Dictamen nº 63/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Transformación Digital (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de noviembre de 2024 (COMINTER 218170), sobre Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia de Transformación Digital de la Región de Murcia (exp. 2024_398), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 11 de septiembre de 2023, la Dirección General de Informática y Transformación Digital remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital un borrador de “Decreto por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia de Transformación Digital”, acompañado de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) en modalidad abreviada.

 

Señala dicha Memoria que una vez que el Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, de dinamización de inversiones empresariales, libertad de mercado y eficiencia pública, creó la Agencia de Transformación Digital de la Región de Murcia, como organismo autónomo adscrito a la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital, procede aprobar los Estatutos de dicho organismo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 41 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En su virtud, el futuro Decreto procede a regular la estructura organizativa y las funciones y competencias del organismo; el patrimonio que tiene asignado para el cumplimiento de sus fines y los recursos económicos, el régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación y el régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y c ontabilidad.

 

La Memoria afirma que no se derivan “impactos apreciables, ni en lo relativo a los aspectos económicos y presupuestarios, ni en lo que se refiere al impacto por razón de género, de orientación sexual, identidad y expresión de género, o en la infancia, adolescencia o en la familia”. 

 

SEGUNDO.- El 21 de septiembre de 2023, la Dirección General de Informática y Transformación Digital incorpora al expediente un borrador del Proyecto firmado por su titular. 

 

TERCERO.- Con fecha 27 de septiembre de 2023, la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos evacua informe favorable a la regulación que del régimen presupuestario del organismo se contiene en el Proyecto.

 

Asimismo, señala que en la medida en que de la MAIN se desprende que la entrada en vigor del nuevo Decreto no generará mayores obligaciones económicas para la Administración, no sería necesaria la evacuación del informe previsto en la Disposición Adicional 1ª del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre. No obstante, advierte de la necesidad de recabar un nuevo informe suyo, si la aprobación del futuro Decreto generara nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración regional y de sus organismos autónomos, previa realización de una memoria económica en la que se detallen las repercusiones presupuestarias.

 

CUARTO.- Con fecha 1 de octubre de 2023, evacua informe la Dirección General de Función Pública y Diálogo Social, en sentido favorable al Proyecto, que no contiene ninguna novedad en materia de régimen del personal del organismo, respecto de lo establecido en el Decreto-Ley de creación. 

 

Se adjunta al informe un certificado del Secretario de la Mesa General de Negociación, fechado el 3 de octubre de 2022, acerca del sometimiento a dicho órgano de las “medidas en materia de personal incluidas en Proyecto de Decreto-Ley”, con el resultado de negociado sin acuerdo.

 

QUINTO.- Con fecha 3 de octubre de 2023, se evacua el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Economía, Hacienda y Empresa, en sentido favorable al Proyecto, al que no realiza observaciones de carácter material ni formal. El informe cuenta con el visto bueno de la Vicesecretaría. 

 

SEXTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 20 de octubre de 2023, con el número 136/2023.

 

El informe es favorable al Proyecto, si bien condicionado a la atención de las diversas observaciones formuladas.

 

Así, en relación con el procedimiento de elaboración, se advierte acerca del insuficiente análisis del impacto presupuestario y a la ausencia de negociación del Proyecto de Estatutos, que no puede ser sustituida por la habida en su día respecto del Proyecto de Decreto-Ley de creación, aun cuando en el reglamento ahora proyectado no se incluyan novedades en el régimen de personal frente a lo establecido en la norma legal. Se advierte, asimismo, que no se ha incorporado al expediente la propuesta que el titular de la Consejería de adscripción del organismo ha de realizar al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.

 

En cuanto al contenido del Proyecto, se informa que adolece de falta de un verdadero desarrollo reglamentario y que, en buena medida, se limita a reproducir lo ya dicho en el Decreto-Ley de creación, que es más detallado en su regulación que el Proyecto de Estatutos. Contiene, asimismo, dos observaciones puntuales, una de ellas a la parte expositiva, y la otra a la relación que habrá de existir entre la Agencia y la Comisión Técnica de Coordinación Informática.

