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Dictamen nº 144/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 8 de junio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de agosto de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 254/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 16 de diciembre de 2014 se presenta en el Registro General de la Delegación del Gobierno en Murcia la reclamación formulada por x frente a la Administración regional, por la que solicita indemnización por los daños materiales ocasionados al vehículo de su propiedad (matrícula --, marca y modelo BMW 320D),como consecuencia del accidente de circulación ocurrido el 22 de diciembre de 2013, cuando circulaba sobre las 10.30 horas por la carretera B-14, de Ulea a Villanueva del Segura.
Imputa el accidente a la negligente ubicación de la protección de la farola frente a la que colisionó el vehículo, que ocupaba el arcén derecho completamente, casi invadiendo la calzada en un tramo de curva, donde la más leve aproximación a dicho extremo podía resultar fatídica.
Expone que tras la colisión acudió al lugar del siniestro una patrulla de la Policía Local del Ayuntamiento de Ulea, que elaboró el atestado con reportaje fotográfico en el que se puede observar la mala ubicación de la protección de la farola contra la que se produjo el siniestro. Manifiesta que acompaña el Atestado como doc. 1 aunque no figura.
Se sostiene que el responsable del accidente es la Administración regional como titular de la carretera y encargada de su conservación, señalando que la ubicación de la farola y su protección no reúne las condiciones mínimas de seguridad.
Finalmente, reclama la cantidad de 9.640,66 euros, más los intereses que correspondan, de acuerdo con el presupuesto de reparación que presenta como doc. 2.
SEGUNDO.- Con fecha 26 de enero de 2015, el órgano instructor del expediente solicita informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras a efectos de determinar, entre otras cuestiones, la titularidad de la carretera.
TERCERO.- En fecha 26 de enero de 2015 se solicita por el órgano instructor la subsanación de los defectos advertidos en la reclamación formulada, así como su mejora en los aspectos reseñados en los folios 9 y 10.
CUARTO.- El 10 de febrero de 2015 (registro de entrada en la Delegación de Gobierno en Murcia), el reclamante presenta escrito en cumplimiento del requerimiento anteriormente formulado, acompañando la documentación que obra en los folios 11 a 35 del expediente, entre ellos el Atestado de la Policía Local de Ulea, así como la copia del documento nacional de identidad de un testigo, x.
QUINTO.- Recabado el informe de la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 27 de abril de 2015 por el Jefe de Sección de Conservación III, con el visto bueno del Jefe de Servicio, en el siguiente sentido:
La carretera RM-B14 es de titularidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
No se tenía constancia del accidente; no obstante, se destaca que las farolas colocadas en la zona indicada están protegidas con barrera de seguridad, por lo que difícilmente podría un conductor chocar con alguna de ellas.
El caso es accidental y fortuito porque, conforme a lo expresado, las farolas se encuentran protegidas por barreras de seguridad.
No se considera que pueda existir imputabilidad alguna de la Administración regional.
No se ha llevado a cabo actuación alguna porque no es necesaria, salvo las propias de conservación de la vía.
La carretera no disponía de señalización diferente a la habitual porque no era necesaria.
SEXTO.- El órgano instructor solicitó a la Policía Local de Ulea, mediante oficio de 4 de septiembre de 2015, la copia de las diligencias instruidas con ocasión del accidente, remitiéndose el 30 siguiente dos informes que obran en los folios 42 a 50.
Conviene destacar el informe de 23 de diciembre de 2014 sobre la comprobación por un agente de la Policía Local del Ayuntamiento de Ulea de si alguna de las protecciones de las farolas que iluminan la vía B-14 sobrepasa la línea longitudinal de color blanco que delimita la zona transitable para vehículos de motor, alcanzando la conclusión de que "la protección contra la que colisionó el día 22/12/2014 (existe un error material en el año) el vehículo BMW 320 D no ocupaba la zona de la calzada transitable para vehículos a motor", acompañando fotografías al respecto.
SÉPTIMO.- Mediante comunicación interior de 12 de febrero de 2016 se solicita informe al Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, siendo emitido por la Jefatura el 9 de marzo siguiente, destacando entre otros aspectos.
