Dictamen nº 44/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de febrero de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 27 de enero de 2025 (REG número 202500027576), sobre resolución de contrato con Unión para la Mejora de la Construcción S.L., para las obras de Consolidación del Molino Armero en Cabezo de Torres (exp. 2025_033), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- En fecha 22 de diciembre de 2022, se aprueba el “Proyecto Básico y de Ejecución de Consolidación del Molino Armero”, en Cabezo de Torres (Murcia),

 

SEGUNDO.- En fecha 25 de octubre de 2023, se adjudica el contrato a la Mercantil Unión para la Mejora de la Construcción, S.L (la contratista), en el precio de 257.365,84 euros (I.V.A. incluido), con un plazo de ejecución de seis meses desde el día siguiente al de la firma del Acta de Comprobación del Replanteo.

 

TERCERO.- Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22 de noviembre de 2023, se suspende hasta el 2 de enero de 2024 el plazo para realizar la comprobación del replanteo de las obras adjudicadas, siendo emitida desfavorable en dicha fecha y aprobándose definitivamente el día 8 de enero de 2024, ordenándose el inicio de las obras el día 9 de enero de 2024.

 

CUARTO.- En fecha 22 de abril de 2024, la arquitecta municipal , Directora de Obra, realiza informe por el que solicita autorización para el inicio de expediente de modificación del contrato de obras, amparándose en que las modificaciones no son sustanciales y son las estrictamente indispensables.

 

QUINTO.- En fecha 28 de junio de 2024, la contratista presenta escrito en el que expone:

 

“- Que habiendo presentado escrito el día 19 de Junio de 2024, solicitando la presentación de PROYECTO MODIFICADO en el que se incluyan las nuevas partidas con los precios aprobados incluidos, así como la solicitud de ampliación de plazo debido a la tardanza en la aprobación del desambientado, 4 meses en total desde la presentación del permiso, no recibiendo respuesta al mismo.

- Que por otra parte se nos insta a la ejecución de un apeo de fachada que, tal como aparece en el plano aportado, no se corresponde con lo contratado, por lo que pedimos que se incluya con unos precios aprobados en el PROYECTO MODIFICADO.

Por otra parte, se incluye presupuesto de una empresa especializada en apeos para que se pueda comprobar la magnitud de la actuación”.

 

SEXTO.- En fecha 3 de julio de 2024, la contratista presenta nuevo escrito por el que insta la resolución del contrato debido a que: “Las reiteradas modificaciones que pretende el Ayuntamiento no previstas son modificaciones sustanciales e importantes que amplían el ámbito del contrato, alteran el equilibrio económico del mismo y ponen de manifiesto la existencia de defectos e indefiniciones en el Proyecto inicial de obras facilitado en el marco del Contrato”, haciendo inejecutable el mismo, por lo que deberá indemnizarse los daños y perjuicios que le han sido irrogados, la indemnización del 3% de la prestación pendiente de realizar y la liquidación de las obras realizadas.

 

SÉPTIMO.- En fecha 11 de julio de 2024, la Directora de Obra remite informe en el que pone de manifiesto:

 

“PRIMERO. Tal como ya se informó en la fecha del 25 de marzo de 2024, a mediados de febrero la directora de obra adquirió conciencia de la necesidad de un modificado de contrato para la correcta ejecución de la obra, pero en ningún momento se dio orden de suspender el plazo de la misma, dado que existían numerosas partidas de proyecto que eran factibles sin necesidad de esperar a la aprobación de dicho modificado, como se detalla más adelante.

Es importante aclarar que la suspensión del plazo de la obra hubiera supuesto un perjuicio para el interés público, dado que en la fecha en que se produjo el abandono de los trabajos por parte de la contrata ya se había ejecutado la demolición de las cubiertas que protegían, en todo o en parte, la edificación principal del molino, donde se ubica la maquinaria de molienda con valor etnográfico y cultural. El interés por no dilatar esa situación de desprotección del patrimonio es el que ha movido a esta dirección facultativa a no suspender el plazo de obra, e instar a la ejecución de aquellas labores que eran factibles conforme al proyecto redactado inicialmente.

Las partidas de proyecto que eran factibles sin necesidad de un modificado son las siguientes:

(…)

Durante varias visitas de obra y reuniones, se animó a la representante de la contrata, Dª X, a la ejecución de esos trabajos, incluyendo en una de esas visitas de obra la asistencia de Dª Y, del Departamento de Asistencia Técnica en Edificación de la empresa MAPEI SPAIN, S.A., por su conocimiento en la aplicación de las técnicas de reparación estructural de muros, cosido de grietas y consolidación en general incluidas en el proyecto, con el fin de que pudiera disipar las posibles dudas o reticencias que la representante de la contrata pudiera tener.

He de decir que la Sra. X no manifestó en ningún momento dudas de tipo técnico pero, dada la reciente paralización de los trabajos, la directora de obra consideró conveniente la asistencia de una persona experta en su ejecución con el fin de intentar desbloquear la situación de parálisis existente en ese momento.

