Dictamen nº 275/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de octubre de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera  de Política Social, Familias e Igualdad, mediante oficio registrado el día 12 de noviembre de 2024 (COMINTER 213412), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños accidente en centro de discapacidad (exp. 2024_388), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- En fecha 30 de noviembre de 2023, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional, en solicitud del coste de unas gafas que resultaron dañadas durante el ejercicio de sus funciones como auxiliar de sanitario.

 

Relata la reclamante que “trabaja como Auxiliar Sanitario en el CENTRO DE DISCAPACIDAD CHURRA, que el día 15 de noviembre de 2023 sobre 14:00 horas, mientras hacia mi trabajo una usuaria del centro Y, mientras yo terminaba de dar la comida a la usuaria, se enfadó la misma, al querer más cantidad, dándome manotazos y me agarró de la pechera del uniforme, rompiéndome las gafas”.

 

Adjunta a la reclamación factura de un establecimiento de farmacia, expedida a su nombre, por importe de 13,90 euros, en concepto de “GAFA IAVIEWADRIANA GREEN +2.50. 

 

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de la Consejería de Política Social, Familias e Igualdad, de 4 de diciembre de 2023, se designa instructora, que procede a recabar del IMAS el preceptivo informe del servicio cuyo funcionamiento hay ocasionado la presunta lesión indemnizable.

 

Por Orden, de 4 de octubre de 2024, se procedió al cambio de instructora del procedimiento.

 

TERCERO.- En fecha 15 de octubre de 2024, se emite informe preceptivo por la Directora del Centro de Personas con Discapacidad de “Churra”, en el que indica:

 

“Se ha procedido a recabar información sobre la agresión descrita obteniéndose los siguientes resultados:

 Libro de incidencias del módulo.

No consta ninguna referencia a la agresión ni a la rotura de gafas el día 15 de noviembre de 2023.

 Entrevista a dos de las tres personas que trabajaron con X ese día y turno en el mismo modulo.

Z y P manifiestan que X les habló del suceso aunque ninguna de las dos lo presenció. P dice que recuerda que X mencionó que llevaba las gafas colgadas al cuello mientras daba de comer a Y. Z manifiesta recordar que el suceso ocurrió en el patio con motivo de la comida del Día de las Olimpiadas.

 Aplicación SIRA Sistema Informático de Registro de Agresiones.(Anexo I)

La agresión está registrada con el nº 380/2023, constando los siguientes datos:

Tipo de agresión: Física.

Consecuencias físicas: Sin consecuencias.

Fecha: 15/11/2023

Hora: 14:07

Lugar en el que ocurrieron los hechos: Zona exterior de recreo.

¿Estaba sola? No estaba sola.

¿Necesitó ayuda? No necesitó ayuda.

Otros testigos: Q

Actividad que realizaba: Dar la comida/medicación

Descripción de los hechos: Al terminar de darle de comer, se puso furiosa porque quería comer más y me agarró por el pecho y me rompió las gafas

Entrevistada la empleada que figura como testigo, ésta recuerda el suceso aunque no las circunstancias concretas”.

 

CUARTO. - Conferido el 16 octubre de 2024 el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, no consta que haya hecho uso del mismo mediante la presentación de alegaciones o justificaciones adicionales.

 

QUINTO. - En fecha 8 de noviembre de 2024, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no concurren todos los elementos de la responsabilidad patrimonial, en concreto, no ha quedado suficientemente acreditado que el daño se produjera en el lugar, fecha y en las circunstancias alegadas por la reclamante.

 

En la fecha y por el órgano indicado se ha solicitado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando, al efecto, el expediente administrativo.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

 

I. La legitimación para reclamar frente a la Administración, cuando de daños materiales se trata, corresponde de forma primaria a quien los sufre en su patrimonio o a quien sufraga los costes de reparación o reposición del bien dañado. En una u otra condición la legitimación activa corresponde a la Sra. X, a cuyo nombre se expide la factura por la reposición de las gafas dañadas.

 

La reclamante es Auxiliar de Enfermería en un centro público de atención a personas con discapacidad.

 

La condición de empleada pública de la perjudicada plantea la cuestión de la aplicación a los trabajadores públicos del instituto de la responsabilidad patrimonial. En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los números 75/1999, 99/2006, 220/2012, 152/2016 y 296/2019, entre otros muchos, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de “particulares” a que se refiere el artículo 139 LPAC (hoy art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del Sector Público -LRJSP-), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

 

La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto sometido a consulta, la Administración regional, titular de los servicios sociales, con ocasión de cuya prestación se produjo el daño alegado.

 

II. Acaecido el incidente el 15 de noviembre de 2023, la interesada solicita el resarcimiento de los daños quince días después, el 30 de noviembre, por lo que es evidente que se ejercita la acción dentro del plazo anual de prescripción del derecho a reclamar establecido por el artículo 67.1 LPAC.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la instrucción realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en la LPAC, constando la realización de todos los trámites preceptivos, si bien se observa que se ha excedido el plazo de resolución del procedimiento previsto en el artículo 91.3 de dicha Ley.

 

TERCERA.- Los daños a los empleados públicos en el ejercicio de su actividad.

 

I. La responsabilidad patrimonial instada por los empleados públicos.

 

1. La responsabilidad patrimonial como vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe una regulación específica.

 

Punto de partida ha de considerarse que este Consejo Jurídico, incorporando la doctrina del Consejo de Estado, ha señalado que la utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LRJPAC (hoy 32 y ss. LRJSP), sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los restantes requisitos para su estimación (Dictámenes 75 y 76 de año 1999).

 

En nuestro Dictamen 75/1999 se decía a este respecto:

 

“se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación del servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual, con fundamento en el principio de indemnidad (...)”.

