Dictamen nº 43/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de febrero de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 4 de julio de 2024 (COMINTER número 143082), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños en vehículo (exp. 2024_252), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 9 de septiembre de 2022, D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración viaria regional.

 

En ella, expone que el 23 de marzo de 2022 circulaba a las 17:45 h por el punto kilométrico 5,000 de la carretera RM-C2, que une Librilla con Barqueros, en sentido hacia Librilla. Señala que, debido al mal estado generalizado en que se encuentra la vía y sus aledaños, se produjo en ese momento un desprendimiento del talud de la montaña que causó daños en el vehículo de su propiedad.

 

La interesada argumenta que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es responsable directa de dichos daños porque ha incumplido la obligación que le incumbe, dado el deficiente estado de conservación y mantenimiento en el que se encuentra la carretera citada.

 

Para acreditar esa circunstancia, explica que al lugar mencionado acudió una patrulla de la Guardia Civil de Tráfico, cuyos agentes elaboraron el informe correspondiente. De igual modo, destaca que la Policía Local dejó constancia de lo sucedido en un atestado que levantó por esa causa.

 

Añade que el vehículo está asegurado por la compañía --.

 

Acerca de la cuantía de la indemnización que solicita, la concreta en 1.419,94 €.

 

En el escrito reconoce que no ha percibido ninguna indemnización como consecuencia de lo sucedido y que tampoco ha formulado otras reclamaciones civiles, penales o administrativas.

 

Además, en el escrito atribuye su representación en el procedimiento a dos letrados del Ilustre Colegio de Abogados de Murcia.

 

En relación con los medios de prueba de los que pretende servirse, propone la documental que adjunta con el escrito y que consiste en las copias de los siguientes documentos:

 

1.- De un certificado emitido, el 1 de abril de 2022, por el Teniente Jefe del Destacamento de Tráfico de la Guardia Civil de Murcia, en el que expone que a la hora y el día citados una patrulla intervino en auxilio como consecuencia del siniestro ocurrido en la vía mencionada.

 

Añade que el turismo accidentado era de la marca Seat, modelo León, matrícula --, y que la conductora era la interesada.

 

Además, ofrece el siguiente relato de los hechos: “El vehículo circula por tramo de puerto de montaña con tramo de curvas, pendiente y vía estrecha, cuando se produce un desprendimiento de la montaña o talud, cayendo sobre la calzada tierra y piedras en el momento de pasar el vehículo, este pasa por encima y los materiales desprendidos chocan con los bajos del vehículo”. De igual modo, expone que, a juicio de los agentes de la patrulla actuante, la causa del accidente fue el “Desprendimiento de tierra y piedras de montaña”.

 

Por último, expone que no se instruyeron diligencias policiales.

 

2.- Del informe de peritación elaborado el 28 de abril de 2022 en el que se refleja el presupuesto de reparación por el que se reclama. Además, en este documento se insertan 23 fotografías acreditativas del estado en que quedó el vehículo tras el siniestro.

 

3.- Tres instantáneas que reflejan la tierra y piedras caídas sobre la calzada tras el desprendimiento del talud.

 

4.- Una fotografía del permiso de circulación del automóvil.

 

Además, propone que se requiera a la Dirección General de Carreteras para que aporte la documentación que acredite los arreglos y las obras y los trabajos de limpieza que se tuvieron que hacer tras el desprendimiento de tierra causante del siniestro, con expresa inclusión de los partes de trabajo y el detalle de las obras ejecutadas.

 

SEGUNDO.- El 28 de septiembre de 2022 se requiere a la interesada para que aporte copias de la factura del arreglo del vehículo, de la póliza del seguro sobre daños del automóvil que tuviera concertado, de la tarjeta de inspección de técnica y del carné de conducir de la reclamante.

 

Asimismo, le requiere para que los abogados que la asisten acrediten la representación con la intervienen.

 

TERCERO.- El 14 de noviembre siguiente, el abogado de la interesada presenta  un escrito con el que adjunta las copias de los documentos solicitados. De igual forma, aporta el justificante de la inscripción del poder general otorgado por la reclamante a favor de un abogado e inscrito en el Registro Electrónico de Apoderamientos.

 

CUARTO.- El 2 de diciembre de 2022 se demanda a la Dirección General de Carreteras que emita un informe acerca de lo que se expone en la reclamación.

 

Asimismo, se solicita a la Jefatura del Parque de Maquinaria, dependiente de dicho órgano directivo, que elabore un informe acerca del valor venal del vehículo en el momento en que se produjo el accidente y sobre la valoración de los daños por los que se reclama.

 

QUINTO.- El 14 de diciembre se recibe el informe elaborado el día anterior por el Jefe de Sección de Conservación I, con el visto bueno del Jefe de Servicio de Conservación.