La única razón que la representante de la contrata adujo para no continuar con los trabajos era que los presupuestos que le pasaban las empresas para ejecutar las partidas de consolidación de muros eran muy superiores a los de proyecto y, por tanto, la contrata no podía ejecutar trabajos en los que iba a perder dinero. A estas razones la dirección facultativa respondió que esa no es una razón válida para suspender la ejecución, dado que el precio de las partidas aceptadas por contrato no puede aumentar, a no ser que se firme un nuevo contrato, como así queda plasmado en correos electrónicos mantenidos a este respecto:

(…)

SEGUNDO. Lo que el contratista llama numerosas modificaciones de proyecto en la cuarta de sus consideraciones, son alteraciones en las mediciones de las partidas de proyecto, propias de una obra de estas características y que se encuentran dentro del ejercicio de las facultades propias de la dirección de obra, que en todo momento ha priorizado la conservación del patrimonio cultural. Hay que tener en cuenta que el objeto de la obra es la consolidación de una edificación con un grado de deterioro o degradación tal que requiere de múltiples actuaciones puntuales que son objeto, por parte de la dirección de obra, de un estudio y toma de decisiones minucioso durante la ejecución. Dichas decisiones fueron plasmadas en planos de obra a petición del contratista, con la esperanza de que reanudara los trabajos, pero eso no llegó a ocurrir nunca de forma fehaciente.

TERCERO. Paralelamente a la intención de ejecutar las partidas mencionadas, incluidas en el proyecto inicial, se estudiaba por parte de la dirección facultativa la posibilidad de incluir nuevas partidas que, debidamente justificadas, fueran objeto de un modificado de contrato conforme a los art. 205, 206 y 242 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.

En las alegaciones de la contrata hay un párrafo que dice:

Por otra parte, y atendiendo al art. 15.10 del Pliego, se consideran modificaciones sustanciales, las que incluyan precios nuevos que incrementen el precio global del contrato o afecten a unidades de obra que en un su conjunto exceda el 3% el precio global del contrato; punto este que se cumple en varias de las modificaciones enviadas.

Es un error de interpretación de la citada cláusula del Pliego de Cláusulas Administra va Particulares (PCAP), que lo único que viene a decir es lo mismo que dice la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público: el porcentaje del 3% se aplica a los precios contradictorios, no a la modificación del contrato. Un precio contradictorio no tiene consideración de modificación, ni la dirección de obra ha considerado en ningún momento la creación de precios contradictorios durante la ejecución del contrato, por lo que no tiene objeto hablar de ello.

Las modificaciones propuestas se amparaban, en todo momento, en los siguientes supuestos:

◦ Las modificaciones no son sustanciales.

◦ Las modificaciones son las estrictamente indispensables.

Las modificaciones propuestas a la contrata nunca fueron sustanciales, porque se cumplía lo siguiente:

1º. Las modificaciones no introducían condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente, o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente, o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación. Con las modificaciones que se pretenden introducir la clasificación del contratista no difiere de la exigida en el procedimiento de licitación original.

2º. Las modificaciones no alteraban el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista, pues la suma del valor de las nuevas partidas no representa más del 50% del presupuesto inicial del contrato. Concretamente, se han barajado en todo momento porcentajes que han variado entre el 20,4%, en primera instancia, y el 9,36%, en segunda, respecto del presupuesto inicial.

3º. Las modificaciones no ampliaban el ámbito del contrato, pues se cumplían los siguientes supuestos:

i. El valor de las modificaciones propuestas ha supuesto una variación respecto de la cuantía global del contrato inicial que ha oscilado entre el 6,82% y el 9,36%, cantidades muy inferiores al 15% que se establece en el art. 205.2.c).3º(i) de la LCSP.

ii. Las obras objeto de modificación no se hallan dentro del ámbito de otro contrato, actual o futuro, cuya tramitación se haya iniciado.

Por tanto, se trataba de modificaciones no sustanciales que no impedían en ningún momento la continuidad de la obra y que la dirección facultativa pretendía introducir de forma consensuada con la empresa adjudicataria para facilitar la buena ejecución del contrato de obras.

Dichas modificaciones de contrato nunca llegaron a tramitarse administrativamente por la situación de paralización en la ejecución de la obra por parte de la contrata, en contra de las órdenes de la dirección facultativa. De haberse desarrollado los trabajos con normalidad, se habría impulsado la aprobación del modificado para que estuviera a tiempo cuando se necesitara.

CUARTO. Se menciona en varios párrafos de las alegaciones del contratista que la empresa tiene una organización y planning que no se puede ver afectado e interrumpido constantemente. Sería cierta esa afirmación si la empresa hubiera estado trabajando en la ejecución del contrato, pero no es el caso, pues las obras, cuyo plazo de ejecución era de seis meses, tras su inicio el 9 de enero de 2024, han estado activas tan solo un mes y una semana, momento a partir del cual la contrata abandonó toda actividad durante más de cuatro meses, contraviniendo las órdenes, verbales y escritas, de la dirección facultativa (directora de obra, arqueóloga municipal y coordinadora de seguridad y salud).

Pese a las alegaciones del contratista, carece de toda justificación que la obra haya estado paralizada desde el mes de febrero, lo cual queda constatado a la vista de las sucesivas certificaciones a cero expedidas desde entonces. No es cierto que la paralización de las obras fuera por motivos no imputables al contratista: tenemos constancia de que ha incumplido numerosas obligaciones con respecto a la adscripción de medios para la ejecución del contrato, la subcontratación y las medidas de seguridad y salud, que han motivado, no ya retrasos, sino la efectiva paralización de las obras durante más de cuatro meses.

