Dictamen nº 42/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de febrero de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la de la Consejería de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de junio de 2024 (COMINTER número 135448), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios (exp. 2024_239), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 14 de abril de 2023, D. X formula ante el Servicio Murciano de Salud (SMS), asistido por un abogado, una reclamación de responsabilidad patrimonial por mal funcionamiento del servicio sanitario regional.
En ella expone que el 15 de junio de 2021 acudió al Servicio de Urgencias del Hospital General Universitario Santa Lucía (HGUSL) de Cartagena, y que se le diagnosticó una urticaria aguda tras vacuna covid. Añade que el día 22 del mismo mes fue atendido en Consultas Externas de Alergología, y que entonces se le diagnosticó una reacción adversa tras administración de vacuna comirnaty.
A continuación, relaciona las numerosas consultas -comprendidas entre el 16 de julio de 2021 y el 13 de enero de 2023- en las que, por esa razón, se le ha atendido por los facultativos de los Servicios de Urgencias, Dermatología y Alergología. También da cuenta de que se le efectuó una prueba bioquímica y una biopsia.
Interesa destacar que en la asistencia de urgencia que se le dispensó el citado 16 de julio de 2021 se le diagnóstico escabiosis, es decir, sarna crónica.
De igual modo, manifiesta que el Servicio de Alergología le prescribió un tratamiento con omalizumab (Xolair) que debe continuar hasta el mes de junio de 2023. De hecho, precisa que tiene cita concertada en dicho Servicio el día 7 de ese mes.
También destaca que ha estado de baja por incapacidad temporal entre los días 16 y 18 de junio de 2021 y entre el 23 de junio de 2021 y el 18 de abril de 2022. Señala que el facultativo que firmó los partes de alta y de baja dejó constancia de que el motivo de dicha incapacidad era la “reacción adversa tras administración de vacuna pyfzer-cominarty”, y de que el diagnostico era urticaria.
Manifiesta que en el momento en que presenta la solicitud de indemnización sigue recibiendo tratamiento médico y asistencia en los Servicios de Alergología y Dermatología.
Por esas razones, argumenta que el funcionamiento irregular del servicio sanitario regional le ha provocado los daños que ha mencionado, que no tiene la obligación jurídica de soportar. Solicita que se le indemnice con la que cantidad que le corresponda de conformidad con lo que se determine en el informe médico pericial correspondiente.
Junto con la reclamación, aporta las copias de numerosos documentos de carácter clínico y de los partes médicos de alta y baja de incapacidad temporal que se han mencionado.
SEGUNDO.- El 21 de abril de 2023, la Jefa de Servicio Jurídico del SMS remite la reclamación a la Consejería de Salud, por ser el órgano competente para su tramitación.
TERCERO.- La solicitud de indemnización se admite a trámite el 25 de octubre siguiente, y el 2 de noviembre de 2023 se solicita a la Dirección General de Salud Pública y Adicciones emita un informe acerca de lo que se expone en ella.
CUARTO.- Obra en el expediente el informe realizado el 30 de enero de 2024 por el Subdirector General de Promoción de la Salud, Epidemiología y Prevención de la Enfermedad, en el que expone lo siguiente:
“1º La vacunación frente al Sars-CoV-2 es un producto biológico autorizado para su uso en humanos por la Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios, y anteriormente por la Agencia Europea del Medicamento. En dicho proceso de autorización no participa ninguna Comunidad Autónoma, siendo de competencia comunitaria y estatal.
2º Tras la revisión detenida de la reclamación en relación a la urticaria aguda que el interesado experimentó después de recibir la vacuna Comirnaty el 15 de junio de 2021 en el PVM de la Rambla en Cartagena, queremos aclarar que la urticaria aguda es un efecto adverso de frecuencia rara, ocurriendo en aproximadamente 1 de cada 10.000 vacunaciones, no se ha descrito ningún caso en el que esta urticaria aguda haya resultado en crónica como resultado de la vacunación.
3º Solicitada información sobre el expediente médico del reclamante, consta que ya había tenido consultas previas en Dermatología en 2016 debido a episodios de urticaria en tórax, tronco y extremidades, remitido por su médico de AP. Esto podría sugerir una predisposición o hipersensibilidad previa a este tipo de reacciones.
Además, es importante señalar que, en la actualidad, la coincidencia de un diagnóstico de escabiosis (sarna) crónica, por lo que la urticaria crónica podría tener con más verosimilitud origen en esta patología en lugar de los efectos de la vacuna que como hemos comentado no se han notificado casos crónicos (puesto que la vacuna tiene un aclaramiento en el organismo en días por lo que no es verosímil que la misma tenga un efecto más allá de 72 horas para este tipo de patología).