 

En este documento se reconoce que la vía en la que pudo producirse el siniestro es de titularidad autonómica, que se tuvo conocimiento del percance por un aviso de la Dirección General de Tráfico y que los desprendimientos de tierras producidos por las lluvias se retiraron con la brigada de conservación de carreteras ese mismo día.

 

Se reconoce, asimismo, que el tramo de carretera en el que sucedió el percance no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el hecho lesivo.

 

Además, se añade que “El día que se produjo el siniestro coincidió con los días de lluvias constantes en la Región, produciéndose desprendimientos de taludes en varias carreteras”.

 

SEXTO.- El 10 de enero de 2023, se recibe el informe realizado con esa fecha por un Técnico de Gestión del Parque de Maquinaria, en el que calcula un valor venal al vehículo accidentado, en aquel momento, de 2.717 €.

 

Se expone en dicho informe, igualmente, que los daños que se detallan en el informe de peritación resultan compatibles con la forma en que pudo producirse el accidente.

 

SÉPTIMO.- El 2 de febrero de 2023 se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes.

 

OCTAVO.- El 21 de febrero de 2023, otro abogado, distinto del letrado apoderado por la reclamante, presenta escrito en el que argumenta que procede estimar la reclamación formulada por haberse acreditado la necesaria relación de causalidad que existe entre los daños acreditados y el mal funcionamiento del servicio de conservación y mantenimiento de las vías públicas.

 

NOVENO.- Con fecha 27 de junio de 2024 se formula propuesta de resolución desestimatoria, por no haberse acreditado la existencia del mencionado nexo de causalidad que permita declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración viaria regional.

 

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 4 de julio de 2024.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

 

I. La reclamación se ha planteado por una persona que goza de legitimación activa, ya que ha demostrado ser la propietaria del automóvil que sufrió los desperfectos que alega.

 

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de mantenimiento de la carretera RM-C2 de su titularidad, como se ha acreditado en el procedimiento.

 

II. El artículo 67.1 LPAC determina que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.

 

En el presente supuesto, ha resultado acreditado que el accidente por el que se demanda una indemnización se produjo el 23 de marzo de 2022 y que la acción se resarcimiento se interpuso el 9 de septiembre siguiente. En consecuencia, es evidente que la reclamación se presentó dentro del plazo de un año establecido al efecto y, por tanto, de forma temporánea.

 

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se aprecia que se ha sobrepasado con exceso el plazo de seis meses al que se refiere el artículo 91.2 LPAC. También se ha constatado que se produjo una paralización en la tramitación del procedimiento, desde febrero de 2023 hasta junio de 2024, que no está debidamente justificada.

 

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

 

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

 

Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

 

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

 

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

 

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

 

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

 

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

 

Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

 

Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

 

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

 

Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

 

Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

 

En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

 

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

 

Como se ha expuesto con anterioridad, la interesada solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 1.419,94 € ,debido a los desperfectos que se produjeron en la parte baja de su vehículo. Expone que ello sucedió cuando circulaba, el 23 de marzo de 2022, por la carretera regional señalada y no pudo evitar pasar por encima de las piedras y de la tierra que habían caído, en ese mismo instante, sobre la calzada, al desprenderse del talud que hay en uno de los márgenes de la vía.

 

No cabe duda de que se debe considerar acreditada de forma suficiente la realidad del siniestro en lo que se refiere a las circunstancias de tiempo, lugar y modo que alega la reclamante, toda vez que la Jefatura del Destacamento de la Guardia Civil de Tráfico en Murcia así lo ha confirmado.

 

De hecho, en el certificado que se ha traído al procedimiento se concluye que la causa del accidente fue el “Desprendimiento de tierra y piedras de montaña”.

 

En consecuencia, no cabe cuestionar que el daño patrimonial por el que se solicita una indemnización se produjo con ocasión o como consecuencia de la utilización por la reclamante de un servicio público, pues ha sido ocasionado por el defectuoso funcionamiento del servicio autonómico de mantenimiento y conservación de las infraestructuras viarias.

 

Como se ha expuesto con anterioridad, la Administración asume el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Este deber de la Administración propicia el nacimiento de un nexo causal entre la actuación u omisión administrativa y las consecuencias dañosas de los eventos puramente fortuitos que signifiquen la quiebra de tales condiciones mínimas de seguridad que aquélla está obligada a garantizar.

 

Por esa razón, tanto la jurisprudencia como la doctrina de los distintos órganos consultivos reconocen el carácter indemnizable de los daños sufridos con ocasión de la utilización de las vías públicas en caso de accidentes provocados por el desprendimiento de piedras provenientes de los taludes existentes en la zona contigua, dado que se trata de un riesgo ordinario que la Administración pública debe tratar de impedir (sirvan de ejemplo, por todos, el Dictamen del Consejo de Estado núm. 998/2008, de 11 de septiembre y los de este Órgano consultivo núms. 250/2018; 47/2019; 304/2019, 305/2019 y 60/2021).