 

SÉPTIMO.- Las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos son objeto de valoración en una nueva versión de la MAIN, fechada el 5 de noviembre de 2024, a la que se acompaña la propuesta del Consejero de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Transformación Digital al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto, y una copia autorizada del Proyecto.

 

Con la denominación de “Decreto número …, de… de…, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia de Transformación digital de la Región de Murcia”, consta de una parte expositiva innominada, un artículo único destinado a la aprobación de los Estatutos y una disposición final única relativa a la entrada en vigor.

 

El texto de los Estatutos, por su parte, consta de 12 artículos divididos en tres capítulos:

 

I. Disposiciones generales (artículos 1 a 3).

 

II. Estructura organizativa (artículos 4 a 9).

 

III. Patrimonio y recursos económicos. Régimen presupuestario, económico-financiero, de contratación, de personal, de intervención, control financiero y contabilidad (artículos 10 a 12). 

 

OCTAVO.- Con fecha 13 de noviembre de 2024, se evacua informe por la Vicesecretaría de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Transformación Digital, favorable a la continuación el procedimiento.

 

En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 19 de noviembre de 2024.   

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, éste debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. Tal es el caso del presente Proyecto porque, según se ha expuesto en anteriores ocasiones, la naturaleza que corresponde a los decretos aprobatorios de los estatutos de los organismos autónomos es la de reglamento ejecutivo de su Ley de creación (Dictamen 7/2006), aquí el Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre.

 

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

 

I. El régimen jurídico del procedimiento a seguir en la elaboración de la disposición objeto del presente Dictamen es, en cierta forma, singular, pues al tener como objeto una norma aprobatoria de los Estatutos correspondientes a un organismo autónomo, ha de atenerse, de una parte, al procedimiento específico establecido para la aprobación de aquellos, fijado por el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre; pero, además, en su tramitación ha de observarse lo que tanto la normativa básica contenida en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), como el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, prevén para la elaboración de las disposiciones de carácter general. 

 

Dispone el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, que la aprobación de los estatutos corresponde al Consejo de Gobierno, mediante decreto a propuesta del titular del departamento de adscripción, previo informe de las consejerías competentes en materia de organización administrativa y hacienda.

 

De conformidad con la previsión legal contenida en el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, la futura norma se ha tramitado como Proyecto de Decreto y, tras la advertencia efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos acerca de su omisión, se ha incorporado al expediente la propuesta del titular de la Consejería de adscripción del organismo al Consejo de Gobierno.

 

Constan, asimismo, los informes evacuados por los órganos competentes en materia de organización administrativa (Dirección General de Función Pública y Diálogo Social) y hacienda (Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos).

 

En materia participativa y dado el carácter eminentemente organizativo de la norma proyectada, se ha omitido la realización de una consulta previa, como habilita el artículo 133.4, primer párrafo LPAC, así como el trámite de audiencia, conforme a lo establecido en el artículo 53.3, c), de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre,  

 

II. Consta la elaboración de una MAIN, que se ha ido actualizando a lo largo del procedimiento de elaboración reglamentaria y en la que se han consignado los impactos de la futura regulación. No obstante, ha de advertirse que el análisis sobre el impacto presupuestario de la futura norma, que viene a señalar que su entrada en vigor no conllevará un incremento en el gasto ni una minoración en los ingresos y que no generará desequilibrio presupuestario alguno, resulta insuficiente.

 

Como ya hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, el 435/2019), estas afirmaciones que de manera tan contundente se formulan para tomar la decisión, sin embargo, no deben entenderse suficientes a la luz de las directrices que marca la Guía Metodológica para la elaboración de una memoria de análisis de impacto normativo (MAIN) en la Región de Murcia, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2022.

