Dictamen nº 40/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de febrero de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 7 de mayo de 2024 (COMINTER 99014), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de su hijo Y, por daños accidente en centro escolar (exp. 2024_156), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 7 de junio de 2022, D. X presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, en el IES “Infanta Elena” de Jumilla, por los daños sufridos por su hijo menor de edad, Y, el día 15 marzo de 2022 en dicho centro educativo. El reclamante afirma que: “Fue atropellado dentro del centro escolar por otro alumno que conducía una bicicleta (esto está prohibido por la normativa del centro). Mi hijo sufrió fractura de tibia y peroné, y actualmente sigue tratamiento médico por las lesiones por lo que todavía no se puede cuantificar la indemnización”. Acompañan al escrito de reclamación los siguientes documentos:
-Fotocopia del Libro de Familia, que acredita que el menor Y es hijo de D. X.
-Parte de accidente escolar.
-Documentación médica: Informe Clínico de Urgencias del Servicio de Cirugía Ortopédica y Traumatología del Hospital Virgen del Castillo de 15 de marzo de 2022; Informe de Alta de Consultas Externas de dicho Servicio de 26 de abril de 2022; Citación para Consultas Externas del reiterado Servicio el día 21 de junio de 2022.
-Informe del accidente escolar, de fecha 9 de mayo de 2022, suscrito por la Directora del IES, que señala que, “en el patio de la zona de talleres”, “un alumno de FPB1, tras haber tocado el timbre de finalización de la jornada escolar, iba conduciendo (sin autorización) a gran velocidad su bicicleta. Una profesora, que fue a llamarle la atención, pudo esquivarlo. El alumno que conducía la bicicleta, no pudo esquivar a su compañero Y que se puso delante y fue arrollado cayendo los dos al suelo. Como resultado del impacto, el alumno Y no podía levantarse por lo que se procedió a llamar al 112 y tras la revisión, lo derivaron al hospital”.
SEGUNDO.- Con fecha 22 de junio de 2022, la Secretaria General de la entonces Consejería de Educación, por delegación del Consejero, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento. Dicha Orden de inicio del expediente se notifica al reclamante, con indicación del plazo máximo para resolver y del sentido del silencio administrativo, el día 1 de julio de 2022.
TERCERO.- Con fecha 31 de mayo de 2022, la instructora del procedimiento solicita al Director del IES que informe sobre los extremos que expresamente señala:
“- Relato pormenorizado de los hechos,...
-El informe de accidente escolar indica que una profesora pudo esquivar al alumno que conducía la bicicleta, pero que Y <<se puso delante y se cayeron los dos>>. Explique dicha afirmación, si Y estaba delante de la bici de forma casual o intencionada.
-Si considera que el alumno que condujo la bicicleta por el centro sin autorización y a toda velocidad ha actuado de esta manera en ocasiones anteriores o era la primera vez.
-Indicar si el centro escolar dispone de normativa o instrucciones en relación al lugar de aparcamiento, entrada y salida de las bicicletas de los alumnos y, especialmente, si éstos tienen conocimiento de dichas normas.
-Testimonio de la profesora que presenció el accidente, Dª. Z, así como de cualquier otro alumno o profesor que pudiera esclarecer en mayor medida, si fuese necesario, los hechos acaecidos.
-Y, el alumno damnificado, cursa 1º de formación profesional básica, por lo que en principio el seguro escolar obligatorio del INSS podría cubrir los daños sufridos por éste, siempre que haya pagado la correspondiente cuota. Por ello, indique si el alumno ha satisfecho la cuota del citado seguro y, en caso afirmativo, si ha hecho uso del mismo.
- Cualquier otra consideración que estime procedente”.
CUARTO.- Con fecha 6 de julio de 2022, en contestación a dicha solicitud, la Directora del IES emite informe en los siguientes términos:
“Datos de los alumnos:
-Y. Curso: 1º de FP Básica de vehículos. Fecha de nacimiento: 25/01/2006;
-P. Curso: 1º de FP Básica de vehículos. Fecha de nacimiento: 15/12/2005.
En cuanto al relato pormenorizado de los hechos, adjuntamos informe de la profesora.
Preguntados los profesores del departamento de automoción, afirman haber comunicado al alumno en varias ocasiones que no estaba permitido que llevara la bicicleta al taller ni que la dejara allí. Afirman que los alumnos son conocedores de que no pueden circular por el centro, ni con bicicleta ni con cualquier otro vehículo. Esta normativa está especificada en la NOF del centro y todos los alumnos tienen conocimiento de la misma.