4º En consecuencia, y a pesar de que como se ha mencionado algunos de los síntomas referidos se recogen en la Ficha Técnica de la vacuna, disponible en https://cima.aemps.es/cima/pdfs/ft/1201507001/FT_1201507001.pdf, es imposible establecer que el problema de salud que menciona el reclamante tenga relación causal con la administración de la vacuna”.
QUINTO.- El 2 de febrero de 2024 se solicita a la Inspección Médica que emita informe técnico sanitario, en especial sobre la existencia o no de relación de causalidad entre los efectos alegados (urticaria aguda, y escabiosis) y la inoculación de la vacuna contra la COVID-19.
SEXTO.- El 7 de mayo de 2024 se concede audiencia al interesado para que pueda alegar y presentar los documentos y justificaciones que estime oportunos. Sin embargo, no consta que el reclamante haya hecho uso de ese derecho.
SÉPTIMO.- Con fecha 19 de junio de 2024 se formula propuesta desestimatoria por carecer la Administración sanitaria regional de legitimación pasiva.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 13 de julio de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, dado que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación activa, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. Se ha interpuesto la reclamación por una persona interesada, que es quien alega sufrir un supuesto efecto adverso de la vacuna contra la COVID-19 que se le inoculó, y por el que solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización.
II. En relación con el requisito del plazo, el artículo 67.1 LPAC establece que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
En el presente supuesto, manifiesta el interesado que el daño ocasionado por la vacuna se le comenzó a manifestar el 15 de junio de 2021 y que ha estado en tratamiento continuo por esta causa desde entonces. En ese sentido, acredita que en el momento en que presenta la solicitud de indemnización, el 14 de abril de 2023, tiene concertada una cita en el Servicio de Alergología el 7 de junio siguiente.
Así pues, se puede considerar que cuando formuló la solicitud todavía no se había producido la curación ni la estabilización de la secuela (urticaria crónica) por la que reclama.
Surge la duda, sin embargo, acerca de si pudiera entenderse que en algún momento hubiera podido el interesado interponer la acción de resarcimiento, por considerar que conocía los elementos que permitían su ejercicio, esencialmente el conocimiento del daño y de su ilegitimidad, en virtud del principio de la actio nata, al que se refiere el artículo 1969 del Código Civil.
Sin embargo, tal posibilidad desaparece desde el momento en que ha acreditado el último período de incapacidad temporal por el que también reclama concluyó el 18 de abril de 2022. Así pues, no cabe duda de que la solicitud de indemnización se formuló el 14 de abril de 2023, dentro del plazo establecido al efecto y, por tanto, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
No obstante, conviene destacar que no se ha incluido en la copia del expediente administrativo que se ha remitido a este Consejo Jurídico la información sobre el historial clínico del reclamante que se menciona en el apartado 3º del informe del Subdirector General de Promoción de la Salud, Epidemiología y Prevención de la Enfermedad, de 30 de enero de 2024, que se ha transcrito (Antecedente cuarto de este Dictamen).
TERCERA.- Falta de legitimación pasiva de la Administración regional: Causa de desestimación de la reclamación.
Acerca de la legitimación pasiva de la Administración sanitaria regional, se debe recordar que la reacción adversa por la que se reclama se pudo provocar por la inyección de una vacuna fabricada por la empresa farmacéutica estadounidense Pfizer, Inc. en colaboración con la empresa alemana de biotecnología BioNTech, por lo que debería ser el ámbito privado en el que se debiera residenciar cualquier solicitud de resarcimiento por los daños ocasionados por su utilización.
En cualquier caso, también resulta evidente que no se puede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños que pudieran derivarse de las citadas reacciones a la vacuna, ya que no es competente para evaluar ni, mucho menos, autorizar el uso de productos farmacológicos y que, por esa razón, no lo llevó a cabo.
En ese sentido, en el apartado 1º del informe ya citado se recuerda que el uso de ese fármaco se autorizó inicialmente por la Agencia Europea del Medicamento y, con posterioridad, por la Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios, que es una agencia adscrita al Ministerio de Sanidad y, por tanto, encuadrada en la Administración del Estado.
Además, en el apartado 5º de la propuesta de resolución se explica que “La Administración Regional como el resto de administraciones públicas autonómicas, puso a disposición de la población general las distintas vacunas contra la COVID-19, dichas vacunas fueron fabricadas por laboratorios ajenos a la administración que solicitaban su comercialización a la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) que debía emitir una evaluación positiva y, posteriormente la Comisión Europea debe autorizar la comercialización en la UE.