 

En lo que al impacto en materia de presupuestos respecta, la Guía señala en su apartado 2.5.1, que se considera como impacto presupuestario “todo aquello que suponga un incremento o disminución de gastos o ingresos”. 

 

En el último párrafo de su apartado 1 “Introducción”, prevé que “En aquellos casos en los que se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos establecidos en esta guía, o estos no son significativos de tal forma que no corresponda la elaboración de una MAIN completa, se elaborará una MAIN abreviada con el contenido mínimo que se recoge en el apartado 3 de esta Guía”. Concreta ese contenido mínimo en su apartado “3.- Contenido de la Memoria Abreviada”, y en él, por lo que interesa al impacto presupuestario, indica en su número 3.4 “En todo caso se especificarán los aspectos presupuestarios del proyecto normativo, haciendo una mención concreta a los posibles costes en recursos materiales y recursos humanos, siguiendo el esquema recogido en el apartado 2.5”.

 

Es decir, la circunstancia de que el impacto presupuestario no sea apreciable, porque se considere que no existe incremento o disminución de gastos o ingresos, o que aunque genere una incidencia en los gastos e ingresos, no sea “significativo”, faculta para redactar la MAIN abreviada, pero el contenido mínimo exige que “En todo caso”, sin excepción, se especifiquen los aspectos presupuestarios del proyecto normativo haciendo una mención concreta a los posibles costes en recursos materiales y recursos humanos.

 

Lo que la Guía pretende, de manera simplificada evidentemente, es que queden reflejados los efectos presupuestarios que pueda tener la adopción de una determinada norma, sean o no asumibles con los recursos de los que ya se disponga en el momento de elaborar la propuesta.

 

Como decimos, el mayor o menor impacto presupuestario permite a los órganos impulsores considerar la necesidad de realizar una MAIN completa o abreviada pero, una vez adoptada esa decisión, incluso en la abreviada hay que especificar los efectos que sobre el presupuesto genere y en tanto que la aplicación de la norma suponga una mínima actividad en el seno de la Administración originará unos gastos a los que hacer frente, gastos cuyo compromiso de ejecución ha de contar con el debido soporte presupuestario para no incurrir en nulidad por aplicación del artículo 36 TRLH, ya que está vedada la ejecución de gastos al margen del presupuesto por aplicación del principio de universalidad presupuestaria, consagrado en el artículo 46.3 EAMU, al señalar que el presupuesto de la Comunidad Autónoma incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la Comunidad Autónoma. Al margen del presupuesto pueden existir cobros o pagos, pero no ingresos o gastos.

 

Como hemos dicho, una cosa es que los gastos derivados de la aprobación de la norma sean perfectamente asumibles con los créditos de los que disponga el departamento impulsor, o el resto de departamentos de la Comunidad Autónoma, lo que no niega su existencia e impacto presupuestario, y otra bien distinta, es que hubieran de dotarse de nuevos créditos. En ese caso, la propia Guía nos da la pista de cuál es la intención que se persigue al decir en el apartado 2.5.2.1, respondiendo a la pregunta de si un proyecto normativo afecta al presupuesto del departamento impulsor que “Si existiera impacto presupuestario por afectar el proyecto normativo a los presupuestos de la CARM, será necesario identificar la partida presupuestaria afectada y cuantificar los gastos e ingresos presupuestarios, financieros o no financieros que pudiera generar el proyecto normativo, o bien justificar la imposibilidad de cuantificación de dicho impacto.

 

Una vez cuantificado el impacto presupuestario habrá que determinar si el coste que supone puede ser asumido con los créditos disponibles sin necesidad de modificaciones presupuestarias, para lo cual será necesario identificar las partidas presupuestarias afectadas especificando la respectiva valoración monetaria. Si el coste no puede ser financiado con los créditos presupuestarios disponibles sin recurrir a modificaciones presupuestarias, será necesario detallar la modificación que se propone, su cuantificación y su fuente de financiación”.