QUINTO. La paralización de la ejecución de los trabajos justo después de realizarse la demolición de algunas de las cubiertas de la edificación, concretamente las que afectan a la zona más antigua y de mayor valor cultural del molino, ha supuesto graves perjuicios para el interés público:

◦ Por una parte, se deja el patrimonio histórico en una situación de desprotección mayor de la que tenía antes del inicio de la obra, al carecer de cubierta y estar a merced de las inclemencias meteorológicas.

◦ Por otra parte, y lo más importante, ha supuesto un riesgo de caída de la fachada del edificio sobre la vía pública, con los posibles daños personales y materiales que esto pudiera ocasionar. Esto ha motivado, a raíz de varios episodios de lluvias torrenciales con viento ocurridos en el mes de junio, el corte de la calle Mayor de la localidad de Cabezo de Torres al tránsito de vehículos y peatones, así como la tramitación de emergencia de la ejecución de una estructura que estabilice las fachadas que presentan mayor deformación y, por tanto, riesgo de caída.

Los daños producidos a consecuencia de la paralización de las obras por parte de la empresa adjudicataria, incluyendo la contratación de emergencia de la estabilización de fachadas, la salvaguarda de los bienes muebles existentes en el interior del Molino Armero y el corte de la vía pública donde se ubica, son responsabilidad del contratista”.

 

OCTAVO.- En fecha 15 de julio de 2024, la contratista presenta escrito en el que manifiesta:

 

 “- Que el 10 de Julio de 2024, la empresa recibe una notificación de la DECLARACIÓN DE EMERGENCIA EN EL MOLINO ARMERO DE CABEZO DE TORRES, como terceros interesados en el procedimiento.

- Que nuestra empresa tiene adjudicada a día hoy las obras de “CONSOLIDACIÓN DE MOLINO ARMERO DE CABEZO DE TORRES”.

- Que la actuación donde se va a ejecutar la obra de emergencia, se encuentra dentro del ámbito de nuestro contrato, por lo que es una clara interferencia en los trabajos que nos han sido adjudicados y contratados.

- Que nos reafirmamos en los sucesivos escritos remitidos al Ayuntamiento de Murcia, especialmente el enviado el día 18 de junio, en el que argumentamos, con motivos sobrados, la necesidad de la redacción de un PROYECTO MODIFICADO que incluyese aquellas actuaciones necesarias para la correcta ejecución de las obras y que no quedan recogidas en el proyecto original.

- Que según el Art. 205.3 de la LCSP, la actuación que se plantea en la DECLARACIÓN DE EMERGENCIA se considera una MODIFICACIÓN SUSTANCIAL de las partidas de proyecto original, ya que amplía sustancialmente al ámbito de actuación por los motivos que establece dicho artículo:

o Porque el valor de la modificación supone una alteración del contrato que excede el 10 % del precio inicial del contrato y

o Porque las obras objeto de modificación se hallan dentro del ámbito de otro contrato.

- Que según el Art. 242 de la LCSP, al estar las partidas incluidas en LA DECLARACIÓN DE EMERGENCIA dentro del ámbito de nuestro contrato, ser una modificación no incluida en las unidades de obra y cuyas características difieren de las fijadas en proyecto, la Administración, tras haber fijado el precio de las mismas, estaba obligada a dar audiencia a nuestra empresa, para analizar estos nuevos precios, pudiendo haber optado a la ejecución. Sólo en el caso de no aceptar el precio, el Ayuntamiento podría adjudicar los trabajos a otra empresa. Por ello, entendemos que el procedimiento de contratación no es conforme a Ley.

- Por los motivos descritos anteriormente, nos reafirmamos en los escritos presentados al Ayuntamiento de Murcia en los que solicitábamos reiteradamente un PROYECTO MODIFICADO, quedando evidenciado este punto en la necesidad de la contratación por parte del Ayuntamiento de Murcia de unos trabajos no incluidos en el contrato original, a la vez que mostrar nuestro total desacuerdo en cómo se ha realizado la contratación de las obras de emergencia a la empresa adjudicaría de ellas”.

 

NOVENO.- En fecha 16 de julio de 2024, la Directora de obra informa de los siguientes incumplimientos de la contratista que justifican la resolución del contrato:

 

“a) Demora en la ejecución e incumplimiento de la obligación principal del contrato. Artículos 193 y 211.1, apartados d) y f) LCSP.

Tal como se ha expuesto anteriormente, tras la firma del acta de comprobación del replanteo el 8 de enero de 2024, comienza el plazo de 6 meses previsto para la ejecución del contrato. A la fecha de redacción del presente informe, dicho plazo de ejecución ha vencido, sin que en ningún caso se pueda dar por cumplido el objeto del contrato. El abandono de las obras una vez retirada la cubierta del edificio, sin previsión de que se continuase con la ejecución del resto de trabajos recogidos en el proyecto, ha dado lugar al incremento en el grado de deterioro del mismo y en el peligro para la seguridad de los viandantes y el patrimonio cultural que justifican la actuación de emergencia promovida por parte del Ayuntamiento, así como el corte de la vía pública durante un periodo prolongado de tiempo.

