Dictamen nº 231/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 24 de septiembre de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Yecla, mediante oficio registrado el día 1 de septiembre de 2025 (COMINTER número 256425),  sobre  resolución  de  contrato del servicio de limpieza de edificios municipales de Yecla (exp. 2025_266), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 13 de febrero de 2024, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Yecla acordó adjudicar el contrato de servicios denominado “Limpieza de Edificios Municipales” a la mercantil “Técnicas y Servicios Integrales de Levante, S.L.” (en adelante, la contratista), por un precio anual de 769.431,79 euros (635.894,04 euros, más 133.537,75 euros de IVA) y un precio unitario de servicios extraordinarios de 12,89 euros (sin IVA), y por plazo de dos años, de conformidad con lo dispuesto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) reguladoras de la contratación, en el correspondiente Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares (PPT) y en la oferta de la empresa adjudicataria.

 

La formalización del contrato se llevó a cabo en documento administrativo el 15 de marzo de 2024, previa constitución de la garantía definitiva por importe de 63.589,40 euros, mediante seguro de caución otorgado por la mercantil “Atradius Crédito y Caución, S.A. de Seguros y Reaseguros”.

 

En la Cláusula tercera del contrato se precisa que el servicio objeto del contrato se desarrollará desde el 1 de abril de 2024 hasta el 31 de marzo de 2026, ambos inclusive, en los edificios y en la forma que se indican en el PPT, con la posibilidad de dos prórrogas anuales que serán en todo caso obligatorias para la empresa.

 

El PPT en su Cláusula primera establece los 27 centros e instalaciones municipales en los que ha de prestarse el servicio (centros escolares, sanitarios, mercado, edificios administrativos, etc.), las horas semanales de prestación del servicio en cada uno de ellos, el detalle de las labores de limpieza a realizar en cada tipo de edificio o instalación municipal y su periodicidad. Se prevé, asimismo, que constituye objeto del servicio “la limpieza extraordinaria de cualesquiera otros inmuebles municipales (o la de los incluidos en el objeto principal del contrato que no esté retribuida en el precio), previo requerimiento del Ayuntamiento realizado a través de resolución o acuerdo del órgano municipal competente”.

 

En la Cláusula cuarta PPT se establece de forma expresa que el Ayuntamiento “no tendrá relación jurídica, laboral o de cualquier otra índole, con el personal del servicio, ni durante la vigencia del contrato, ni a la finalización del mismo, siendo de cuenta del contratista todas las obligaciones, indemnizaciones y responsabilidades que nacieran con ocasión del contrato” (apartado 3); y que “el adjudicatario tendrá con su plantilla las obligaciones que se deriven del convenio laboral vigente. La empresa deberá presentar junto a la certificación mensual los correspondientes TC1 y TC2 de afiliación y cotización a la Seguridad Social de todos los trabajadores” (apartado 5). Según se deriva de la documentación contractual, la contratista adscribe al contrato a 29 trabajadores, si bien en el “listado de personal de la contrata” anexo al PPT y en el que se enumeran los trabajadores que habrían de ser objeto de subrogación por la adjud icataria del contrato a noviembre de 2023, constan 36 trabajadores.

 

La Cláusula quinta PPT establece las obligaciones de la contratista en relación con los medios materiales de prestación del servicio, y exige que “la maquinaria y útiles de limpieza tales como …, etc. deberán hallarse en todo momento en perfecto estado de conservación, debiéndose sustituir por otros, cuando así lo requiera su mal estado”, y dispone que “están incluidos en el precio del contrato todos los materiales precisos para una adecuada limpieza de los inmuebles y de sus distintos elementos”. 

 

La Cláusula octava PPT atribuye al Ayuntamiento la facultad de inspección del contrato, “y en particular, sobre el personal, maquinaria, útiles y materiales con que se preste el servicio, el correcto funcionamiento de éste en todos sus aspectos, y la adecuada realización y cumplimiento por el contratista de todas sus funciones y obligaciones. El contratista está obligado a facilitar las indicadas inspecciones y cuantos datos, informaciones o documentos relativos al servicio le requiera el Excmo. Ayuntamiento”.

 

SEGUNDO.- Con fecha 14 de julio de 2025, el ingeniero técnico industrial municipal responsable del contrato emite informe sobre el estado del servicio de limpieza de inmuebles, que es del siguiente tenor literal:

 

“Desde mediados del mes de junio este Servicio no ha podido contactar con los responsables de la empresa TSI Levante que fue la adjudicataria del C.SE. 10/23 contrato de servicio de limpieza de inmuebles municipales.