 

Como conclusión de lo expuesto se obtiene, en el caso examinado, al igual que en otros ya vistos por este Órgano consultivo, que la MAIN no responde al contenido exigido por la Guía, pues debieron hacerse unas referencias a los recursos presupuestarios que la puesta en marcha de la norma va necesariamente a implicar, referencias siquiera mínimas pero suficientes para alcanzar su fin de ilustrar al órgano que deba decidir sobre su aprobación.

 

III. A diferencia de lo que ha venido siendo un uso habitual en el procedimiento de elaboración de los estatutos de los organismos autónomos de esta Administración regional, no consta que el Proyecto, en lo tocante al personal de la Agencia, haya sido objeto de negociación en la Mesa Sectorial de Administración y Servicios de la Comunidad Autónoma.

 

Como destaca el Tribunal Supremo, en Sentencia de 24 de junio de 2011, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), introdujo una importante novedad en cuanto a la necesidad de negociación de las decisiones de la Administración que afecten a las potestades de organización, pues exige que haya negociación cuando las mismas afecten a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, a diferencia del antiguo artículo 34 de la derogada Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, que se limitaba a exigir, en dichos casos, que existiera una mera consulta a las organizaciones sindicales.

 

Desde la entrada en vigor del EBEP resulta, “por tanto, decisivo que del ejercicio concreto de la potestad de organización de la Administración además, deriven consecuencias que afecten a aquellas materias que por expresa remisión del artículo 37.2.a), párrafo segundo, en relación con lo dispuesto en los apartado b) y c) del artículo 37.1 del EBEP, deben ser objeto de preceptiva negociación (en el mismo sentido, sentencias de esta misma Sala y Sección de 7 de mayo de 2010 -casación 3492/2007 - F.D. 3 º, y 2 de diciembre de 2010 -casación 3717/2009 - F.D. 4º y 5º)”.

 

En términos semejantes se expresa la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 8 de octubre de 2012, en la que, con cita de otras sentencias anteriores, señala que lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos; esto es, que tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo.

 

El Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP) no introduce novedad alguna sobre lo dispuesto en el artículo 37.2 EBEP y continúa estableciendo que quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización, salvo cuando tales decisiones tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios que sí sean materia de negociación obligatoria, por contemplarse en el apartado 1 del indicado artículo 37. 

 

De lo expuesto se deduce que, en el contexto de elaboración de una disposición de carácter organizativo, será obligatoria la negociación colectiva cuando dicha futura norma tenga una incidencia real y efectiva en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, en las materias que contempla el artículo 37.1 TREBEP. 

 

En su aplicación al supuesto ahora sometido a consulta, ha de repararse en que el régimen de personal contenido en el artículo 12.3 del Proyecto no incorpora novedad regulatoria alguna respecto del establecido en el Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, al que se remite, y que sí fue objeto de negociación. Podría considerarse, entonces, que la futura norma estatutaria incide en las condiciones de trabajo de los empleados públicos, que verán alterada su dependencia funcional y orgánica, que se producirán modificaciones en las relaciones de puestos de trabajo, que se integrarán en la Agencia los trabajadores de la Fundación Integra, etc. Es decir, al remitirse  el Proyecto en cuanto al régimen de personal a lo establecido en la norma de creación, concurren las mismas notas que en su día justificaron el sometimiento a negociación colectiva del Decreto-Ley.

 

Sin embargo, la ausencia, en la norma ahora proyectada, de una verdadera novedad material y sustantiva en la regulación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos afectados, lleva a este Consejo Jurídico a considerar que, en este concreto supuesto, no era obligatorio someter a negociación colectiva el Proyecto de Estatutos.