De esta situación de paralización injustificada se deja constancia, no solo a través de los distintos informes emitidos por la dirección de las obras a lo largo del plazo de ejecución, sino, además, a través de las sucesivas certificaciones a importe cero emitidas, correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo. A pesar de lo alegado por UNIÓN PARA LA MEJORA DE LA CONSTRUCCIÓN, S.L. en los escritos de los que se tiene conocimiento a través del Servicio de Contratación, este abandono de las obras es imputable al contratista, ya que en todo momento, a través de las órdenes de trabajo emitidas por la dirección de las obras, se ha demostrado que resultaba posible continuar con los trabajos de manera previa a la tramitación de un modificado de proyecto, e incluso de la recepción del permiso de desamiantado. Es mas, el abandono de las obras se data en el día 16 de febrero, tal como se recoge el informe conjunto de la Directora de las Obras y la Arquitecta Munici pal emitido el 25 de marzo; según el plan de trabajo marcado por el Proyecto, en ese momento, las obras no habían llegado al punto en el que resultase necesaria su suspensión y/o la tramitación del modificado para continuar. Igualmente injustificada, por tanto, resultaría la ampliación de plazo solicitada por el contratista, ya que, a pesar de los sucesivos requerimientos realizados para instarle a la continuación de las obras, con apercibimiento de imposición de penalidades, en ningún caso ha mostrado una auténtica voluntad de continuar con la ejecución, contradiciéndose en sus manifestaciones de forma repetida.

Estaríamos, por tanto, no solo ante el supuesto de vencimiento del plazo de ejecución sin que se haya cumplido la prestación objeto del contrato, sino, además, ante un retraso injustificado de más de un tercio del plazo de duración inicial del contrato, tal como se prevé en el artículo 211.1.c) LCSP.

b) Incumplimientos de carácter muy grave de conformidad con la cláusula 19 PCAP.

Incumplimiento reiterado o a partir del undécimo día hábil de las instrucciones impartidas por el Director facultativo de las obras de acuerdo con las obligaciones contenidas en los Pliegos y el Proyecto.

Tal como queda acreditado, a la vista de los antecedentes, durante el plazo de ejecución de las obras se han notificado al contratista hasta cinco requerimientos (25 de marzo, 12 de abril, 3 de mayo, 20 y 24 de junio), instándole a continuar con los trabajos, con instrucciones directas de la dirección facultativa dirigidas a reconducir la situación de abandono y deterioro, sin que se haya producido la reanudación efectiva de las actuaciones.

Se considera que los motivos alegados por el contratista para no haber continuado con la ejecución de la obra son infundados, remitiéndonos a lo ya expuesto en cuanto al contenido de las órdenes. Por parte del contratista se han alegado situaciones de desacuerdo con el subcontratista que, a criterio de quien suscribe, no justifican la paralización de las obras; así, la cláusula 20.2 PCAP establece claramente que el contratista principal asume “la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración”.

Incumplimiento de cualquiera de las obligaciones contractuales esenciales del contrato.

La cláusula 18.c) PCAP califica de obligación contractual esencial las obligaciones establecidas en la cláusula 7.5 del mismo Pliego en la adscripción de medios a la ejecución del contrato. Según este precepto, el contratista mantenía el compromiso de adscribir a la ejecución de las obras un arqueólogo director de la intervención, encargado de la supervisión arqueológica de los trabajos, por tener ésta carácter preceptivo.

A efectos de acreditar el cumplimiento de esta obligación, de forma previa a la adjudicación el contratista presentó el título universitario correspondiente a Dña. Z, Licenciada en Filosofía y Letras, así como un contrato de colaboración, firmado con fecha 7 de septiembre de 2023, por el que esta última se comprometía a prestar los servicios arqueológicos requeridos en las obras de consolidación del Molino Armero (se adjunta copia). A la vista de esta documentación, con fecha 19 de septiembre de 2023 consta informe del Jefe de Servicio de Huerta y Protección del Patrimonio, en el cual se manifiesta: “Queda acreditada la adscripción de medios en lo relativo al arqueólogo director de la intervención, mediante la presentación del contrato de colaboración externa, en el que se indica el rol a desempeñar por la persona que ostenta la titulación, según lo expresado en instancias anteriores” (se adjunta copia).

Sin embargo, al inicio de las obras, queda constatado que la persona que efectivamente ejecutó los trabajos de supervisión arqueológica en las primeras semanas de las obras fue D. P, sin que por parte del Servicio Promotor se haya tenido conocimiento de este cambio de adscripción de la persona responsable de estas labores, ni constancia de su titulación que permita acreditar que se cumple lo previsto en la cláusula 7.5 PCAP. Además, consta declaración de este arqueólogo (se adjunta copia) en el que se detallan los trabajos que realizó, así como los impagos que reclama a la empresa contratista, que demuestran que se prescindió de sus servicios y, por tanto, no se ha mantenido su presencia durante el resto del plazo de ejecución.

3. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL CONTRATO

En concordancia con lo expuesto, queda patente que el contratista, UNIÓN PARA LA MEJORA DE LA CONSTRUCCIÓN S.L. (CIF.: B04853651), ha incurrido en un incumplimiento reiterado de sus obligaciones contractuales, que tiene su base en la paralización injustificada de las obras en el mes de febrero.

La gravedad de este incumplimiento ha dado lugar a la finalización del plazo de ejecución sin que, pese a los sucesivos requerimientos efectuados, se hayan reanudado las obras, lo cual ha supuesto un mayor deterioro del inmueble y un grave peligro para la seguridad de las personas y la conservación del patrimonio, haciendo imprescindible la ejecución de las obras de emergencia mencionadas.

