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Dictamen nº 149/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de junio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de noviembre de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por una caída en la vía pública (expte. 331/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Según resulta del expediente que acompaña a la solicitud de Dictamen, el 23 de abril de 2015 x presentó en el Registro General de la CARM un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial en el que solicita ser indemnizada de los daños personales sufridos por una caída en la acera del puente sobre el río Segura que une la pedanía de El Raal (Murcia) con Beniel, en la carretera RM-F59 el día 2 de marzo de 2015, ocasionada por un tropezón en un desnivel existente en un zona sin iluminación.
Adjuntaba a dicho escrito, como elementos de prueba, solicitud de asistencia y declaración del accidente formulada ante -- e informe de asistencia en urgencias de dicha Mutua, ambos del día 3 de marzo de 2015; registro de implante en quirófano, del día 9 de marzo de 2015; informe de alta del día 11 de marzo de 2015; 12 fotografías del lugar en que se produjo el accidente; y notificación de la resolución dictada por el Ayuntamiento de Beniel, de fecha 14 de abril de 2015, en la que se acuerda denegar su solicitud de responsabilidad patrimonial municipal por no ser titular de la carretera donde se produjo el accidente.
Mediante escrito posterior de 23 de noviembre de 2015 cifra la indemnización en la cantidad de 30.920 euros, que justifica mediante informe médico de fecha 16 de octubre de 2015; así como por factura expedida por el mismo doctor en la misma fecha; y parte de alta de incapacidad temporal por contingencias profesionales, de --, de fecha 30 de septiembre de 2015.
SEGUNDO.- El 1 de junio de 2015 se emite informe por la Dirección General de Carreteras. Afirma que la carretera RM-F59 es de titularidad autonómica; que de la realidad y certeza de la caída solo se tiene constancia por las manifestaciones contenidas en el escrito de reclamación; que se ha comprobado que existe un desnivel por asiento estructural de 3,5 a 4,5 cm a lo ancho de la acera; que no se aprecia la existencia de fuerza mayor; y que, según el relato de la reclamante, la causa de la caída es la escasa iluminación, que es competencia municipal.
TERCERO.- El 29 de junio de 2015 se practicó la prueba testifical de x y de x, propuesta por la reclamante. Ambos coincidieron en que la reclamante tropezó en el desnivel existente en la acera y cayó al suelo golpeándose en el brazo derecho y la espalda, siendo traslada a urgencias de Beniel, en primera instancia y al siguiente día a --; que no existía en la zona ninguna señal o indicación luminosa que avisara a los viandantes del mal estado de la acera y de la rotura existente en el desnivel donde se produjo el accidente; solicitada información al Ayuntamiento de Beniel acerca del alumbrado de la zona el día del accidente, se emitió el 10 de febrero de 2016, señalando el funcionario responsable que dicho alumbrado
funciona y ha estado funcionando con normalidad, no obstante lo cual, al no disponer de historial con registro de averías, no puede asegurar si hubo o no una avería en esa zona el 2 mayo de 2015, día del accidente.
CUARTO.- El 24 de mayo de 2016 fue emitido informe por el Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales. Se concluye que ha quedado acreditado con la documentación médica aportada con dicha reclamación por la reclamante que ésta ha precisado hasta su estabilización lesional 213 días en incapacidad temporal, de los cuales son 2 de hospitalización y 211 impeditivos. Teniendo en cuenta el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, barema los daños de la siguiente manera: a) Limitación de los últimos grados de la dinámica activa del hombro dominante, lo que equivale a una limitación de la movilidad conjunta de la articulación del hombro en menos del 50%, lo que equivale a una movilidad mayor de 90 grados, que valorando conjuntamente abducción, flexión anterior y rotación interna y rotación externa, se valora siguiendo criterios de proporcionalidad en 2+2+1+1 puntos, es decir, 6 puntos; b) material de osteosíntesis (placa-tornillos) 3 puntos; c) cicatriz en hombro derecho, lo que equivale a un perjuicio estético ligero 2 puntos.
QUINTO.- Conferida audiencia a la reclamante compareció presentando escrito el 14 de junio de 2016 en el que da por reproducidas las alegaciones y pedimentos de la reclamación, es decir, cuantifica el daño en 30.920 euros.
