.1 del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, en adelante ET). Dichos convenios serán el instrumento adecuado para regular las condiciones de trabajo y de productividad (artículo 82.2 ET), la paz laboral y cualesquiera materias de índole económica, laboral, sindical y, en general, cuantas afecten a las condiciones de empleo y al ámbito de relaciones de los trabajadores y sus organizaciones representativas con el empresario-Universidad (artículo 85 ET). Aun no llegando al extremo de la aprobación de un Convenio Colectivo para el personal docente e investigador contratado, la fijación de las condiciones de trabajo y, en consecuencia, el desarrollo del régimen jurídico de éste habrá de producirse a través de la negociación colectiva, que opera en el ámbito laboral de forma más intensa y amplia que en el funcionarial -donde la obligación de negociar está circunscrita a las materias enumeradas en el artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Publicas-, quedando muy limitada la posibilidad de establecimiento unilateral por parte de la Administración universitaria. Cada Universidad, en definitiva, tendrá que abrir procesos negociadores conducentes bien a la aprobación del correspondiente Convenio Colectivo para su personal contratado, bien al desarrollo de las previsiones contenidas en el Proyecto sobre el régimen del profesorado contratado (artículo 2.2, e) LOU), previamente a la incorporación a sus correspondientes Estatutos. A éstos se remiten de forma constante la LOU y el Proyecto como instrumento de desarrollo y concreción de sus preceptos, en uso de la autonomía que ostenta cada Universidad pública y que debe permitirle definir y mantener una política propia en materia de personal -incluido el docente e investigador contratado- como señala la propia Exposición de Motivos de la LOU cuando afirma que "se da la máxima flexibilidad para que las Universidades puedan desarrollar su política de profesorado y planificar adecuadamente sus necesidades docentes e investigadoras...". Consideraciones éstas que todavía hoy conservan su vigencia, aun efectuadas sobre la base de legislación ya derogada.

  Entiende, por tanto, este Órgano Consultivo que el "principio de intervención mínima" (parte expositiva del Proyecto) por el que de forma declarada opta el futuro Decreto es una de las alternativas que permite la legislación básica que es objeto de desarrollo y resulta especialmente respetuosa tanto con la autonomía universitaria como con la colectiva del personal objeto de regulación, que se manifestará a través de la negociación de sus condiciones de trabajo.

  Ahora bien, aunque la regulación proyectada otorgue una especial relevancia a la laboralidad de la relación de servicios del PDI contratado, lo que de ningún modo puede hacer, porque lo impide tanto el principio de competencia como el de jerarquía normativa que rigen las relaciones internormativas entre las leyes objeto de ejecución y la norma reglamentaria  que pretende desarrollarlas, es infringir y alterar el orden de prelación de fuentes de su régimen jurídico que de forma expresa fijan tanto la LOU (art. 48.2, segundo párrafo) como la LUM (art. 41.2) y que anteponen la legislación universitaria (tanto las normas con rango de ley formal, como las reglamentarias, incluso los estatutos de las universidades en el caso de la Ley regional) a la laboral, al tiempo que se afirma -de modo explícito en la LOU- el carácter meramente supletorio de esta última respecto de la normativa universitaria.

  Procede en consecuencia modificar el precepto para adecuarlo a lo establecido en los preceptos legales indicados.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  QUINTA.- Observaciones al texto.

  - Artículo 1. Objeto.

  a) Comoquiera que el Proyecto persigue el desarrollo de determinadas prescripciones contenidas en la LUM, también debería acudirse a ésta, singularmente a sus artículos 1 y 2, para delimitar el ámbito de aplicación de aquél y, por ende, su objeto. Así, en lugar de la alambicada fórmula "universidades públicas que forman parte del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de la referida Región", podría simplificarse mediante la referencia a las universidades públicas con sede en la Región de Murcia o a las universidades públicas integradas en el sistema universitario de la Región de Murcia, fórmulas ambas que incluirían a la Universidad de Murcia y a la Politécnica de Cartagena, al tiempo que dejarían fuera tanto a la Universidad de la Iglesia Católica "San Antonio" de Murcia como al centro asociado de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de Cartagena (Disposición adicional sexta LUM).