Consecuentemente, se procede a formular al Servicio de Contratación propuesta de resolución del contrato, que procede, tanto como por aplicación de los artículos 193 y 211.1, apartados d) y f) LCSP, como por sanción por incumplimientos muy graves, incluyendo obligaciones esenciales del contrato, según lo previsto en la cláusula 19 PCAP.

Tratándose de una resolución por incumplimiento culpable del contratista, y sin perjuicio de la necesaria liquidación, se propone, además, que en aplicación del artículo 213.3 LCSP sea incautada la garantía al contratista, indemnizando a esta Administración, además, los daños y perjuicios causados, que se cuantifican de la siguiente manera:

Importe de la actuación de emergencia dirigida a la estabilización de muros y conservación de los bienes muebles protegidos: 48.211,24 € (IVA incluido).

Además, según lo previsto en el artículo 113 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se solicita del órgano de contratación la determinación de otros daños y perjuicios causados, atendiendo al retraso que el incumplimiento del contratista implica para la inversión proyectada, cuya nueva contratación dará lugar a un incremento en el presupuesto de licitación del contrato, debido al aumento del precio de los materiales desde la redacción del proyecto original.

Asimismo, en aplicación de lo previsto en el artículo 71.2 LCSP se propone que, en caso de estimarse esta propuesta de resolución por incumplimiento culpable del contratista, se imponga una prohibición de contratar por plazo de un año.

Adicionalmente, en aplicación de lo previsto en el artículo 213.6 LCSP, se solicita al órgano de contratación que, hasta que se formalice el nuevo contrato, el contratista quede obligado a adoptar las medidas necesarias por razones de seguridad; en este caso, el mantenimiento de las infraestructuras de protección instaladas durante la ejecución de la obra”.

 

DÉCIMO.- En fecha 12 de noviembre de 2024, el Concejal Delegado de Movilidad, Gestión Económica y Contratación propone:

 

“PRIMERO: Iniciar procedimiento de resolución del contrato denominado obras de “CONSOLIDACIÓN DEL MOLINO ARMERO, EN CABEZO DE TORRES. MURCIA”, adjudicado a la UNIÓN PARA LA MEJORA DE LA CONSTRUCCIÓN S.L. (CIF.: B04853651) por causa de los incumplimientos reiterados de las instrucciones del responsable del contrato, calificados como MUY GRAVES que han impedido la ejecución del contrato, a pesar de la ampliación de plazo acordada con la finalidad de procurar su cumplimiento, y del nuevo requerimiento a la contratista y plazo otorgado para su ejecución, que también ha sido incumplido, de conformidad con lo informado por el Servicio de Huerta, promotor del expediente de contratación, y según lo indicado en el expositivo SÉPTIMO del presente acuerdo.

SEGUNDO: Proponer la incautación de la garantía definitiva a la que se alude en el expositivo NOVENO del presente acuerdo.

TERCERO: Otorgar trámite de audiencia a la mercantil UNIÓN PARA LA MEJORA DE LA CONSTRUCCIÓN S.L. (CIF.: B04853651), por plazo de diez días naturales a contar desde el siguiente a la recepción de la notificación, para que incorpore al expediente cuantos documentos, alegaciones o justificaciones considere oportunos, así como sobre la incautación de la garantía que se propone en el dispositivo antecedente.

CUARTO: Poner en conocimiento de los interesados que, por aplicación subsidiaria del artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el plazo para resolver y notificar el procedimiento de resolución del contrato a que se refiere el dispositivo primero antecedente es de tres meses, a contar desde el acuerdo de inicio del mismo, transcurrido el cual sin haberse notificado su resolución expresa, se producirá su caducidad.

QUINTO: Instar al Servicio de Huerta para que promueva -si no lo ha efectuado ya- el inicio del procedimiento para la adjudicación del nuevo contrato con la remisión de la documentación que, en su caso proceda, si bien la adjudicación de este quedará condicionada a la terminación del expediente de resolución, aplicándose la tramitación de urgencia a ambos procedimientos (artículo 213.6 LCSP).

SEXTO: Los daños y perjuicios se cuantifican, según el informe del Servicio Promotor del expediente, en el importe de la actuación de emergencia dirigida a la estabilización de muros y conservación de los bienes muebles protegidos que asciende a 48.211,24 € (IVA incluido).

SÉPTIMO: Una vez firme la resolución del presente contrato, se iniciará, en su caso, el procedimiento para la declaración de la prohibición de contratar de la mercantil UNIÓN PARA LA MEJORA DE LA CONSTRUCCIÓN S.L. (CIF.: B04853651), por plazo de 1 AÑO, conforme a lo solicitado por el Servicio Promotor del expediente y por los motivos expuestos en el expositivo VII de la presente resolución.

OCTAVO: Dar traslado del presente acuerdo a la mercantil UNIÓN PARA LA MEJORA DE LA CONSTRUCCIÓN S.L. (CIF.: B04853651), a los efectos del trámite de audiencia a que se refiere el dispositivo tercero antecedente, así como a los Servicios Municipales afectados y, en particular, al Servicio Municipal de Huerta”.

Dicha propuesta es aprobada por unanimidad por la Junta de Gobierno Local en su sesión de 15 de noviembre de 2024.

 

UNDÉCIMO.- En fecha 24 de noviembre de 2024, la contratista presenta escrito de alegaciones en el que considera, en síntesis:

 

1. No existe causa de resolución culpable que sea imputable a la contratista, puesto que para ejecutar la obra era necesario tramitar un modificado del proyecto que nunca se aprobó, por lo que se solicitó la resolución del contrato.