Preguntadas las personas que estuvieron en el lugar de los hechos, definen el hecho como un accidente sin intencionalidad, de forma casual pero mantienen que el alumno atropellado, no se cruzó en el trayecto del que conducía la bicicleta, sino que la velocidad que llevaba la bicicleta, impidió que el alumno herido pudiera esquivarla.
En cuanto a si el alumno había actuado de esta manera en ocasiones anteriores, manifestamos que era la primera vez que ocurría un hecho así.
En cuanto al pago del seguro escolar, el alumno sí ha pagado el seguro escolar y hasta la fecha no ha ocurrido nada por lo que tengamos que haber dado parte de este alumno para uso del seguro escolar”.
El referido Informe de la profesora del IES relata los siguientes hechos:
“El día 15 de marzo de 2022 a las 14:30 aproximadamente cuando me disponía a salir del centro por la puerta lateral que da a la Plaza de la Alcoholera apareció en su bicicleta el alumno de formación profesional básica de vehículos P.
El alumno iba a gran velocidad y apenas me dio tiempo de llamarle la atención ante dicha acción y apartarme para no ser arrollada yo misma sin embargo, no pudo esquivar a su compañero de clase Y que se le puso delante y fue arrollado cayendo los dos al suelo. Como resultado del impacto el alumno que fue arrollado (Y) no podía levantarse por lo que se procedió a llamar a la ambulancia que tras hacerle una revisión se lo llevaron al hospital”.
QUINTO.- Con fecha 8 de julio de 2022, la Secretaría General de la Consejería de Educación, por delegación del Consejero, dicta Orden por la que se requiere al reclamante para que solicite al INSS la prestación del seguro escolar, acordando la suspensión del plazo máximo para resolver, en los siguientes términos:
“Primero.- Requerir al interesado para que solicite la prestación del Seguro Escolar correspondiente a los gastos de asistencia médica y farmacéutica por el accidente escolar sufrido por el alumno Y y posterior remisión a esta Consejería de Educación de la copia de la Resolución que se adopte desde la Dirección Provincial del INSS (Seguro Escolar), a la que deberá acompañar escrito en el que concrete la cantidad reclamada, indicando expresamente la evaluación económica por cada uno de los daños no cubiertos por el citado Seguro así como documentación acreditativa que justifique la evaluación económica aducida, dado que una vez que se haya resuelto la vía indicada, sólo la parte no cubierta por el Seguro Escolar sería objeto de reclamación por responsabilidad patrimonial ante esta Administración educativa.
Segundo.- Suspender el plazo máximo de 6 meses establecido para la resolución y notificación del procedimiento de responsabilidad patrimonial que se tramita en esta Administración educativa, por el tiempo que medie entre la notificación del presente Acuerdo y el efectivo cumplimiento del requerimiento incluido en el mismo”.
SEXTO.- Con fecha 14 de junio de 2023, el reclamante presenta escrito por el que acompaña copia de la resolución del INSS por la que se aprueba la prestación sanitaria derivada del accidente escolar, solicitando que se levante la suspensión y se le indemnice por los días que estuvo de baja como consecuencia del accidente, por importe de 10.381,28 euros, en los siguientes términos:
“...he recibido resolución por parte de la Dirección Provincial del INSS en la que se me reconoce la prestación sanitaria derivada del accidente escolar, es decir, que se me reconocen los gastos médicos y farmacéuticos que haya tenido mi hijo, si bien, lo cierto y verdad es que a mi hijo se le prestó toda la asistencia médica y sanitaria y no se nos reclamó ninguna cantidad por este concepto, simplemente hemos gastado apenas unos euros en unas medicinas, que ni siquiera merece la pena que se nos paguen.
Ahora bien, en la reclamación al INSS se solicitaba la indemnización por los días de baja que tuvo que estar mi hijo, en total 182 días, a razón de 57,04 euros el día, lo que hace un total de 10.381,28; sin embargo, el INSS no me reconoce el pago de esta cantidad por los días de baja, sino que solamente me reconoce el pago de los gastos médicos y sanitarios, pero nada más.
Les acompaño, copia de la resolución que he recibido del INSS y copia de la reclamación que yo le hice al INSS, Por lo tanto, habida cuenta de todo lo anterior, les corresponde a Uds. indemnizar a mi hijo por todos los días de baja que ha estado a raíz del atropello que sufrió en el colegio, ya que esta cantidad no me va a ser pagada por el INSS, y tendrá que ser pagada por Uds. en concepto de responsabilidad patrimonial.
Así las cosas, procedan a levantar la suspensión del presente procedimiento, y procedan por tanto a resolver en el sentido de aprobar la indemnización solicitada por esta parte”.