  b) Dada la escasa atención que presta la LUM al PDI contratado, que -salvo en relación a los complementos retributivos adicionales a que se refiere el artículo 43-, se limita a efectuar una remisión general de su régimen a lo establecido en la normativa básica de universidades y a las normas de desarrollo, a lo establecido en los estatutos de las universidades, los convenios colectivos y la restante legislación laboral, parece insuficiente afirmar que el objeto del Proyecto es únicamente desarrollar las previsiones de la LUM respecto de este tipo de personal, pues también procede el futuro Decreto a ejecutar de forma directa legislación básica, como ocurre con las diversas figuras contractuales que instrumentalizan la relación de servicio del PDI contratado con sus universidades, que no cuentan con una regulación expresa en la LUM y cuyo referente legal inmediato lo constituyen los artículos 49 a 54 bis LOU, como se ve obligado a señalar el artículo 2.1 del Proyecto al describir su ámbito de aplicación material.

  - Artículo 3. Régimen jurídico y negociación colectiva.

  Como ya se indicó supra, se establece en el apartado 1 el sistema de fuentes propio del régimen jurídico y retributivo del personal afectado por el Proyecto y, a tal efecto, se enumeran diversas normativas que inciden en dicho régimen. Al margen de lo ya señalado en la Consideración Cuarta de este Dictamen, y si se insiste en enumerar las distintas normativas aplicables, ha de advertirse que el elenco de las citadas no está completo. Así, no se menciona la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, a cuyo amparo las universidades pueden concertar determinados contratos de investigación. Es cierto que tales modalidades contractuales propias de los investigadores, al igual que los contratos de interinidad por sustitución o los de obra o servicio determinado previstos en el Estatuto de los Trabajadores, también mencionados por el artículo 48 LOU, no son objeto de desarrollo por el Proyecto, pero dados los términos tan genéricos en los que se expresa el artículo 3.1 del Proyecto, parece que debería completarse el elenco de fuentes normativas del régimen del PDI contratado.  

  Del mismo modo, la negociación colectiva del PDI contratado no sólo se regirá por el Estatuto de los Trabajadores, sino también por el EBEP, cuyo artículo 32 somete la negociación colectiva de los empleados públicos con contrato laboral no sólo a la legislación de dicho ámbito, sino también a los preceptos del mismo Estatuto "que expresamente les son de aplicación".

  - Artículo 4. Cómputo para establecer los límites de la contratación.

  Se sugiere sustituir la referencia al artículo 105.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, por la Disposición adicional duodécima de la LOU e incorporarla al apartado c), pues la cita sería mucho más precisa dada la especificidad de la regla allí contenida.

  Además, de conformidad con la indicada disposición básica, debe modificarse el apartado objeto de la presente consideración. En efecto, la DA duodécima LOU, en su segundo párrafo, establece que el número de plazas de profesores asociados que se determine en los conciertos entre las Universidades y las instituciones sanitarias no será tomado en consideración a los efectos del porcentaje que establece el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 48.

  La referencia al artículo 48.1, segundo párrafo de la LOU ha de entenderse hecha a la versión original de dicho precepto, anterior a la reforma operada en el año 2007 (Ley Orgánica 4/2007) y que, sin embargo, no alteró la redacción de la indicada disposición adicional para adecuarla a la nueva estructura del artículo 48. Pues bien, en su redacción original, el artículo 48.1, segundo párrafo establecía que "el número total del personal docente e investigador contratado no podrá superar el cuarenta y nueve por ciento del total del personal docente e investigador de la Universidad", regla que coincide con el actual artículo 48.4 LOU y a la que se refiere la letra a) del artículo del Proyecto objeto de esta consideración.

  En consecuencia, en el apartado c) debe establecerse que el número de plazas de profesorado asociado que se determine en los conciertos no será tomado en consideración para el cálculo del porcentaje que establece la letra a), no la b) (porcentaje de PDI temporal en relación con el total de la plantilla docente).

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  - Artículo 5. Potestades y obligaciones de las universidades y suministro de información con fines estadísticos.

  a) Se sugiere la supresión, por innecesario, del apartado 3, que opera a modo de recordatorio de las obligaciones que incumben a las universidades en materia de transparencia y que ya le son impuestas por las leyes cabeceras de dicha materia.