 

2. Que existe incontrovertida imposibilidad de ejecutar el proyecto en las condiciones inicialmente pactadas no imputable a la contratista, no concurriendo ningún incumplimiento a las órdenes de la dirección facultativa.

 

3. En cuanto a la situación de emergencia de la que se quiere hacer responsable al contratista y propició acudir a la nueva contratación, obsérvese como se requiere a la contratista el día 24 de junio de 2024 concediéndole un plazo de 24 horas para la inmediata ejecución de los trabajos que finalizaba a las 11 horas del día 25 de junio 2024, dentro del plazo de 10 días naturales de los que dispone la contratista para acceder al contenido de la notificación. No encajando tampoco el supuesto en los previstos en el artículo 120 LCSP al no existir grave peligro, siendo la causa de la emergencia imputable al propio órgano de contratación, pudiendo ser evitada mediante una actuación diligente.

 

Termina solicitando que se acuerde la inexistencia de la causa de resolución alegada imputada al contratista, lo que determina la procedencia de la devolución de la garantía depositada por la misma con pago de liquidación de obra, devolución de la garantía definitiva por importe de 10.634,95 euros y el derecho de la contratista a percibir una indemnización del 3 por ciento del importe de la prestación dejada de realizar, y declarando contraria a derecho la indemnización de 48.211,24 €.

 

DUODÉCIMO.- En fecha 27 de noviembre de 2024, se emite informe por el Jefe de Servicio de Huerta y Protección del Patrimonio sobre las alegaciones formuladas por la contratista, considerando:

 

1. Cabe destacar lo indicado en el informe de la Directora de las Obras de 16 de junio de 2024, en el que se hace referencia al informe conjunto emitido por ella misma y la Arqueóloga Municipal de fecha 25 de marzo de 2024, del que se extrae que en este momento del plazo de ejecución (febrero y marzo de 2024) los trabajos quedaron paralizados de forma injustificada e imputable al contratista, en tanto en cuanto existían partidas susceptibles de ser ejecutadas sin perjuicio de la eventual tramitación de un modificado; esta situación se prolongó hasta el mes de junio, en el que, según se expone en el informe de la Directora del 16 de julio, las sucesivas órdenes de ejecución de actuaciones concretas de aseguramiento fueron igualmente desoídas. En consecuencia, se considera que sí que existe causa de resolución por incumplimiento imputable al contratista.

 

2. En segundo lugar, se remite al informe de la Directora de las Obras de 16 de julio de 2024, en el que se indica que, de forma paralela a la voluntad de que se ejecutasen las partidas previstas, objeto de los sucesivos requerimientos, se estudiaba la posibilidad de incluir nuevas partidas que, debidamente justificadas, fueran objeto de un modificado de contrato. La tramitación del modificado no se continuó debido a la situación de paralización de la obra por parte de la contrata, en contra de las órdenes de la dirección facultativa; de haberse desarrollado los trabajos con normalidad, se habría impulsado la aprobación del modificado a tiempo para el momento en el que resultase necesaria. Carecen de fundamento las alegaciones del contratista referidas a la interrupción de su organización interna, cuando existe constancia en que los trabajos se abandonaron únicamente un mes y una semana después del inicio, de forma injustificada e infringiendo una serie de obligaciones contractuales.

 

3. En cuanto a las obras de emergencia y conforme se constata en el reiterado informe de 16 de julio de 2024, está acreditado el agravamiento del riesgo de derrumbe de la fachada, con los consiguientes daños que llevaría aparejados (que requirió, con fecha 21 de junio, el corte de la calle por grave peligro de caída del muro sobre la vía pública), que fue trasladado al contratista de forma reiterada, mediante sucesivos requerimientos en los que se ordenaba la ejecución urgente del apeo de los muros y la colocación de un vallado de obra para salvaguardar la integridad física de los viandantes (3 de mayo, visita presencial del 27 de mayo, orden de trabajo del 20 de junio); la respuesta del contratista fue la falta de definición de los trabajos a realizar y la necesidad de tramitación de un precio contradictorio y un modificado.

 

Es decir, el plazo de 24 horas concedido en el requerimiento del 24 de junio, que el contratista califica de “excusa” y “transgresión de la buena fe contractual”, se dictó tras repetidas comunicaciones del riesgo agravado de derrumbe, la responsabilidad del contratista en este agravamiento, las órdenes de ejecución de medidas urgentes que se venían reclamando desde el inicio de la ejecución, y en una situación de corte de la calle para prevenir daños a la integridad física de los viandantes. Por tanto, a criterio de quien suscribe, en ningún caso cabe atribuir la responsabilidad de esta situación a una supuesta falta de diligencia de la corporación municipal, sino a la persistente inacción del contratista, estando aún vigente, a todos los efectos, el plazo de ejecución del contrato. Añadir que los trabajos comenzaron según lo previsto en el proyecto y quedaron paralizados una vez retirada la cubierta del Molino, lo que a todas luces supone una grave neglige ncia que dejaba al inmueble y su contenido aún más expuesto al deterioro y las inclemencias meteorológicas.