Según el modelo y en función de la antigüedad real del vehículo, se le calcula un valor venal de 3.289 euros.
Que ateniéndose al modo de producción del siniestro, las fotografías e informe de Atestado aportados, los daños en el vehículo no pueden considerarse compatibles con el presupuesto que se aporta.
Que el siniestro se produjo al salirse el vehículo del vial e invadir la línea continua de circulación de vehículos a motor.
Igualmente señala que existía señal de balizamiento tipo TB-1 de indicación de la protección en esta farola y en el resto de farolas a lo largo de la vía B-14, según se observa en la fotografía que se acompaña.
OCTAVO.- El órgano instructor acuerda practicar la testifical de la persona indicada por el reclamante (por cierto, conductor del vehículo en el momento del accidente), siendo realizada el 11 de mayo de 2016 según diligencia obrante en el folio 60. Interesa destacar su respuesta a la pregunta núm.6 relativa a la forma de producción del accidente:
"Yo me dirigía en dirección a Villanueva desde Ulea, antes de llegar a un puente que está entre ambos pueblos, en una curva hacia la izquierda que se encuentra antes justo de llegar a ese puente, un coche venía en dirección contraria, un todoterreno grande, y me ladeé porque venía invadiendo mi carril, no sé en qué grado, me ladeé un poco a la derecha, e impacté con el protector de la farola del arcén. La farola está rodeada de un protector de hierro, que invade la línea blanca de la calzada. Si yo no me ladeo a la derecha, posiblemente hubiera colisionado con el coche en dirección contraria, que tenía la curva a la derecha, y por ello se abrió un poco a la izquierda".
También ante la repregunta núm.2 formulada por el órgano instructor sobre si conocía el camino en cuestión, el testigo responde afirmativamente y que lo utilizaba habitualmente.
NOVENO.- Por oficio de 11 de mayo de 2016 se otorga un trámite de audiencia el reclamante, presentando un escrito de alegaciones el 13 de mayo siguiente en el que manifiesta:
1ª) De la prueba practicada ha quedado acreditado que el siniestro tuvo lugar por la existencia de una protección que rodeaba la farola en la carretera de Ulea, sentido Villanueva, colocada indebidamente. Dicha protección invadía la línea continua del arcén, existiendo un grave riesgo de colisión.
2ª) Que el conductor del vehículo, x, tal y como manifestó en su declaración, tuvo que ladearse a la derecha para salvar un impacto inminente con otro vehículo que circulaba en sentido contrario y que había invadido parte de su carril. Dicha maniobra provocó el aproximarse al lado derecho de la vía y el inevitable siniestro.
3ª) Si la farola hubiera estado colocada en una zona de arcén de mayor anchura el sinestro no se habría producido.
4ª) Las fotografías y mediciones que realizó la Policía Local son posteriores al accidente y no muestran la distancia real en la que se encontraba la protección antes del accidente.
5ª) Dicho elemento era un riesgo para la circulación y para los usuarios de la carretera, más aún cuando se encuentra instalado en el trazado de una curva, en la que es habitual la aproximación de los vehículos.
6ª) Concluye que en su opinión existe una responsabilidad de la Administración, al no haber adecuado la carretera para evitar los posibles riesgos que se pueden causar a los usuarios y haber colocado obstáculos innecesarios, cuando existen otros tramos.
DÉCIMO.- La propuesta de resolución, de 28 de julio de 2016, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por no constar acreditados los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
UNDÉCIMO.- Con fecha 30 de agosto de 2016 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPAC 2015, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad, dado que éste será quien sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos (artículo 139.1 LPAC). En definitiva, la legitimación para actuar deriva de la condición de perjudicado que, en el caso que nos ocupa, reside en x, quien ha acreditado ser el titular del vehículo accidentado mediante la aportación del permiso de circulación expedido a su nombre y que reclama la cantidad de 9.640,66 euros por los perjuicios sufridos.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produjo el accidente de titularidad autonómica (RM-B14), según se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.
II. El ejercicio de la acción resulta temporáneo, ya que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo anual legalmente establecido, toda vez que la fecha de ocurrencia de los hechos fue el 22 de diciembre de 2013 y la reclamación fue formulada el 16 de diciembre de 2014.