 

Los representantes de dicha mercantil ante el Ayuntamiento no han contestado a repetidas llamadas telefónicas, no han contestado a los diferentes email que se les han remitido y en las oficinas, una sola vez cogieron el tlf para indicarnos que los responsables estaban de vacaciones.

 

Esto ha hecho muy difícil, por no decir prácticamente imposible la gestión del servicio.

 

Ahora se ha sabido que las trabajadoras no han recibido su salario y la paga extra de junio y que se ha presentado una denuncia ante la Inspección de Trabajo poniendo de manifiesto el impago de salarios, solicitando la verificación de un vaciamiento patrimonial deliberado, así como una transferencia de activos a otra empresa. Se adjunta copia de la denuncia en archivo aparte.

 

El contrato C.SE. 10/23 tuvo inicio el 1 de abril de 2024 con un plazo de duración de dos años y dos posibles prórrogas anuales cada una de ellas. Por lo tanto, en principio el contrato está vigente hasta el 31 de marzo de 2026.

 

Además de lo anterior, se encuentra en este servicio depositada para su conformidad la factura del canon del mes de junio desde el 27-06- 2025, que todavía no ha sido autorizada.

 

En las condiciones actuales no se puede gestionar el servicio, ya que por ejemplo una parte importante del mismo que son las sustituciones de personal y/o limpiezas extraordinarias, depende de que los responsables de la empresa nos atiendan en principio, acepten los contratos y la empresa pueda contratar personal para realizar dichos trabajos. En las condiciones actuales, esto es imposible.

 

Por otro lado, las trabajadoras no han cobrado su salario y podrían realizar acciones que podrían ir desde la huelga hasta el abandono del puesto, con lo que no se podría cumplir el principal del contrato.

 

De la misma forma también nos comunican que este último mes no han recibido materiales de limpieza, por lo que, aunque se mantengan en su puesto de trabajo, en breve no podrán llevar a cabo su cometido.

 

Respecto al régimen disciplinario previsto en el Pliego Técnico se puede destacar:

 

Es falta grave el incumplimiento de las obligaciones laborales y de Seguridad Social impuestas por la legislación vigente, respecto del personal adscrito al servicio.

 

Son faltas muy graves la prestación deficiente reiterada del servicio, siempre que concurra desobediencia a requerimiento escrito del Excmo. Ayuntamiento. y las paralizaciones o interrupciones en la prestación del servicio por plazo igual o superior a tres días, salvo causa de fuerza mayor…”.

 

El informe se acompaña de la denuncia presentada por una organización sindical ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Murcia, en la que, junto a otras circunstancias, se indica que “la empresa no está abonando las nóminas a la totalidad de los trabajadores, tanto en la Región de Murcia como en otras Comunidades Autónomas, existiendo una situación generalizada de suspensión de pagos, tanto en servicios privados como en contratas de la Administración pública. Esta situación está generando un grave perjuicio económico y social a las trabajadoras, quienes continúan desempeñando sus funciones sin percibir la retribución debida. Este incumplimiento constituye una vulneración del artículo 4.2, f) del Estatuto de los Trabajadores (ET) “los trabajadores tienen derecho a la percepción puntual de la remuneración pactada o legalmente establecida”.

 

Del mismo modo, se denuncia que “los almacenes de la empresa se encuentran actualmente sin material suficiente para poder abastecer a los clientes y prestar los servicios comprometidos de manera adecuada … a pesar de la situación descrita, los trabajadores continúan acudiendo a sus puestos de trabajo, si bien algunos carecen de los medios necesarios para el desempeño efectivo de sus funciones, lo que en algunos casos está suponiendo la falta de trabajo efectivo y la consiguiente inactividad forzosa”.

 

Aunque no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico la fecha de presentación de la denuncia ante la Inspección de Trabajo, el documento está fechado el 9 de julio de 2025. 

 

TERCERO.- Con fecha 15 de julio de 2025, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Yecla convoca a la contratista a una reunión “para que se informe por los mismos de la situación por la que atraviesa la prestación actual del servicio del que son adjudicatarios y posibles soluciones a los problemas de los trabajadores del mismo”. Se advierte expresamente a la empresa de la gravedad de la situación y de las posibles acciones a adoptar por la Administración en defensa de los intereses públicos.