  Si, no obstante, se opta por su mantenimiento en el texto, debe corregirse la cita de la Ley 12/2004 (sic), de 16 de diciembre, de transparencia y participación ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pues la correcta es Ley 12/2014.

  b) En el apartado 4, debe completarse la cita de la Ley 2/2012, consignando su fecha.

  En este mismo apartado, debe añadirse el adjetivo "públicas" tras el sustantivo "universidades", dado que aun cuando el objeto del Proyecto ya limita el alcance del futuro Decreto a este tipo de universidades, lo cierto es que en el articulado se utiliza habitualmente dicho apelativo. Por ello, cuando se consigna el término "universidades" sin adjetivar como públicas, puede generar confusión acerca de si pretende extenderse su regulación a las de titularidad privada o de la Iglesia Católica.

  Esta confusión se acentúa cuando se advierte que en el artículo 6.2 tampoco se especifica que la actuación allí contemplada se refiera sólo a las universidades públicas y, además, se alude al cumplimiento de un precepto, el artículo 72 LOU, que resulta de aplicación únicamente a las universidades privadas.

  Ha de señalarse, entonces, la improcedencia de incorporar previsiones relativas a las universidades privadas en un Decreto que de forma expresa afirma que limita su ámbito a las públicas, máxime cuando lo que hace el precepto en cuestión es establecer una obligación para dichas entidades, sin que conste que se haya dado participación en la elaboración del Proyecto a la Universidad Católica de Murcia, que se vería directamente afectada por el deber de información que se pretende establecer.

  - Artículo 6. Potestades y obligaciones de la Comunidad Autónoma.

  Para expresar que cuando la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de sus funciones normativas, pretenda incidir en el régimen jurídico y retributivo del PDI contratado de las universidades públicas,  negociará con ellas y facilitará su participación en el procedimiento de elaboración reglamentaria, no es necesario reiterar, como hace el apartado 1, que el Consejo de Gobierno y los Consejeros, en su caso, ostentan en la Comunidad Autónoma la potestad reglamentaria, pues así se establece ya en el EAMU y en las normas reguladoras de los órganos de gobierno de la Comunidad.

  Por otra parte, ya señalamos en nuestro Dictamen 101/2003 y hemos recordado en algunas consideraciones precedentes de este Dictamen, los numerosos condicionantes (legislación básica, autonomía universitaria y convenios colectivos) que limitan el ejercicio de las potestades normativas autonómicas en relación con el PDI contratado de las universidades de su competencia. Tales límites dejan escaso margen para que el Consejero competente en materia de universidades pueda establecer normas que integren el régimen jurídico del personal afectado por el Proyecto, lo que aconsejaría recapacitar acerca de la necesidad de contemplar expresamente la potestad reglamentaria del indicado Consejero.

  No obstante, si se considera oportuno mantener esta previsión en el apartado 1, debe añadirse al precepto la exigencia de previa habilitación legal que se establece en los artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004, para que la potestad reglamentaria pueda ser ejercida de forma derivada por quien no la ostenta originariamente.

  - Artículo 8. Convocatoria de concursos de acceso.

  a) En el apartado 1 la alusión a la regulación por las universidades de los recursos contra las resoluciones habidas en el procedimiento debería efectuarse de forma más genérica, por ejemplo remitiendo a dicha actuación normativa de las universidades la impugnación de aquéllas, para dar así cabida también a las reclamaciones contempladas por el artículo 9.5 del Proyecto.

  b) En el apartado 4, debería sustituirse la expresión "las convocatorias" por "la contratación", para ajustarse de forma rigurosa a lo señalado por el artículo 48.3 LOU.

  - Artículo 9. Procedimiento de selección.

  a) El apartado 3 prevé la posibilidad de establecer pruebas en el seno de los procedimientos de selección del PDI contratado. Cabe recordar ahora lo que ya señalamos en nuestro Dictamen 101/2003 acerca de este mismo extremo.