III. Respecto al procedimiento seguido se contienen los trámites exigidos tanto por la LPAC, como por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa, en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Por otro lado, la causa de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa el reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una negligente ubicación de la protección de la farola frente a la que colisionó el vehículo, casi invadiendo la calzada (en el escrito de alegaciones se afirma que la protección invadía la línea continua que delimitaba el arcén), por lo que considera que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional habían colocado un obstáculo innecesario que pone en peligro a los conductores.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que, para que exista tal responsabilidad, es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos y deba prevenir o resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del análisis del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista de aseguramiento a todo riesgo no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que ésta puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión por parte de la Administración competente de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de que estén útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional del servicio que le es exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA.- Falta de acreditación de la relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.
La propuesta de resolución sometida a Dictamen alcanza una doble conclusión sobre la reclamación formulada: de una parte que no se ha probado por el reclamante una actuación no diligente de la Administración regional en la adopción de las medidas necesarias de seguridad conducentes a evitar posibles daños; de otra que, por el contrario, se ha probado una actuación inadecuada del conductor (el término ilícito que emplea el órgano instructor tiene otra connotación y debería ser sustituido por el aquí utilizado), dado que colisionó contra una farola que disponía de barrera de protección y que se situaba fuera de la zona de la calzada destinada a la circulación.
Este Órgano Consultivo coincide con la doble conclusión alcanzada por el órgano instructor en atención a los siguientes datos:
Las farolas colocadas en la zona indicada (RM-B14) están protegidas con barreras de seguridad, por lo que difícilmente puede un conductor chocar con alguna de ellas (informe técnico de la Dirección General de Carreteras, folio 38).
El accidente se produjo al salirse el vehículo del vial e invadir la línea continua de circulación de vehículos a motor (informe del Parque de Maquinaria, folio 53 reverso)
Existía señal de balizamiento tipo TB-1 de indicación de la protección en esta farola y del resto de farolas a lo largo de la vía B-14, tal y como se advierte en las fotografías (informe del Parque de Maquinaria, folio 53, reverso). Además, el conductor del vehículo era conocedor de la carretera porque la utilizaba habitualmente, según su declaración (contestación a la repregunta núm.2 del órgano instructor, folio 59).
La Policía Local del Ayuntamiento de Ulea ha informado, tras una comprobación específica, que la protección contra la que colisionó el vehículo BMW 320 no ocupaba la zona de la calzada transitable para vehículos a motor (folios 42 a 44). Dicha manifestación no ha sido refutada por el reclamante, pese a sostener que dicha comprobación es muy posterior al accidente, pues basta examinar las fotografías del Atestado inicial correspondiente a la fecha del accidente (el 13 de diciembre de 2013) para advertir que dicha protección no invadía la zona de la calzada destinada a la circulación (folio 45). A mayor abundamiento, la tardanza del reclamante en formular la reclamación (casi un año) no puede ir en perjuicio de lo argumentado por la Administración sobre la situación existente en el momento del accidente.
Como señala el órgano instructor, el accidente fue resultado de una maniobra del conductor, que se orilló demasiado a la derecha ante un vehículo que venía en sentido contrario, a tenor de sus propias manifestaciones en la declaración testifical, que parece atribuir la causa eficiente del accidente al vehículo que circulaba en sentido contrario (Antecedente Octavo).
A la vista de las consideraciones anteriores, no resulta acreditado un funcionamiento anómalo del servicio público (no hay constancia en el expediente de otros accidentes por la colocación de la protección de las farolas) y, por el contrario, sí resulta acreditada la incidencia de la actuación del conductor en la producción del mismo, por lo que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial, al no haberse acreditado la relación de causalidad adecuada entre dicho funcionamiento y el daño alegado y la antijuridicidad del mismo.
Por último, en cuanto a los daños y cuantía indemnizatoria reclamada también ha de destacarse la consideración del Parque de Maquinaria (folio 50), que señala que ateniéndose al modo de producción del accidente y a las fotografías e informes de Atestado aportados, los daños del vehículo no pueden considerarse compatibles con el presupuesto aportado, además de que la cuantía solicitada se encuentra muy alejada del valor venal del vehículo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, ya que entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