 

4. Por último, en cuanto a la referencia a que no pueda hacerse responsable a la contratista de “la conservación de los bienes muebles que pudieran encontrarse en el interior del molino que tampoco se acreditan”, cabe destacar que el Proyecto Básico y de Ejecución realiza una mención expresa a la presencia de bienes muebles de valor histórico-cultural en el interior del Molino, recogiendo como obligación del contratista el inventariado de los mismos: “Durante el transcurso de las obras se procederá al inventariado de los bienes muebles por parte del arqueólogo/a designado por la empresa contratista, y su guarda y custodia se efectuará según indicaciones del servicio municipal que corresponda”. Es más, en el Proyecto de Intervención Arqueológica que figura como anexo inseparable al Proyecto Básico y de Ejecución, el presupuesto de ejecución de la partida correspondiente a esta obligación se valora en 2.456,98 €.

 

Esto no hace sino reafirmar el incumplimiento de la obligación de adscribir a la ejecución de las obras un arqueólogo director de la intervención, ya citado como incumplimiento de obligación contractual esencial en informe de la Directora de las Obras que justifica la propuesta de resolución del contrato.

 

DECIMOTERCERO. – En fecha 3 de diciembre de 2024, por el Servicio de Contratación, Suministros y Responsabilidad Patrimonial, a la vista de los informes precedentes, “estima procede la resolución del contrato habida cuenta de la envergadura de los incumplimientos reiterados de las obligaciones contraídas por la contratista y de su oferta, que han imposibilitado la revisión municipal prevista en los Pliegos, calificados como MUY GRAVES, y que en consecuencia han impedido la ejecución del contrato, a pesar de la ampliación de plazo acordada con la finalidad de procurar su cumplimiento, y del nuevo requerimiento a la contratista y plazo otorgado para su ejecución, que también ha sido incumplido”.

 

DECIMOCUARTO. – En fecha 12 de diciembre de 2024, el Director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento “informa favorablemente el contenido del informe propuesta de fecha 3-12-2024 remitido por el Servicio de Contratación, y la continuación de la tramitación del expediente de resolución contractual”.

 

DECIMOQUINTO. – En fecha 17 de enero de 2025, la Junta de Gobierno Local asume la propuesta de la Tenencia de Alcaldía Delegada de Movilidad, Gestión Económica y Contratación, acordando solicitar informe preceptivo a este Consejo Jurídico y suspender el plazo para la resolución del procedimiento, acompañando al efecto el expediente administrativo.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un procedimiento en el que se pretende declarar la resolución de un contrato administrativo suscrito por una entidad local de esta Comunidad Autónoma habiendo formulado el contratista su oposición a la propuesta municipal.

 

Con la referida oposición del contratista concurre el supuesto establecido en el artículo 190.3, a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), precepto adjetivo aplicable al procedimiento que nos ocupa por estar vigente en la fecha de su iniciación (como ha señalado este Consejo Jurídico en anteriores y numerosos Dictámenes, vgr. el nº 150/2014, de 26 de mayo, o el nº 253/2018, de 1 de octubre). La preceptividad del Dictamen se deriva, asimismo, del artículo 12.7 de la Ley regional 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

 

Lo anterior justifica que el presente Dictamen se centre, esencialmente, en la procedencia o no de acordar la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista.

 

SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, procedimiento y plazo máximo de resolución del procedimiento.

 

I. Como hemos reiterado en numerosos Dictámenes (por todos, el nº 150/2014, de 26 de mayo), el régimen sustantivo aplicable a la resolución de un contrato administrativo es el vigente en la fecha de su adjudicación, mientras que el régimen adjetivo o sobre procedimiento es el vigente en la fecha de iniciación de éste. Por tanto, en el presente caso en ambos aspectos es aplicable LCSP y el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RLCAP) aprobado por RD 1098/2001, de 12 de octubre.

 

II. En cuanto a la tramitación realizada a los fines de declarar la resolución del contrato, no hay objeción sustancial que señalar, pues se han emitido los informes preceptivos y otorgado a los interesados el preceptivo trámite de audiencia y vista del expediente, en el cual han podido obtener copia de los documentos que estimasen oportunos y han alegado lo conveniente en defensa de sus intereses.

 

III. La vigencia de la nueva LCSP -desde el 9 de marzo de 2018- al momento en que se acuerda incoar el procedimiento de resolución el 15 de noviembre de 2024, en atención al criterio sostenido en diversos Dictámenes de este Órgano Consultivo, al ser posterior a la fecha de publicación de la STC 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021), que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón en relación con diversos preceptos LCSP, entre los cuales se encuentra el artículo 212.8, obliga a considerarlo no aplicable al caso por lo que el plazo para su conclusión es de tres meses.

 

 

Habiendo hecho uso de la facultad de suspensión del plazo prevista en el artículo 22.1.d.) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), iniciado por acuerdo de 15 de noviembre de 2024, se está en plazo para resolver dentro del legalmente establecido.

 

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

 

La cuestión de fondo que se somete a la consideración de este Consejo es la de si procede o no resolver el contrato celebrado entre el Ayuntamiento de Murcia y la empresa “Unión para la Mejora de la Construcción, S.L.” para la realización de la obra “Consolidación del Molino Armero, en Cabezo de Torres, Murcia”, por el precio de 257.365,84€ (212.699,04 euros más 44.666,80€ correspondientes al I.V.A.), con un plazo de ejecución inicial de seis meses a partir de la comprobación del replanteo, que tuvo lugar el día 8 de enero de 2024.