  Señalábamos entonces y reiteramos ahora que la posibilidad de exigir la superación de pruebas en el seno del procedimiento de concurso encuentra claros precedentes en la tradición universitaria -así lo preveía el hoy derogado Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, por el que se regulaban los Concursos para la Provisión de Plazas de los Cuerpos Docentes Universitarios- con probable fundamento en el artículo 1.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que habilita para dictar normas específicas que adecuen sus preceptos a las peculiaridades del personal docente e investigador. Pero no por ello la incardinación de dichas pruebas en un concurso de méritos deja de constituir una cierta desnaturalización del mismo, en tanto que su esencia consiste en la valoración objetiva de los méritos aportados y acreditados por los aspirantes en relación a un baremo predeterminado. Así lo entendió también el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana en su Dictamen 404/2002, relativo al Proyecto de Decreto sobre Régimen y Retribuciones del Personal Docente e Investigador Contratado Laboral de las Universidades Públicas Valencianas.  

  b) El apartado 5, in fine, tras indicar que los estatutos preverán un trámite de reclamación frente a las propuestas motivadas de las comisiones de selección, establece que contra las resoluciones de adjudicación de plazas y otras que no sean de mero trámite, procederán los recursos administrativos y jurisdiccionales a que hubiere lugar en derecho.

  Comoquiera que en los procedimientos de selección existen diversos  actos de trámite que son susceptibles de recurso administrativo ex artículo 112 LPACAP -así, por ejemplo, las resoluciones de admitidos y excluidos al procedimiento-, debería evitarse introducir en el Proyecto preceptos que pudieran llevar a confusión acerca de los actos recurribles. Se sugiere, en consecuencia, alterar el orden del precepto para señalar que, sin perjuicio de los recursos a los que hubiere lugar en derecho -sin señalar contra qué actos proceden aquéllos, pues tal determinación queda reservada a las normas que rigen cada recurso-, los estatutos preverán las indicadas reclamaciones.

  - Artículo 10. Derechos y deberes del PDI contratado de las universidades públicas de la Región de Murcia.

  En su mayor parte los derechos y obligaciones recogidos en el artículo ya están definidos en las normas a las que se remite el precepto, singularmente los estatutos de cada universidad y el convenio colectivo, o se desprenden de las normas generales que rigen las relaciones de servicio de los empleados públicos con contrato laboral,  de modo que su principal virtualidad es reunir en un solo precepto todo el catálogo de derechos y deberes predicables del PDI contratado.

  No obstante, cabe hacer dos observaciones:

  a) Los apartados 2, g) y 3, g) son redundantes con lo establecido en el apartado 1 del precepto. Si en éste ya se establece que el PDI contratado tendrá los derechos y obligaciones que se establezcan, entre otros, en los estatutos y en el convenio colectivo aplicable, no es necesario reiterarlo en las indicadas letras g) de los apartados 2 y 3.

  b) En el apartado 3, letra d), quizás debiera circunscribirse el deber del PDI de realizar las tareas que le encomiende el departamento de adscripción, a aquellas que sean acordes con la figura contractual o nombramiento que lo ligue a la universidad.  

  - Artículo 11. Régimen de dedicación.

  En el apartado 1, ha desaparecido de la relación de normas que establecen la dedicación del PDI la referencia a los estatutos de cada universidad que sí se contiene en el Decreto hoy vigente.

  En el mismo apartado, donde dice "así de lo que pudiera establecerse...", debe decir "así como de lo que pudiera establecerse...".

  - Artículo 12. Incompatibilidades.

  a) En el apartado 3 se contempla el supuesto de la contratación de un empleado de personal de administración y servicios (PAS) como PDI a tiempo parcial, quedando sujeta tal posibilidad únicamente a la autorización de la Universidad. Debería precisarse que el supuesto se refiere a la contratación del empleado de PAS como PDI de la misma Universidad, pues de pretender celebrarse el contrato como PDI de otra Universidad operarían las previsiones de la normativa sobre incompatibilidades de los empleados públicos.    

  b) En el apartado 4 se establece una prohibición de que el PDI contratado pueda realizar estudios en la Universidad con la que mantiene la relación de servicios, trasladando a este tipo de personal, en todas sus modalidades, una prohibición que ya está presente, con modulaciones, en el régimen del PDI funcionario y contratado desde hace décadas. No obstante, para establecer o extender esta prohibición a todo el PDI contratado, el Proyecto se remite in totum a lo establecido en el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen del profesorado universitario, opción normativa que a juicio de este Órgano Consultivo no parece la más acertada.

  En efecto, el artículo 12 del indicado Real Decreto establece que todo profesor universitario tendrá prohibido matricularse como alumno en cualquiera de los Centros -el Proyecto alude a la universidad en su conjunto, lo que hace más exigente la prohibición- donde imparta docencia. La única excepción que prevé es que tal limitación no se aplicará a los profesores titulares de escuela universitaria que sean diplomados -que sí podrán matricularse para obtener la licenciatura-, ni a aquellos de tales titulares que sean licenciados y pretendan obtener el doctorado.  