 

Así pues, le corresponde a la Administración encargada del servicio la carga de acreditar en qué medida, en qué fechas y con qué frecuencia realizó en la zona una actuación de vigilancia para, a partir de tales datos, ponerlos en relación con las circunstancias del caso y extraer la correspondiente conclusión sobre el razonable cumplimiento o no de los estándares exigidos al servicio respecto del caso de que se trate.

 

Sin embargo, también se debe recordar que no es exigible a la Administración un funcionamiento del servicio de vigilancia de carreteras tan intenso que evite en todo caso que las vías públicas estén siempre libres y expeditas de obstáculos, o que los servicios competentes deban acudir con absoluta inmediatez a cualquier tramo de estas vías para señalizar la existencia de tales obstáculos, por evidentes razones de limitación de medios y porque se desvirtuaría la naturaleza del instituto de la responsabilidad patrimonial, que no puede convertir a la Administración en una aseguradora universal de los riesgos inherentes a la utilización de los bienes públicos, que en ciertos casos sus usuarios tienen el deber jurídico de soportar, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros, en su caso.

 

Explicado lo anterior, el hecho de que, en el caso que nos ocupa, el informe de la Dirección General de Carreteras no acredite las frecuencias de paso por la zona de que se trata determina que no pueda valorarse el estándar exigible al respecto. Y, en tanto que no consta dato alguno sobre la vigilancia realizada en la carretera en momentos razonablemente anteriores al desprendimiento de las piedras sobre la carretera, la conclusión ha de ser, conforme con las anteriores consideraciones, que no se ha acreditado el cumplimiento del especial deber de vigilancia y conservación de la carretera que, en el caso de que se trata, correspondía a los servicios competentes, por lo que concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento (o no funcionamiento) de los citados servicios públicos y los daños que se acredite que tienen su origen en la actividad o inactividad administrativa de que se trata.

 

Lo que se ha expuesto permite afirmar la existencia de una relación de causalidad entre el evento dañoso y el funcionamiento  de los servicios públicos, por omisión de la diligencia debida en el cumplimiento del deber impuesto por la legislación de carreteras, que recoge el principio de que el titular de la vía debe mantener, en todo caso, expedita la calzada, como elemental medida de seguridad para la circulación.

 

Si la Administración regional es conocedora de que la carretera RM-C2 es una carretera de montaña, como la califican los agentes de la Guardia Civil, y ello no se ha desmentido durante la tramitación del procedimiento, lo normal es que hubiera adoptado todas las medidas necesarias para evitar, o al menos minorar, los desprendimientos de rocas y piedras.

 

Por otra parte, no consta, ni se ha alegado, que el accidente tuviera lugar como consecuencia de la excesiva velocidad del vehículo, imprudencia de la conductora, mal estado físico en que ella pudiese encontrarse u otras circunstancias que fuesen aptas para interrumpir el nexo causal.

 

Según se indica en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 955/2001, de 10 de mayo, "No constando en el expediente negligencia o conducta culposa del reclamante, ni acontecimiento generador del daño que pueda calificarse de fuerza mayor, al apreciarse un defectuoso funcionamiento del servicio público de carreteras que originó el accidente, la Administración no puede exonerarse de la responsabilidad legalmente establecida".

 

QUINTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.

 

Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el servicio público de conservación de carreteras, procede, como establece el artículo 91.2 LPAC, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.

 

Se ha expuesto con anterioridad que la reclamante ha aportado un informe de peritación de los desperfectos ocasionados en el vehículo por importe de 1.419,94 €, que ha sido considerada conforme, en lo esencial, por la propia Administración regional. De hecho, se ha constatado el ajuste de dicha cantidad de acuerdo con la forma de producción del accidente y con el coste ordinario de reparación, conforme se desprende del informe del Parque de Maquinaria (Antecedente sexto de este Dictamen).

 

Así pues, debe considerarse que el importe de la peritación señalado se corresponde con la entidad y el alcance de los daños por los que se reclama. En consecuencia, ese es el importe de la indemnización con la que debe resarcirse a la interesada.

 

Por último, hay que tener en consideración que el importe de la indemnización que se ha dejado apuntado debe ser actualizado de acuerdo con lo que se establece en el artículo 34.3 LRJSP.             

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de mantenimiento y conservación de carreteras y el daño patrimonial alegado, cuyo carácter antijurídico ha resultado debidamente acreditado.

 

SEGUNDA.- Por lo que se refiere a la valoración del daño ocasionado debe estarse a lo que se indica en la Consideración Quinta.

 

No obstante, V.E. resolverá.