 

En efecto, una reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, la número 114/2025, de 4 de febrero, analiza si la fijación del calendario escolar de una Comunidad Autónoma, disposición que califica expresamente la sentencia como de carácter organizativo, ha de ser sometida a negociación colectiva, pues puede afectar a las condiciones de trabajo del personal de la Administración educativa. La sentencia, tras establecer que dicha negociación será obligatoria sólo en la medida en que la disposición  “repercuta objetivamente en las condiciones de trabajo del personal docente” y que dicha “efectiva repercusión será una cuestión de hecho a apreciar en cada caso”, sienta la siguiente doctrina:

 

“…En el caso de que exista una regulación previa de las condiciones de trabajo que delimita el artículo 37.1.m) del TREBEP, y que ya han sido sometidas a negociación, la obligación de negociación del calendario escolar que repercuta en las condiciones de trabajo queda referida a los aspectos del calendario escolar que excedan o diverjan de la regulación previa de las condiciones de trabajo, en cuanto pueden integrar una repercusión "negativa" en el calendario laboral”.

 

En la medida en que el Proyecto de Estatutos objeto de este Dictamen no establece una novedad regulatoria sustantiva respecto de las condiciones de trabajo que ya fueron objeto de negociación con ocasión del procedimiento de elaboración el Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, no cabe considerar que tenga una repercusión objetiva sobre las condiciones de trabajo de los empleados públicos afectados, en la medida en que no establece otras nuevas o diferentes, respecto a las que ya fueron negociadas en su día.

 

TERCERA.- Competencia y habilitación normativa.

 

I. Competencia.

 

La Agencia de Transformación Digital de la Región de Murcia fue creada por el artículo 33 del Decreto Ley 5/2022, de 20 de octubre, como organismo autónomo dependiente de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, y queda adscrita a la Consejería competente en materia de Hacienda, hoy la de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Transformación Digital.

 

La Comunidad Autónoma tiene competencia para estructurar su propia Administración ex artículo 51 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU). Asimismo, en atención a las funciones y competencias que se encomiendan al organismo, se verá concernida también la competencia exclusiva sobre “Planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional, así como la creación y gestión de un sector público regional propio de la Comunidad Autónoma” del artículo 10.Uno,11 EAMU; y con la alusión a la competencia en materia de “Prensa, radio, televisión y otros medios de comunicación social, en el marco de las normas básicas que el Estado establezca de acuerdo con el número 27 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución”, contemplada en el artículo 11.5 de la norma estat utaria.

 

II. Habilitación.

 

Además de la Disposición final decimoctava del Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, que autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones resulten necesarias para su ejecución y desarrollo, el artículo 34.2, in fine, dispone que, para la consecución de sus fines, la Agencia ejercerá las funciones previstas en sus Estatutos.

 

Por su parte, la Disposición final décima de la norma de creación demora el inicio de la segunda fase de funcionamiento de la Agencia hasta “la fecha prevista en sus estatutos”.

 

El marco normativo del Proyecto sometido a Dictamen se completa con el artículo 41 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, según el cual los Estatutos de los organismos autónomos regularán, como mínimo, las siguientes materias:

 

a) La estructura organizativa, y las funciones y competencias del organismo.

 

b) El patrimonio que se les asigne para el cumplimiento de sus fines y los recursos económicos que hayan de financiar el organismo.

 

c) El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación.

 

d) El régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad.

 

Interpretando los artículos 11.6 y 40.1, letra c) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, ya ha manifestado este Consejo Jurídico en anteriores ocasiones que será misión de los estatutos el desarrollo reglamentario de las prescripciones organizativas esenciales contenidas en la Ley de creación del organismo, tanto las dirigidas a complementar la regulación de los órganos de creación legal como la de aquellas previsiones que, afectando a la organización del Instituto, no constituyan creación de unidades administrativas (Dictámenes 128/2005 y 7/2006, entre otros), actuación ésta que corresponde al Decreto de estructura del organismo.