  Si bien la expresión "todo profesor universitario" utilizada por el precepto reglamentario estatal podría llevar a considerar que incluye a todo el PDI contratado, lo cierto es que la ubicación del artículo 12 en el Capítulo dedicado a la regulación del profesorado de los cuerpos docentes universitarios, desmiente dicha interpretación. No obstante, el artículo 25 del mismo Real Decreto aplica lo dispuesto en el referido artículo 12 a dos modalidades de  PDI contratado: los profesores asociados y visitantes.

  Sin embargo, al remitirse el Proyecto al artículo 12 del RD 898/1985 hace extensiva la prohibición allí contenida al conjunto del PDI contratado, y lo hace de modo absoluto y sin posibilidad de excepción, pues la única prevista en el indicado precepto reglamentario estatal no podría operar para el PDI contratado, entre cuyas figuras contractuales no se encuentra la de profesor titular de escuela universitaria (exclusiva del PDI funcionario), habiendo señalado la jurisprudencia la improcedencia de efectuar una interpretación extensiva de la excepción al tiempo que rechaza la posibilidad de incluir en ella a los profesores asociados (STSJ Madrid, de 11 de enero de 2002, rec. 605/1998).

  De ser ésta la intención del redactor del Proyecto y pretender establecer una prohibición absoluta sin posibilidad de excepción, lo procedente sería que así lo dispusiera directamente el Proyecto y no operar mediante remisión al reglamento estatal. En cualquier caso, y en previsión de que al amparo de lo que en la actualidad dispone el artículo 10.3 del Decreto 150/2003, exista personal PDI matriculado en su propia universidad en enseñanzas conducentes a la obtención de un título oficial (piénsese en el nada infrecuente supuesto de profesores ayudantes y  asociados matriculados en programas de doctorado de su propia universidad), quizás debería salvaguardarse su situación en términos más explícitos que los que usa la Disposición transitoria segunda del Proyecto, posibilitándole la continuación de los estudios ya iniciados.

  - Artículo 18. Profesoras y profesores contratados doctores.

  a) El apartado 4 prevé el establecimiento de diferentes categorías de profesorado contratado doctor en atención a las funciones que estará llamada a desarrollar cada una de ellas. Prevé, asimismo, que el paso de una categoría a otra se realizará de conformidad con lo establecido en los estatutos y en el convenio colectivo aplicable. Sin embargo, el Proyecto guarda silencio acerca de cómo se establecerán las distintas categorías a que alude, lo que debería subsanarse.

  A tal fin, cabe recordar que la materia de clasificación profesional y el establecimiento de grupos y especialidades profesionales en atención a las tareas, funciones y responsabilidades asignadas a cada trabajador, de conformidad con el artículo 22 del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, es materia propia de la negociación colectiva, por lo que debería el Proyecto señalar que las categorías a que se refiere el precepto serán las establecidas en el convenio colectivo. De hecho, así se recoge en el artículo 22 del Convenio Colectivo del PDI de las universidades públicas de la Región de Murcia.

  b) El apartado 5 es redundante con el artículo 22.2 del propio Proyecto, por lo que se sugiere su supresión, concentrando en el referido artículo 22 la regulación de las peculiaridades retributivas de las diferentes modalidades contractuales, como hace no sólo con los contratados doctores sino también con las del personal emérito y los profesores visitantes.

  - Artículo 24. Promoción profesional.

  Se sugiere sustituir la expresión "principios que rigen la concurrencia al empleo público",  por la de "principios que rigen la promoción profesional de los empleados públicos".

  - Disposición adicional primera. Peculiaridades del personal docente e investigador contratado en virtud del artículo 105 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

  Donde dice "...se regirá por unas normas propias del...", debe decir "...se regirá por las normas propias del...".   

  - Disposición transitoria primera. Actuales profesoras y profesores colaboradores.