SÉPTIMO.- Con fecha 26 de junio de 2023, la Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, por delegación del Consejero, acuerda el nombramiento de un nuevo instructor del procedimiento. Dicha Orden se notifica mediante anuncio publicado en el BOE de 8 de septiembre de 2023.
OCTAVO.- Con fecha 19 de diciembre de 2023, el instructor del expediente notifica al reclamante la apertura del trámite de audiencia, para que pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes”.
Con fecha 28 de diciembre de 2023, el reclamante formula escrito de alegaciones en el que reitera “la indemnización correspondiente por los días de baja que tuvo que estar mi hijo, concretamente 182 días, a razón de 57,04 euros diarios, pues esta cantidad no me va a ser pagada por el INSS, sino que me tendrá que ser pagada por Uds. en concepto de responsabilidad patrimonial”.
NOVENO.- Con fecha 29 de abril de 2024, el instructor del expediente formula propuesta de resolución en la que plantea que se dicte Orden por la que se desestime la reclamación, considerando que “sí queda acreditado en el expediente que con ocasión de la prestación del servicio público educativo se ha producido un daño, pero éste no guarda relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, ni resulta imputable a la actuación de esta administración educativa”.
DÉCIMO.- Con fecha 7 de mayo de 2024, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.
I.-D. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser el representante legal del menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.-La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC. El hecho lesivo se produjo el día 15 de marzo de 2022 y la reclamación fue registrada de entrada en el IES el siguiente día 17 de junio, dictándose la Orden de admisión a trámite de la reclamación el día 22 de junio de 2022; por lo que es evidente que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro de plazo.
III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
La suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento, acordada por la Orden de 8 de julio de 2022, al amparo de lo dispuesto en el artículo 22.1.a) de la LPAC, se considera acertada. Como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico, cuando se ha previsto en el ordenamiento jurídico una vía específica de resarcimiento para perjuicios producidos en el seno de una determinada relación jurídica, dicha vía especifica de resarcimiento resulta de aplicación preferente (Dictámenes núms. 75/2017, 86/2012 y 141/2005, entre otros). Y en este caso está prevista una vía específica de resarcimiento, dado que el seguro escolar obligatorio protege a los estudiantes menores de 28 años que cursan estudios de Formación Profesional Básica, mediante prestaciones sanitarias y económicas, en caso de enfermedad y accidente escolar.
En el sentido expuesto, el referido Dictamen núm. 75/2017 exponía que: “...Este Consejo Jurídico, en su Dictamen núm. 86/2012, de 2 de abril, en un supuesto de daños cubiertos por el Seguro Escolar establecido por la ya citada Ley de 17 de julio de 1953, desarrollada por Orden Ministerial de 11 de agosto de 1953, aprobatorios de los Estatutos de la Mutualidad de Previsión Escolar, consideró que dicha normativa contempla un mecanismo de resarcimiento específico para alumnos de centros públicos docentes de un determinado nivel educativo respecto de determinados conceptos de daños causados por accidentes en tales centros, sin que quede excluido el resarcimiento por la posible imprudencia del estudiante (art. 12 de dicha Orden). Por ello, se consideró que cuando se presenta una reclamación de responsabilidad por algunos daños que pudiesen ser resarcidos con cargo a dicho sistema especial, debe procederse a comunicar al interesado tal circunstancia, ya que el eventual resarcimiento por tal vía de algunos o todos los daños reclamados en el procedimiento de responsabilidad patrimonial es un elemento de juicio determinante sobre la resolución de este último, pudiendo suspenderse con fundamento en el artículo 42.5, a) LPAC”.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal: inexistencia.
I.-La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
-Que no concurra causa de fuerza mayor.
-Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de novie mbre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.
Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001, “tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, ya ha señalado esta Sección (sentencias de 16 de marzo de 2000 y 8 de marzo de 2001, entre otras), que no todo hecho y consecuencias producidos en un Centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado”.
El Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que “deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan”.
II.- Entre esos requisitos destaca, con carácter principal, el que se refiere al funcionamiento del propio servicio público educativo y, en relación con él, a la culpa in vigilando de profesores, maestros o tutores como criterio de imputación suficiente para determinar el nacimiento de una obligación de resarcimiento extracontractual a cargo de la Administración pública. Así, son muy numerosos los supuestos en los que se ha declarado que se produjo un mal funcionamiento del servicio público educativo cuando una acción u omisión negligente por parte del profesorado, generalmente la omisión del citado deber de vigilancia, propició la generación del daño.