 

El Proyecto cumple con tales determinaciones, apreciándose en su conjunto un desarrollo normativo respetuoso con los límites citados, sin perjuicio de advertir, como ya hizo la Dirección de los Servicios Jurídicos,  que el reglamento tiene como objeto complementar y desarrollar la Ley. Esa finalidad, en el Proyecto sometido a consulta, sólo es apreciable respecto de unas muy concretas cuestiones (funciones del Organismo, funcionamiento del Consejo de Administración, funciones de la Secretaría General Técnica), pero, en un gran número de preceptos se limita a reproducir los del Decreto Ley de creación del organismo o a remitirse a su contenido, como ocurre, en particular, con los preceptos contenidos en el Capítulo III del Proyecto, atinentes al patrimonio, a los recursos económicos, a la contratación y al personal del organismo, lo que determina que el texto legal que habría de ser objeto de desarrollo resulte mucho más detallado y preciso que el reglamento proy ectado. 

 

CUARTA.- Observaciones particulares al texto.

 

- Al artículo 2 de los Estatutos. Competencias.

 

a) De conformidad con el artículo 34.4 del Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, la Agencia asume las competencias y funciones relacionadas con sus fines de diversos órganos, tanto de la Administración General (Dirección General de Informática y Transformación Digital), como de su Administración institucional (Subdirección General de Tecnologías de la Información del Servicio Murciano de Salud, Fundación Integra y a los órganos y unidades correspondientes del Instituto de Fomento de la Región de Murcia, del Instituto de Turismo de la Región de Murcia y del Instituto de las Industrias Culturales y las Artes de la Región de Murcia).

 

Según se desprende de su norma de creación y de los informes obrantes en el expediente, la finalidad de la Agencia es aglutinar en un único organismo todos los servicios de informática, telecomunicaciones, comunicación audiovisual, ciberseguridad, gobierno del dato y estrategia digital de la Administración regional, incluidos los servicios que presta a las Corporaciones Locales como Comunidad uniprovincial, centralizando de esta forma el ejercicio de las competencias que en estas materias corresponden a la Administración regional.

 

Desde esta perspectiva, el apartado 1 del artículo 2 ganaría en precisión si, en lugar de establecer que la Agencia “tiene encomendada la realización de actividades en materias de…”, dispusiera que ostenta competencias en materia de informática, telecomunicaciones, etc.

 

b) El apartado 2 se refiere a la segunda fase de funcionamiento de la Agencia, conforme a lo establecido en la disposición final décima del Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre.

 

De conformidad con esta disposición, la Agencia iniciará su actividad en dos fases. La primera fase comprende las competencias de la Dirección General de Transformación Digital, y ello debió hacerse efectivo durante el primer semestre de 2024.

 

La segunda fase, comprenderá el efectivo ejercicio por la Agencia de las competencias asumidas, correspondientes a la Subdirección General de Tecnologías de la Información del Servicio Murciano de Salud, la Fundación Integra, el Instituto de Fomento de la Región de Murcia, el Instituto de Turismo de la Región de Murcia y el Instituto de las Industrias Culturales y las Artes de la Región de Murcia. Su inicio se producirá en la fecha prevista en los Estatutos de la Agencia.

 

El precepto ahora proyectado no da fiel cumplimiento al mandato legal de establecer el momento de inicio de esta segunda fase, pues no establece una fecha cierta, sino que lo difiere sine die a un futuro acuerdo del Consejo de Gobierno, que habrá de decidir el momento y los términos en los que se producirá el inicio de esta segunda fase, decisión para la que no se establece límite alguno al órgano de gobierno, en la norma que, según el Decreto-Ley creador del organismo, debe fijar la fecha de inicio de la segunda fase. Entiende el Consejo Jurídico que el precepto proyectado constituye un nuevo diferimiento de la decisión, que se suma al de la Ley de creación del organismo, que la retrasó al momento de aprobarse los estatutos.

 

Se justifica esta opción normativa en la MAIN en que la integración de los servicios de esta fase “supone una gran complejidad, especialmente desde el punto de vista de la gestión de los recursos humanos, se ha optado por diferir el momento en el que se produzca a una decisión del máximo órgano ejecutivo de las comunidades autónomas, su consejo de gobierno”, como han hecho otras Administraciones autonómicas (Andalucía, Galicia y Castilla-La Mancha).