  El apartado 3 prevé la posibilidad de solicitar la promoción profesional para aquellos profesores colaboradores que hayan obtenido el doctorado y reúnan el resto de requisitos exigidos por la normativa vigente. En la medida en que el referente legal inmediato de dicha previsión sería la Disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 4/2007, debería incorporarse al precepto la precisión, contemplada por la norma legal, de que el profesor colaborador que podrá acogerse a dichas medidas será únicamente aquel que tenga carácter indefinido.

  SEXTA.- De la técnica normativa.

  1. La reproducción en las normas reglamentarias autonómicas de contenidos normativos de origen estatal y de rango legal utilizando la técnica denominada lex repetita o leges repetitae es susceptible de generar numerosos problemas, por lo que la doctrina de este Consejo Jurídico viene rechazando esta forma de regulación, como ha tenido ocasión de expresar en numerosas ocasiones. En primer lugar porque si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios autonómicos, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.

  En cualquier caso, si se insiste en mantener en el Proyecto de Decreto artículos que transcriben disposiciones estatales, debe recordarse que este Consejo ya expresó su criterio sobre tal práctica (por todos el Dictamen 25/1998), indicando que es doctrina del Consejo de Estado que su admisión es posible siempre que quede expresamente consignado entre paréntesis el precepto legal que se reproduce (entre otros, Dictamen nº 50.261, de 10 de marzo de 1988). En tal caso, deben mantenerse los preceptos legales inalterados (Dictamen nº 44.119, de 25 de marzo de 1982). Esta argumentación, destinada a evitar confusiones entre normas de rango diverso, es especialmente aplicable cuando el desarrollo reglamentario se practica respecto de la legislación del Estado porque, en este caso, se pueden estar incorporando a la legislación autonómica contenidos no amparados específicamente por títulos competenciales estatutarios.

  Así ocurre con el artículo 13.1 del Proyecto, que incide en el régimen de seguridad social aplicable al PDI contratado de las Universidades, materia que es de competencia estatal, ex artículo 149.1,17ª CE, sin que se indique siquiera el precepto o preceptos que regulan estos extremos ni se respete su dicción literal. Así también, en relación con la competencia de la jurisdicción social para conocer de los litigios derivados de la relación de servicios entre el PDI contratado y su universidad (art. 14 del Proyecto).

  La descrita posición doctrinal del Consejo de Estado es compartida no solamente por el Consejo Jurídico sino también por la jurisprudencia constitucional, que ha manifestado la inconveniencia de incorporar a un reglamento los preceptos de la ley reglamentada, así como la inconstitucionalidad potencial de la normativa autonómica reproductora de leyes estatales sin la suficiente cobertura competencial (STC nº 150/1998, de 2 de julio).

  En consecuencia, se sugiere la supresión por innecesarios de los artículos 13 y 14 del Proyecto, cuyas prescripciones no añaden nada a lo ya establecido por las leyes estatales cuyas reglas se pretenden importar al ordenamiento regional.

  No obstante si, a pesar de lo expuesto, se considera oportuno mantener en el Proyecto de Decreto preceptos relativos a materias ya reguladas en otras normas, respecto de las cuales no se pretende introducir variación alguna, este Consejo Jurídico considera que la técnica normativa adecuada es la remisión a aquéllas sin entrar a reproducir de forma más o menos literal la regulación en ellas contenida. Con dicha técnica, al tiempo que se evitan los inconvenientes expuestos, se consigue una actualización automática de los contenidos del Decreto, sin necesidad de promover la modificación del mismo cada vez que cambie la normativa de referencia.

  2. Las citas de las normas que se efectúan a lo largo del texto deben ajustarse a las recomendaciones que sobre tal extremo se contienen en las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005. A modo de ejemplo, se separa abiertamente de tales recomendaciones el artículo 2.2 del Proyecto.

  3. De conformidad con las Directrices 18 y 23 de las de técnica normativa, el "Capítulo Preliminar" debe numerarse como "I" e intitularse "Disposiciones generales". La denominación "preliminar" cuando de las divisiones internas de la norma se trata debe reservarse para los títulos, mientras que los capítulos se numeran siempre en romanos, incluso aquellos que como el presente, se destinan al establecimiento de las disposiciones directivas (objeto, ámbito de aplicación, definiciones, etc.).