 

La propuesta de resolución se basa en los siguientes incumplimientos del contratista:

 

a) Demora en la ejecución e incumplimiento de la obligación principal del contrato. Artículos 193 y 211.1, apartados d) y f) LCSP: “Estaríamos, por tanto, no solo ante el supuesto de vencimiento del plazo de ejecución sin que se haya cumplido la prestación objeto del contrato, sino, además, ante un retraso injustificado de más de un tercio del plazo de duración inicial del contrato, tal como se prevé en el artículo 211.1.c) LCSP”.

 

b) - Incumplimientos de carácter muy grave de conformidad con la cláusula 19 PCAP: “Incumplimiento reiterado o a partir del undécimo día hábil de las instrucciones impartidas por el Director facultativo de las obras de acuerdo con las obligaciones contenidas en los Pliegos y el Proyecto”.

 

- Incumplimiento de cualquiera de las obligaciones contractuales esenciales del contrato: “La cláusula 18.c) PCAP califica de obligación contractual esencial las obligaciones establecidas en la cláusula 7.5 del mismo Pliego en la adscripción de medios a la ejecución del con trato. Según este precepto, el contratista mantenía el compromiso de adscribir a la ejecución de las obras un arqueólogo director de la intervención, encargado de la supervisión arqueológica de los trabajos, por tener ésta carácter preceptivo”.

 

En efecto, en los diferentes documentos integrantes del expediente, se demuestra el incumplimiento del contratista en la ejecución de la obra. Es el caso del informe de 16 de julio de 2024 de la Directora de a Obra, que pone de manifiesto que desde el 16 de febrero de 2024 se ha producido una paralización injustificada de las obras, porque aunque la empresa ha solicitado su paralización ante la ausencia de un proyecto modificado, existen trabajos que se pueden ejecutar, independientemente de la eventual tramitación de un modificado de contrato, y a esto se le ha instado en reiteradas ocasiones a la contratista por parte de la Directora de las Obras, sin que en ningún momento dichas obras se hayan ejecutado, hasta el punto de que, ante el grave peligro de caída del muro de fachada sobre la vía pública, se produce el corte de la vía en cuestión, y se requiere al contratista a la inmediata ejecución de los trabajos especificados en la Orden de trabajo del 20 de junio, con i ncumplimiento por su parte, por lo que resulta necesario la contratación de una actuación de emergencia.

 

Dicha paralización también queda constatada por las diversas Certificaciones de obra a importe cero.

 

En consecuencia, estaríamos, no solo ante el supuesto de vencimiento del plazo de ejecución sin que se haya cumplido la prestación objeto del contrato, sino, además, ante un retraso injustificado de más de un tercio del plazo de duración inicial del contrato, tal como se prevé en el artículo 211.1.c) LCSP.

 

Por otro lado, la cláusula 18.c) PCAP califica de obligación contractual esencial las obligaciones establecidas en la cláusula 7.5 del mismo Pliego en la adscripción de medios a la ejecución del contrato. Según este precepto, el contratista mantenía el compromiso de adscribir a la ejecución de las obras un arqueólogo director de la intervención, encargado de la supervisión arqueológica de los trabajos, por tener ésta carácter preceptivo.

 

Sin embargo, tal y como consta en el informe referido, “al inicio de las obras, queda constatado que la persona que efectivamente ejecutó los trabajos de supervisión arqueológica en las primeras semanas de las obras fue D. P, sin que por parte del Servicio Promotor se haya tenido conocimiento de este cambio de adscripción de la persona responsable de estas labores, ni constancia de su titulación que permita acreditar que se cumple lo previsto en la cláusula 7.5 PCAP. Además, consta declaración de este arqueólogo (se adjunta copia) en el que se detallan los trabajos que realizó, así como los impagos que reclama a la empresa contratista, que demuestran que se prescindió de sus servicios y, por tanto, no se ha mantenido su presencia durante el resto del plazo de ejecución”, lo que supone el incumplimiento de la obligación esencial del contrato.

 

El artículo 193 LCSP, establece:

 

“1. El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva.

2. La constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por parte de la Administración.

3. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar, atendidas las circunstancias del caso, por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades diarias en la proporción de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato, IVA excluido”.

 

Por su parte, el artículo 211 LCSP, en sus apartados d) y f), establece:

 

“1. Son causas de resolución del contrato:

(…)

d) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista.

 

 

En todo caso el retraso injustificado sobre el plan de trabajos establecido en el pliego o en el contrato, en cualquier actividad, por un plazo superior a un tercio del plazo de duración inicial del contrato, incluidas las posibles prórrogas.

(…)

f) El incumplimiento de la obligación principal del contrato”.

 

Y, el artículo 213 LCSP, en sus apartados 3 y 5, establece:

 

“3. Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada…

5. En todo caso el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida”.

 

Por todo ello, el Consejo Jurídico comparte el parecer de la propuesta de resolución, pues llegado el plazo de finalización de ejecución de la obra, ésta no había finalizado, por causas imputables al contratista, habiendo, además, incumplido una de las obligaciones contractuales esenciales,  por lo que resulta procedente resolver el contrato por las causas establecidas en el artículo 211.1.d) y f) LCSP, con las consecuencias previstas en el artículo 213 de dicho texto legal.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución del contrato sometida a consideración por concurrir las causas del artículo 211.1. d) y f) LCSP, con incautación de la garantía y debiendo el contratista indemnizar los daños y perjuicios que se hubieran podido causar al Ayuntamiento, cuyo importe se determinará en un nuevo procedimiento contradictorio.

 

No obstante, V.E. resolverá.