Como resulta conocido, el profesorado de los centros públicos educativos asume el deber de vigilar a los alumnos que estudian en ellos, de forma que el incumplimiento acreditado de esa obligación, siempre que se den los restantes requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad patrimonial, da nacimiento a esta obligación de reparar los daños causados. En este sentido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo señaló en su sentencia de 26 de febrero de 1998, recurso 4587/1991, que el daño se produjo “dentro del servicio público de la enseñanza durante el cual el profesorado tiene, respecto de los alumnos, el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia a tenor de lo establecido en el artículo 1903 del C.C. en el cuidado y vigilancia de los menores que están bajo su custodia”.
Además, como se ponía de manifiesto en nuestro Dictamen núm. 243/2021, “se ha afirmado por la doctrina que el deber de vigilancia y cuidado resulta inversamente proporcional a la edad de los alumnos implicados en un incidente. Cuando el alumno es de corta edad (hasta 5 años) se demanda de los profesores que desplieguen una vigilancia y cuidado de la mayor intensidad, similar a la que se puede exigir de los miembros del personal de una guardería respecto de los niños que se encuentran bajo su control. Sin embargo, este deber va cediendo paulatinamente conforme aumenta la edad de los alumnos. De este modo, en el supuesto de menores de 14 años el deber de vigilancia no puede ser de tal entidad que equivalga a una supervisión permanente de los alumnos, como si se tratase de menores de corta edad”.
Otra circunstancia que sirve para mitigar la exigencia de responsabilidad a la Administración educativa es que los hechos causantes del daño se produzcan de una manera súbita o repentina. No se puede entender que el deber de cuidado y vigilancia conlleve que los profesores deban vigilar siempre y en todo momento a todos los alumnos del centro. Amén de que eso resultaría materialmente imposible e incluso indeseable, esa sería una interpretación desmesurada del deber de vigilancia al que nos referimos. La Memoria del Consejo de Estado del año 1994 lo resume en los siguientes términos: “el servicio que la Administración pública presta en sus centros docentes no es el de una guardería”.
Sobre la base de lo expuesto, cabe apuntar que no se puede considerar que exista relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado cuando los hechos ocurren de manera súbita o repentina, de forma que nada hiciera posible prever la acción lesiva del alumno que agrede a otro o le causa un daño en sus pertenencias. Como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Consejo Jurídico (Dictámenes 243/2021 y 196/2022, entre otros), “la inmediatez en la producción del daño rompe el nexo causal citado puesto que el deber de vigilancia de los profesores y maestros no incluye la obligación de impedir la producción de hechos súbitos e imprevisibles, que por su propia definición no se pueden evitar”.
III.-En el presente caso, debe tenerse en cuenta que los alumnos implicados en el accidente tenían una edad superior a 16 años, y que, por lo tanto, debe considerarse que “el deber de vigilancia no puede ser de tal entidad que equivalga a una supervisión permanente de los alumnos”.
Además, debe tenerse en cuenta que el accidente se produjo una vez finalizada la jornada escolar, por lo que puede considerarse, como señala la propuesta de resolución, que “el deber de vigilancia se desvanecía o quedaba mitigado de forma significativa, en virtud de la finalización de la jornada lectiva”.
Y, en cualquier caso, debe tenerse en cuenta que, según el relato de la profesora del IES, “el alumno iba a gran velocidad y apenas me dio tiempo de llamarle la atención”, y que, según el informe del Director, “era la primera vez que ocurría un hecho así”; y, en consecuencia, debe considerarse que “el deber de vigilancia de los profesores y maestros no incluye la obligación de impedir la producción de hechos súbitos e imprevisibles”.
Por lo tanto, considerando que el accidente se produjo una vez finalizada la jornada escolar, considerando la edad de los alumnos y, sobre todo, considerando la inmediatez en la producción del daño, el accidente no puede imputarse a un incumplimiento del deber de vigilancia y custodia del profesorado del IES.
IV.-En definitiva, a la vista del expediente, no puede entenderse que el accidente haya sido consecuencia de alguno de los factores que componen el servicio público educativo. Por una parte, es evidente que no ha sido consecuencia del ejercicio de la función o actividad docente, ni se ha producido por defectos en las instalaciones o elementos materiales del centro. Y, por otra parte, de conformidad con lo expuesto, tampoco puede considerarse que el accidente haya sido consecuencia de un incumplimiento del deber de vigilancia y custodia que incumbe a los docentes.
Por lo tanto, ha quedado acreditado en el expediente que con ocasión de la prestación del servicio público educativo se ha producido un daño, pero no ha quedado acreditado que el daño producido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa. De hecho, el reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión del servicio público docente, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa tan solo en el hecho de que el accidente se produjo en un centro de titularidad pública. En consecuencia, la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio educativo impiden que pueda considerarse la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por el alumno.
No obstante, V.E. resolverá.