 

No es dudosa la complejidad de las actuaciones a desarrollar para integrar de forma efectiva y sin solución de continuidad en la prestación, los servicios informáticos, de telecomunicaciones, de ciberseguridad, etc., que la norma de creación atribuye a la Agencia y que en la actualidad desarrollan entes tan diferentes como el Servicio Murciano de Salud y la Fundación Integra. Mas dicha circunstancia no debe impedir que la Agencia alcance el completo desarrollo querido por la norma de creación y que cumpla con la finalidad que, según la exposición de motivos del Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, justifica su instauración: la centralización de todos los servicios de carácter digital, como medida tendente a la eficiencia en la gestión, y la ejecución de políticas para la transformación digital de la sociedad.

 

En la medida en que dicha finalidad, según se desprende de la norma de creación, sólo podrá alcanzarse mediante la integración efectiva de los servicios contemplados en la segunda fase, procede que el futuro Decreto, en cumplimiento de la previsión contenida en la Disposición final décima del Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, fije una fecha límite para el inicio de dicha fase, sin perjuicio de que el Consejo de Gobierno, pueda establecer las disposiciones que estime necesarias para pilotar el proceso de integración y el pleno desarrollo de sus competencias por parte de la Agencia.

 

La consideración efectuada acerca de la procedencia de la fijación de la fecha de inicio de la segunda fase, ha de ser valorada a la luz de la doctrina jurisprudencial relativa a las omisiones de desarrollo reglamentario de previsiones legales que así lo demandan. La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 24 de junio de 2016, citada por la número 248/2020, de 20 de febrero, de la misma Sala, expresa dicha doctrina en los siguientes términos:

 

“[...] Las pretensiones deducidas frente a la omisión reglamentaria han encontrado tradicionalmente en nuestra jurisprudencia, además de la barrera de la legitimación, un doble obstáculo: el carácter revisor de la jurisdicción y la consideración de la potestad reglamentaria como facultad político-normativa de ejercicio discrecional. (...) Ahora bien, tales reparos no han sido óbice para que, ya desde antiguo, se haya abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control judicial de la inactividad u omisión reglamentaria. En el ejercicio de esta potestad son diferenciables aspectos reglados y discrecionales (Cfr. SSTS 8 de mayo de 1985, 21 y 25 de febrero y 1o de mayo de 1994), y no es rechazable ad limine, sin desnaturalizar la función jurisdiccional, una pretensión de condena a la Administración a elaborar y promulgar una disposición reglamentaria o que ésta tenga un determinado contenido, porque el pronunciamiento judicial, en todo caso de fondo, dependerá de la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar una norma de dicho carácter en un determinado sentido. En el bien entendido de que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer. (...) En definitiva, como se ha dicho anteriormente, úni camente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Aunque, en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico (Cfr. SSTS 16 y 23 de enero de 1998, 14 de diciembre de 1998 y 7 de diciembre de 2002)" (Sentencia de 28 de junio de 2004 recaída en el recurso contenci oso administrativo nº 74/2002)”.

 

Ya se ha indicado que el Decreto-Ley de creación de la Agencia efectúa una remisión a los Estatutos del organismo para la fijación de la fecha de inicio de la segunda fase de asunción de competencias por parte de la Agencia, que afecta de forma decisiva al cumplimiento por ésta de la finalidad para la que fue creada. De ahí que quepa calificar dicha remisión no como una mera habilitación reglamentaria, que puede ser ejercitada o no de forma más o menos discrecional, sino como un verdadero mandato de desarrollo reglamentario que resulta de obligado cumplimiento para el Consejo de Gobierno, pues su desatención podría conllevar que las previsiones legales quedaran sin efecto.

 

Esta consideración reviste carácter esencial. 