SEXTO.- La propuesta de resolución, de 3 de agosto de 2016, concluye en estimar parcialmente la reclamación con una indemnización de 3.221,22 euros. Considera acreditado que el accidente se produjo en el lugar indicado, causado por el tropezón con el desnivel existente en el suelo; entiende que la existencia de un desnivel o resalte en la acera está perfectamente acreditada, así como sus medidas que, según la Dirección General de Carreteras, oscilan de 3,5 a 4,5 cm a lo ancho de la acera, pero no ha quedado acreditada, en cambio, la iluminación deficiente en el lugar de la caída; partiendo de la doctrina expuesta en casos similares por el Consejo Jurídico de la Región de Murcia (así, por ejemplo, en el Dictamen 197/2014), considera que el defecto en la acera no puede entenderse como un obstáculo insignificante o de escasa dimensión para provocar una caída, teniendo en cuenta, además, que se desarrolla por todo su ancho, lo que implica que no puede ser evitado siguiendo otra trayectoria de paso. Ahora bien, teniendo en cuenta el conocimiento de la zona por la reclamante, que pasaba por allí todos los días, y que el obstáculo puede ser salvable sin especial dificultad, estima que, si bien la responsabilidad por la caída corresponde fundamentalmente a la reclamante, que no deambulaba con la debida diligencia a fin de evitar el tropezón con el desnivel cuya existencia conocía, la relevancia que tiene el desnivel y su situación a lo ancho de la acera, unido al hecho de que se produjera durante la noche, a una hora tardía (22.40), con iluminación artificial (independientemente de su mejor o peor funcionamiento), tras la jornada de trabajo, hacen que no sea totalmente descartable la posibilidad de sufrir un tropezón, aunque se conozca la existencia del obstáculo, por lo que la Administración debe asumir su parte de responsabilidad por omitir su deber de conservar y mantener la vía en garantía de la seguridad en su uso, si bien con un porcentaje mucho menor que la reclamante, estimándose justo que esa corresponsabilidad sea de un 85 por 100 para la reclamante y de un 15 por 100 para esta Administración. Al entender que los daños en total se valoran en 22.241,14 euros, de acuerdo con el informe de la Inspección médica, la cantidad correspondiente a la responsabilidad de la Administración sería de 3.336,17 euros.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
La reclamante ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 4.1 RRP.
La legitimación pasiva corresponde a la Comunidad Autónoma, Consejería de Presidencia y Fomento, al tratarse de unos daños que se dicen imputables al funcionamiento del servicio de conservación de la vía pública.
La reclamación se ha interpuesto en el plazo de un año (artículo 142.5 LPAC) desde el incidente al que se anuda por la reclamante el daño, y en una valoración global se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. La LPAC, ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
De los artículos 30.8, y 41.3, de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en relación con el 29 de la Ley estatal 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, puede entenderse que las aceras forman parte del servicio público y, en consecuencia, la conservación y explotación de las mismas a lo largo de los tramos de carretera regional que discurran por suelo urbano corresponde a la Consejería competente en materia de carreteras, según prescribe el artículo 42.1 de la primera, dado que, a tenor de lo instruido, no se ha producido cesión al Ayuntamiento correspondiente.
Sobre esa base se debe señalar que el deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas que pesa sobre la Administración no puede llevarse al extremo de exigir una perfección absoluta, y se debe admitir que existen desperfectos menores que no empecen el buen estado general de conservación y, por tanto, deben ser soportados por los ciudadanos como una carga general de la vida en sociedad. Tal como señala el TSJRM, la responsabilidad apunta las pautas de calidad en la prestación de los servicios que pueden ser exigidas a la Administración. De ahí que un sistema muy amplio de responsabilidad presuponga un estándar alto de calidad de los servicios. En nuestro entorno hay que tener en cuenta un estándar intermedio, esto es, el que puede darse con arreglo a las posibilidades de gestión y económicas existentes, con el fin de establecer un equilibrio entre el sistema de responsabilidad, la posibilidad de gestión, sus pautas de calidad y el propio sistema económico financiero, para no convertir el régimen de responsabilidad pública en planteamientos cercanos a una asistencia social universal (STSJRM, nº 144/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de febrero de 2005), es decir, a un sistema providencialista no pensado por la CE (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, citadas en el Dictamen 190/2013).
A partir de dicho juicio de razonabilidad y a la vista de las pruebas practicadas, cabe compartir el sentido de la propuesta de resolución consultada y considerar que procede estimar la presente reclamación, dado que el desnivel de la acera es de entidad suficiente como para no considerarlo menor y, por tanto, constituir un riesgo para la deambulación que refleja un incumplimiento del deber de conservación.