 

Consta en el expediente que la indicada convocatoria se intentó notificar por medios electrónicos a la contratista, produciéndose el rechazo automático de la misma, el 27 de julio de 2025, al no acceder al contenido de la notificación en el plazo de 10 días, desde su puesta a disposición.

 

CUARTO.- El 16 de julio las trabajadoras adscritas al servicio de limpieza objeto del contrato (se indica expresamente en el documento que lo suscriben todas las limpiadoras del servicio contratado), presentan un escrito ante el Ayuntamiento en el que manifiestan que la contratista está incurriendo en reiterados y graves incumplimientos de sus obligaciones laborales y contractuales, afectando directamente a la totalidad de su plantilla en el municipio, formada por más de 30 trabajadoras, que continúan prestando el servicio sin haber percibido sus salarios. Dichos incumplimientos afectan no sólo al personal adscrito al contrato, sino que se inscriben en una situación generalizada de impago de nóminas al personal de la empresa, a pesar de lo cual las trabajadoras continúan prestando servicios.

 

Indican, asimismo, que la empresa no ha informado sobre su situación de insolvencia económica ni ha promovido su acogimiento a ningún mecanismo de restructuración o de negociación colectiva.

 

Afirman que los centros de trabajo adscritos a la contrata carecen de materiales y productos mínimos para el normal desempeño de las tareas de limpieza, comprometiendo seriamente la calidad del servicio y el cumplimiento de las condiciones del contrato con el Ayuntamiento.

 

Las firmantes del escrito solicitan que el Ayuntamiento exija a la contratista el cumplimiento inmediato de sus obligaciones laborales, en especial el pago de las nóminas atrasadas, que se inicie una inspección sobre el cumplimiento del contrato, que se valore la posibilidad de resolverlo por incumplimiento grave, y que se garantice por parte de la Administración el mantenimiento del servicio de limpieza y la subrogación del personal.

 

El escrito se acompaña de la copia de un acta, sin fecha, de la reunión mantenida entre la contratista y sus trabajadores, en la que aquélla se compromete a solicitar concurso de acreedores y expediente de regulación de empleo (ERE) concursal, para poder extinguir los contratos de trabajo.

 

QUINTO.- El 29 de julio, el sindicato “Comisiones Obreras” solicita al Ayuntamiento de Yecla que proceda “a la retención de los pagos de las facturas que pudieran tener pendientes con la mercantil TSI LEVANTE S.L., en previsión de las posibles responsabilidades que pudieran derivarse”.

 

Fundamenta dicha solicitud en las siguientes manifestaciones:

 

“SEGUNDO.- Que en la actualidad, la referida empresa no se está haciendo cargo de las obligaciones contractuales que tiene adquiridas con sus trabajadores, entre otras, el pago de salarios, adeudando a los mismos las nóminas correspondientes al mes de junio, así como la paga extra de junio, sin perjuicio, de adicionar los salarios generados durante el mes de julio, que deberían de abonarse a principios de agosto, dado que no hay previsión de pago por parte de la mercantil TSI LEVANTE S.L.

 

TERCERO.- Que si bien los trabajadores siguen prestando servicios en dependencias municipales, la actividad de la empresa es nula, los trabajadores no reciben órdenes de trabajo y desde la misma, eluden ponerse en contacto con el personal.

 

Que según hemos tenido conocimiento, la mercantil TSI LEVANTE S.L., tiene en previsión de instar el concurso de acreedores.

 

CUARTO.- Que ante la falta del pago de salarios y demás circunstancias, se han emprendido las acciones legales correspondientes, lo que ponemos en su conocimiento ante las posibles responsabilidades que pudiesen derivarse sobre este Ayuntamiento en los procedimientos iniciados”.

 

SEXTO.- El 30 de julio de 2025, el ingeniero técnico industrial municipal responsable del contrato evacua nuevo informe, que se expresa en los siguientes términos:

 

“Ya se dijo en mi informe de 14 de julio que desde mediados del mes de junio este Servicio no ha podido contactar con los responsables de la empresa TSI Levante que fue la adjudicataria del C.SE. 10/23 contrato de servicio de limpieza de inmuebles municipales.

 

Actualmente la situación se ha agravado, ya que al hecho de que seguimos sin poder contactar con representantes de la mercantil, pese a múltiples intentos del que suscribe, para el mes de agosto no se va a poder cumplir parte del principal del contrato, ya que supone contrataciones de sustitución por vacaciones que no se van a poder llevar a cabo.