 

c) Desde la perspectiva de la técnica normativa, la previsión de una fecha de efecto para el inicio de la segunda fase de integración de los servicios en la Agencia, aun demorada a una ulterior decisión del Consejo de Gobierno, encontraría su ubicación más adecuada en una disposición adicional, conforme a las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, en cuya virtud, las disposiciones adicionales podrán incorporar aquellas reglas que no puedan situarse en el articulado sin perjudicar su coherencia y unidad interna.

 

- Artículo 3. Funciones.

 

a) En la letra b) se sugiere la siguiente redacción: “El estudio, … competencia de la Comunidad Autónoma, así como de aquellas funciones previstas en el Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, relativas a las Corporaciones Locales, en virtud de las competencias que le corresponden a aquélla como Comunidad Autónoma uniprovincial”.

 

b) La letra f) debería atribuir a la Agencia la propuesta para el otorgamiento de las licencias de comunicación audiovisual, y no el otorgamiento como tal, en consonancia con el artículo 37.2, letra i) del Decreto-Ley 5/2022, de 20 de octubre, que asigna al Presidente de la Agencia dicha función de propuesta al Consejo de Gobierno.

 

- Artículo 5. El Consejo de Administración.

 

La regulación sobre la delegación de las competencias del Consejo de Administración, que se contiene en el apartado 2, resulta innecesaria, dado que nada añade a la normativa básica sobre delegación de competencias establecida en el artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De hecho, la redacción proyectada podría interpretarse como una restricción en cuanto al órgano que puede recibir la delegación, que únicamente sería el Presidente del Organismo, cuando la norma básica permitiría delegar competencias en otros órganos de la Agencia.

 

Se sugiere suprimir el apartado. Esta consideración se hace extensiva a los artículos 7.2 y 8.3 del Proyecto de Estatutos.

 

- Artículo 9. La Secretaría General Técnica.

 

En el apartado 2, letra a) se asigna a la Secretaría General Técnica la elaboración de “la Memoria Anual de Actividades o documento equivalente”.

 

Sin embargo, el Decreto-Ley de creación del organismo no prevé la obligación de rendir una Memoria Anual de Actividades, sino la de contar con un plan anual de actividades (artículo 36.2, letra a), que habrá de ser aprobado por el Consejo de Administración. Este plan no puede considerarse documento equivalente a la Memoria, dadas las sustanciales diferencias existentes entre ambos documentos, toda vez que el primero, como instrumento de planificación de la actividad del organismo, debe anteceder al comienzo del año en el que habrán de realizarse las actuaciones previstas, mientras que la Memoria es un informe acerca de lo efectivamente realizado y, lógicamente, habría de elaborarse una vez finalizado el año al que viene referida.

 

Procede, en consecuencia, asignar a la Secretaría General Técnica la elaboración del Plan anual de Actividades de la Agencia, sin perjuicio de que, si se considera necesario, se contemple también la Memoria.

 

Finalmente, convendría realizar un repaso al texto del Proyecto con el fin de corregir algunas disfunciones de redacción y de signos de puntuación, tales como, por ejemplo:

 

-  En el artículo 1.3, sustituir la expresión “totalmente o parte de los mismos”, por la de “total o parcialmente”.

-  En el artículo 22, debe completarse la expresión “que podrá prever una integración escalonada” con “de tales entes”.

-  En el artículo 6.1, las comas deben ubicarse como sigue “El Consejo de Administración se reunirá en sesión ordinaria, al menos dos veces al año y, en sesión extraordinaria, cuando…”.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

 

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a lo establecido en las normas que lo disciplinan, sin que se adviertan carencias esenciales, ni la omisión de trámites preceptivos, sin perjuicio de las observaciones realizadas, en particular, respecto del impacto presupuestario de la futura norma.

 

TERCERA.- Reviste carácter esencial la observación efectuada en la Consideración cuarta al artículo 2.2 del proyecto de Estatutos, relativa a la determinación de la fecha de inicio de la segunda fase del funcionamiento de la Agencia.

 

CUARTA.- El resto de las observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el conjunto del ordenamiento.

 

No obstante, V.E. resolverá.