Por tanto, la autorización de las vacunas frente a la COVID-19 se realiza a través del llamado procedimiento centralizado, que supone que una vez que el medicamento está aprobado, puede comercializarse en todo el territorio europeo”.
Así pues, procede la desestimación de la reclamación formulada, porque la Administración regional carece de la legitimación pasiva necesaria, como ya se expuso en los Dictámenes núms. 336/2022 y 194/2023 de este Consejo Jurídico.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
A pesar de que es manifiesta la falta de legitimación mencionada, se ha adelantado que en la propuesta de resolución se ha entrado a conocer del fondo del asunto. Ello obliga a señalar que también hubiese procedido el rechazo de la solicitud de indemnización porque el interesado no ha demostrado que, en efecto, exista un nexo de causalidad adecuado entre la inyección de la vacuna y el daño por el que reclama, cuyo carácter antijurídico tampoco ha acreditado.
Debido a esta circunstancia, aunque sea brevemente, se puede recordar que en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se establece que cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Expuesto lo anterior, interesa destacar que no se imputa a la Administración regional ninguna infracción de la lex artis ad hoc respecto del propio acto sanitario de dispensación de la vacuna, sino que se reclama por los efectos adversos que dicha inoculación del fármaco le ha podido ocasionar al interesado, que tiene que ver con las cualidades propias del producto farmacológico citado y, por ello, con los procesos de elaboración y fabricación.
En el supuesto que ahora se analiza, el reclamante solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización -que no ha cuantificado- como consecuencia de la urticaria crónica que sufre desde que se le administrara la vacuna contra el COVID-19, el 15 de junio de 2021.
El artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable asimismo en materia de práctica de prueba en el ámbito de los procedimientos administrativos, impone al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la reclamación.
Pese a ello, se sabe que el interesado no ha justificado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la recepción de la vacuna y el efecto adverso (urticaria) y crónico al que se refiere.
De manera contraria, el Subdirector General de Promoción de la Salud, Epidemiología y Prevención de la Enfermedad ha reconocido que la urticaria aguda (no crónica) es un efecto adverso, de frecuencia rara (1 de cada 10.000 vacunaciones) en la vacunación con ese producto, pero destaca que “no se ha descrito ningún caso en el que esta urticaria aguda haya resultado en crónica como resultado de la vacunación”. De hecho, así se señala en la ficha técnica de la vacuna que puede encontrarse en Internet.
Además, por la información clínica que obtuvo el paciente, resalta que ya acudió a consultas previas de Dermatología en 2016, debido a episodios de urticaria en tórax, tronco y extremidades. Añade que ello puede sugerir una predisposición o hipersensibilidad previa a ese tipo de reacciones.
De igual forma, enfatiza que la coincidencia de dicho efecto adverso con el diagnóstico de escabiosis (sarna crónica), parece sugerir que la citada urticaria crónica encuentra su origen más probable en esa patología que en la recepción de una vacuna respecto de la que “no se han notificado casos crónicos (puesto que la vacuna tiene un aclaramiento en el organismo en días por lo que no es verosímil que la misma tenga un efecto más allá de 72 horas para este tipo de patología)”.
Por esa razón, sostiene que resulta imposible establecer una relación de causalidad clara y evidente entre el daño citado y la recepción de la vacuna citada.
En cualquier caso, cabe añadir que, de conformidad con lo establecido en el artículo 5.2 de la Ley 33/2021, de 4 de octubre, General de Salud Pública, la vacunación es un acto voluntario. Y si es que el interesado tiene predisposición a padecer ese trastorno cutáneo señalado, es decir, la urticaria aguda, siempre pudo haber indagado acerca de los posibles efectos adversos de la vacuna, que están descritos en la ficha técnica citada que se podía y puede encontrar en Internet con facilidad. A ello, hay que añadir que también el Médico de Atención Primaria del reclamante podía haberle informado convenientemente acerca de las consecuencias desfavorables que pudiese llevar aparejada la recepción de la vacuna.
Se debe concluir que el daño que refiere no reviste tampoco carácter antijurídico puesto que, como señala el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 666, de 27 de octubre de 2016, “las especialidades farmacéuticas -incluidas las vacunas- pueden presentar efectos adversos cuya manifestación efectiva -de producirse- constituye uno de los supuestos en los que la causación del daño viene determinada por la necesidad de evitar un mal mayor, debiendo el administrado soportar el riesgo de los efectos adversos”.
Como consecuencia, hubiese procedido, asimismo, en cuanto al fondo del asunto, la desestimación de la reclamación formulada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por carecer la Administración regional de la necesaria legitimación pasiva, y por no concurrir ninguno de los requisitos legalmente establecidos para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria regional.
No obstante, V.E. resolverá.