También cabe compartir la apreciación de que en la producción del daño concurren varias causas, pero no la distribución de consecuencias económicas que se hace. Por un lado la evidente primera y principal causa es el propio desnivel a lo ancho de toda la acera, causa agravada por otra, que es su falta de señalización, omisión ésta no excusable porque del informe de Carreteras se desprende el conocimiento que del mismo debía tener, dado que es un desnivel por asiento estructural, no un mero deterioro por el uso; además, ha de recordarse que, conforme al artículo 121.1 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, los peatones están obligados a transitar por la zona peatonal; por otro lado el posible descuido en la deambulación de la reclamante, en cuanto conocedora del riesgo, es una causa a la que le es atribuible, quizás, una falta de diligencia en la evitación del daño, ya que resulta exigible al ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado porque lo contrario supondría hacer un llamamiento a la falta de responsabilidad individual (Dictamen 301/2016), pero el porcentaje que se le atribuya de responsabilidad no debe ser principal, para evitar que por esta vía se trastoque el sentido garantizador del instituto de la responsabilidad frente al anormal funcionamiento del servicio público; y en tercer lugar, a priori no se aprecia que concurriera la posible escasa iluminación a la producción del daño, ya que el Ayuntamiento la considera suficiente, sin que consten averías, dato este compatible con la apreciación de la reclamante y de los testigos en cuanto a que el tramo no está bien iluminado y las farolas no dan suficiente luz, hecho este explicable en que, según las fotografías, la acera discurre por un tramo urbano calificable como travesía sin edificación consolidada y por ello de escaso tránsito peatonal, al que, con arreglo a lo antes dicho, no cabe imponer un nivel de iluminación como si fuera un tramo plenamente urbano de abundante tránsito.
Además de a lo expuesto se debe atender también a otros antecedentes en los que se ha considerado que la responsabilidad del titular del servicio público al que es achacable un doble mal funcionamiento por omisión, como aquí ocurre, no puede ser inferior a la del usuario que transitando por donde está obligado puede haber incurrido en una falta de diligencia (Dictámenes 30 y 374/2016; 6/2016; 49/2013; y 106/2012, entre otros) y, en consecuencia, de debe concluir en que corresponde a la Consejería consultante una participación del 70 por ciento, y a la reclamante del 30 por ciento.
En cuanto a la valoración del daño, se ha efectuado según dispone la Resolución de 5 de marzo de 2014, de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, por la que se publican las cuantías de las indemnizaciones por muerte, lesiones permanentes e incapacidad temporal
que resultarán de aplicar durante 2014 el sistema para valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación. Se deben excluir, como recoge la propuesta de resolución, los gastos realizados en la medicina privada, ya que la existencia de un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración causante de daños físicos no constituye título suficiente, ni existe base legal alguna que lo ampare, para que el lesionado tenga el derecho de elegir la medicina privada como instrumento para la curación de sus lesiones y se le resarza de los gastos ocasionados por ello, sino que debe acudir al sistema sanitario público, y sólo tras una denegación o retraso asistencial indebidos o un error de diagnóstico, procede el resarcimiento de los gastos devengados por acudir, después, a la medicina privada. Tal planteamiento es, por lo demás, plenamente coherente con la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa, pues si el deber de resarcimiento de los daños causados por la Administración a un concreto ciudadano es un mecanismo de solidaridad de ésta (es decir, de la comunidad de ciudadanos a la que representa) con aquél, es lógico que el mecanismo de reparación de los daños físicos y psíquicos sea el sistema sanitario público, esto es, el de Seguridad Social, que se nutre esencialmente, como es sabido, de la participación financiera solidaria del conjunto de los ciudadanos. De lo contrario, es decir, si los lesionados por causa imputable a la Administración pública pudieran elegir el sistema, público o privado, de asistencia sanitaria, no sólo se eludiría el régimen jurídico aplicable en materia sanitaria (que no excepciona, desde luego, los supuestos en que la demanda asistencial tenga su origen en una presunta responsabilidad patrimonial administrativa), sino que las obligaciones financieras para las Administraciones Públicas reclamadas serían, en muchas ocasiones, inasumibles.
Como colofón de lo dicho, corresponde estimar la reclamación en la cuantía de 15.568,79 euros, 70 por ciento de los 22.241,14 euros, valorados en la propuesta de resolución de acuerdo con lo informado por la Inspección médica.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto aprecia la concurrencia de los presupuestos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración y estima la reclamación objeto de la consulta.
SEGUNDA.- Se dictamina desfavorablemente dicha propuesta de resolución en cuanto a las causas concurrentes en la producción del daño, que ha de cuantificarse conforme a lo recogido en la Consideración Tercera.
No obstante, V.E. resolverá.