 

En suma, bien cuando se ha ejercitado la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, bien cuando por la Consejería competente se ha encauzado por esta vía de resarcimiento la petición en ausencia de otra vía específica de compensación, ha de determinarse en cada caso si concurren los requisitos determinantes de la citada responsabilidad: relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado (artículo 32.1 LRJSP) y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 32.1 de dicha Ley).

 

Es importante destacar, para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público (aplicando la doctrina de este Consejo Jurídico respecto de los accidentes ocurridos en centros escolares), que sean atribuibles los daños como propios e inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de julio de 2002). De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008, que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya prod ucido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

 

2. Los daños sufridos con ocasión o como consecuencia del servicio público.

 

Un aspecto destacado por este Consejo Jurídico en muchos de sus Dictámenes sobre este tipo de daños es la distinción entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración como persona jurídica. Tal distinción, recogida por el Consejo de Estado en su Dictamen 936/1997, aplicada a los daños sufridos por un miembro de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado causados por un tercero, tiene el siguiente fundamento:

 

“En el desempeño de sus funciones, un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado puede sufrir daños y perjuicios que a veces serán causados por un tercero, y otras podrán ser como consecuencia del funcionamiento del propio servicio de la Administración General del Estado. Hay que diferenciar, pues, los daños sufridos con ocasión del cumplimiento de un servicio pero causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento de la Administración General del Estado. Mientras que los primeros son imputables al tercero que los haya causado (con ocasión del servicio), los segundos podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración General del Estado como persona jurídica (como consecuencia del servicio)”.

 

Se plasmó la anterior doctrina, entre otros, en el Dictamen 181/2007 de este Consejo Jurídico:

 

“en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquellos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida”.

 

Si bien, en el caso que nos ocupa, tratándose de daños sufridos por los empleados públicos por la acción de los internos en una residencia de personas discapacidad, éstos no pueden ser consideradas como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia y control derivadas de su relación especial con la Administración, ya que se trata de centros que ofrecen vivienda permanente y atención integral a las personas con discapacidad que, por su problemática de salud, familiar, social o económica, así como por sus limitaciones de autonomía personal, no pueden ser atendidos en sus propios domicilios; implicando el internamiento en un centro, incluso, la consideración del centro residencial como vivienda habitual.

 

3. Principio de indemnidad de los funcionarios públicos.

 

En todos nuestros Dictámenes sobre daños producidos a los docentes (aplicable igualmente al supuesto que nos ocupa por las razones expuestas anteriormente, al no ser el residente ajeno al servicio público), aunque se haya dictaminado la desestimación de la acción de reclamación por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, indicándose en tales casos la conveniencia de su resarcimiento por otra vía específica (Dictámenes 145/2006, 181/2007 y 175/2009), se ha sustentado en que su compensación se fundamenta en el principio de indemnidad de los empleados públicos. Así, en el último de los citados se señala:

 

“Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.

Así los artículos 14, d) y 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, establecen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72,b, respectivamente), cuyo desarrollo no recoge, en el ámbito de nuestra Región, estos supuestos como susceptibles de indemnización”.

 

Precisamente, la falta de una regulación adecuada y completa de la compensación de daños sufridos por los funcionarios con ocasión y a consecuencia del servicio, ha dado lugar a la búsqueda difícil de criterios a tener en cuenta, lo que ha conducido al Consejo de Estado a proponer la vía del artículo 139 LRJPAC, como se ha indicado con anterioridad, cuando no exista una regulación específica (Memoria del año 1998), recogida en nuestra doctrina (por todos, Dictámenes 75/99 y 76/99, ya citados).

 

A este respecto, en el ámbito de la Administración Pública regional sólo se contemplan como indemnizaciones por razón de servicio a los funcionarios públicos y personal laboral (Decreto 24/1997, de 25 de abril, cuyas cuantías han sido actualizadas por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 20 de febrero de 2006), las indemnizaciones por uso de automóvil y motocicleta, por alojamiento y manutención, por participar en tribunales de oposición y en otros órganos encargados de selección, por formar parte de tribunales cuya superación sea necesaria para el ejercicio de profesiones o para la realización de determinadas actividades y por la participación en comisiones de valoración, así como en actividades de formación y perfeccionamiento del personal y asistencia a órganos colegiados.

 

En consecuencia, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal (“como consecuencia del funcionamiento del servicio público”), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, en aquellos casos en que los daños al empleado público se producen durante el ejercicio de sus actividades, derivadas de acciones de terceros, que se encuentran bajo la vigilancia del centro de que se trate, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del empleado público.

 

II. Aplicada la anterior doctrina al caso que nos ocupa, puede concluirse que, tal como expone la propuesta de resolución, no existe una adecuada relación de causalidad entre los daños por los que se reclama indemnización (gastos de sustitución de unas gafas) y el funcionamiento del servicio público de servicios sociales por cuanto la reclamante no ha acreditado suficientemente (tal y como le compete en función del principio de la carga de la prueba del artículo 217 LEC), que el daño se produjera en el lugar, fecha y en las circunstancias alegadas por la reclamante. A estos efectos, no son suficientes las meras manifestaciones de la interesada, máxime teniendo en cuenta que, dos de las tres personas que trabajaron con la reclamante ese día y turno en el mismo módulo manifiestan que, X les habló del suceso, aunque ninguna de las dos lo presenció y la empleada que figura como testigo recuerda el suceso, aunque no las circunstancias concretas.

 

Por lo expuesto, procede entender que no se dan los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa de la Administración, concretamente una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público regional y los daños alegados, cuya antijuridicidad no se ha probado.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, pues este Órgano Consultivo considera que no concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

 

No obstante, V.E. resolverá.