  4. Los capítulos deben integrar normas que regulen realidades o aspectos homogéneos entre sí. De ahí que los artículos 22 a 25 del Proyecto debieran integrar un capítulo diferenciado del de las "figuras contractuales". Incluso, dada la relevancia que el aspecto retributivo ha tenido en la justificación de la reforma del régimen jurídico del PDI contratado de las universidades murcianas, podría reservarse un capítulo específico a su régimen retributivo.

  5. Hay preceptos que pueden ser aligerados en su redacción, eliminando contenidos innecesarios. Así, por ejemplo, en el artículo 3.4, debe suprimirse la indicación relativa a que el Decreto 63/2007, de 27 de abril, lo es del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. En el mismo precepto, es absolutamente prescindible el inciso que abarca desde "sin perjuicio de...hasta Región de Murcia", pues no se advierte como necesario salvaguardar el carácter o naturaleza que es propia del órgano, y que le asigna su específico reglamento de organización y funcionamiento (Comisión Consultiva para el PDI contratado de las Universidades Públicas de la Región de Murcia), por el hecho de que sea requerido para actuar como mediador en la negociación colectiva del PDI, máxime cuando será esa misma norma reglamentaria la que le atribuya esta función una vez entre en vigor el futuro Decreto, conforme a lo establecido en la Disposición final primera del Proyecto.

  6. Debe evitarse el uso del acrónimo PDI en el articulado del Proyecto.

  7.  A lo largo del texto se observa un uso no sexista del lenguaje, lo que en ocasiones lleva a oscurecer la redacción de los preceptos en el intento de plasmar en ellos tanto el género masculino como femenino de los sustantivos y adjetivos que jalonan el articulado.

  Sobre esta cuestión se ha pronunciado ya este Consejo Jurídico en otras ocasiones (Dictámenes 108/2001, 83/2002 y 224/2013, entre otros), en el sentido de que "el uso no sexista del lenguaje debe evitar la utilización de expresiones, fórmulas o perífrasis que entorpezcan la lectura del texto, puesto que si bien es no sólo admisible sino digno de elogio que se procure evitar la discriminación de género en las disposiciones normativas, ello no debe hacer peligrar la claridad de las mismas".

  A ello ha de añadirse que en determinados supuestos el indicado uso del lenguaje incurre en incorrecciones o imprecisiones que han de ser subsanadas. Así ocurre con el artículo 15.2 del Proyecto cuando dispone que, de conformidad con el artículo 48.2 LOU, las figuras contractuales específicas del ámbito universitario son las de "ayudante, profesor ayudante doctor o profesora ayudante doctora, profesora contratada doctora o profesor contratado doctor, profesora asociada o profesor asociado, y profesor o profesora visitante". Sin embargo, el indicado art. 48.2 LOU establece que las modalidades de contratación laboral específicas del ámbito universitario son las que se corresponden con las figuras de "Ayudante, Profesor Ayudante Doctor, Profesor Contratado Doctor, Profesor Asociado y Profesor Visitante". De modo que la denominación legal de cada una de estas modalidades, que es básica y que vincula a la Comunidad Autónoma en su desarrollo normativo, se realiza mediante el recurso al masculino genérico, tan habitual en el idioma castellano.

  Procede, en consecuencia, adecuar la denominación de las modalidades contractuales a la establecida por la LOU.  

  En cualquier caso, considera el Consejo Jurídico que cabría realizar una revisión general del texto para evitar redacciones farragosas derivadas de la constante especificación de ambos géneros, sugiriendo, en su caso, su sustitución por la incorporación en la parte final del texto de una disposición adicional en la que se indique que todas las referencias que en el Proyecto se hacen utilizando la forma del masculino genérico deben entenderse aplicables indistintamente a mujeres y hombres.

  8. Debe evitarse el uso de los paréntesis en el artículo 25.

  9. La Disposición adicional segunda fija como fecha de efectos para el reconocimiento y la percepción de quinquenios y sexenios por parte de los profesores colaboradores y contratados doctores la del 1 de enero de 2016, con lo que está previendo la aplicación retroactiva de la norma a realidades o situaciones jurídicas nacidas o iniciadas antes de la entrada en vigor, contenido que encontraría mejor acomodo en una disposición transitoria que en una adicional, conforme a la Directriz 40 de las de técnica normativa.  

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas a los artículos 3.1 y 4, letra c) en las Consideraciones Cuarta y Quinta, respectivamente, de este Dictamen.

  CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción de la futura norma en el conjunto del ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.