 

Se solicitó la contratación de la sustitución del conserje del Mercado Central a lo que no ha dado respuesta. Ante el incumplimiento de la Mercantil, el Ayuntamiento va a tener que adscribir a ese puesto un conserje de plantilla, ya que en caso contrario el mercado Central no podría abrirse.

 

De la misma forma la sustitución de la trabajadora de limpieza de la Casa de Cultura es sustituida habitualmente por contrato de sustitución con la empresa tal como lo recoge el Pliego de la contratación. Este año, ante la falta de respuesta de la empresa se tendrá que hacer con la Bolsa municipal de trabajo de limpieza, y si no es efectivo, no se podrá ofrecer la limpieza a la Casa de Cultura.

 

Hace ya dos meses que la empresa no suministra productos ni materiales de limpieza al servicio, por lo que se están empezando a ver comprometidas las labores de limpieza y desinfección en edificios tan críticos como colegios y guarderías.

 

Entiendo que todo lo anterior, junto a no cumplir con las obligaciones laborales y económicas con las trabajadoras, justifican plenamente que este Ayuntamiento acuerde la resolución del contrato conforme a los art. 209 y ss. de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.

 

En caso de acordar la Resolución del contrato, el que suscribe solicita que se le den instrucciones claras y precisas sobre las medidas técnicas que se pueden tomar legalmente para prestar el servicio de la mejor forma posible. Hay que tener en cuenta que es un servicio básico para mantener la higiene y salubridad pública en edificios públicos de la importancia de colegios y guarderías entre otros”.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 30 de julio de 2025, la contratista solicita al Juzgado de lo Mercantil la declaración de Concurso Voluntario de Acreedores, con solicitud de apertura de la fase de liquidación.

 

OCTAVO.- El 31 de julio de 2025, el Jefe de Contratación y Patrimonio y Secretario Accidental del Ayuntamiento de Yecla, evacua informe jurídico para concluir que las circunstancias puestas de manifiesto por los informes del ingeniero técnico industrial responsable del contrato y por las denuncias y escritos presentados por las trabajadoras adscritas por la contratista al servicio de limpieza, son incardinables en las causas de resolución previstas en la LCSP, ante el incumplimiento culpable de las condiciones contractualmente estipuladas y la solicitud del concurso voluntario de acreedores por parte de la empresa.

 

El informe propone la resolución del contrato con incautación de la garantía y sin perjuicio de la exigencia de indemnización a la contratista por los daños y perjuicios causados al Ayuntamiento.

 

NOVENO.- Con fundamento en el indicado informe jurídico, el 31 de julio de 2025 la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Yecla acuerda iniciar procedimiento de resolución contractual, al entender que el contrato se encuentra incurso en las causas resolutorias contempladas en el artículo 211.1, letras b), f) e i) LCSP, es decir:

 

“b)La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento”.

 

“f) El incumplimiento de la obligación principal del contrato”.

 

“i) El impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los trabajadores que estuvieran participando en la misma, o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los Convenios colectivos en vigor para estos trabajadores también”.

 

La Junta de Gobierno califica los hechos que fundamentan la resolución como un incumplimiento culpable del contrato por parte del contratista, que puede dar lugar a la resolución del contrato y a la pérdida de la garantía definitiva, y acuerda otorgar trámite de audiencia a la contratista y a su aseguradora.

 

DÉCIMO.- Con fecha 21 de agosto de 2025, el Administrador único de la contratista presenta escrito con la siguiente alegación:

 

“Que mi representada:

 

a) Niega todos y cada uno de los hechos contenidos en el documento de acuerdo alcanzado excepto que presentó solicitud de concurso de acreedores.

 

b) Lo anterior es de radical importancia puesto que conforme al Artículo 111. Pérdida de la garantía en caso de quiebra, del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, solo para el caso de [que] el concurso sea declarado como culpable procedería la perdida de la garantía.

 

SOLICITO: Que tenga por presentado este escrito de alegaciones y en virtud del mismo proceda a modificar el acuerdo de Junta alcanzado en el sentido de incluir en dicho acuerdo que procede la devolución de la garantía a Técnicas y Servicios Integrales del Levante SL por haber presentado concurso de acreedores indicando como número de cuenta …”. 

 

UNDÉCIMO.- El 27 de agosto de 2025, el Secretario Accidental del Ayuntamiento de Yecla evacua informe jurídico en el que desestima la alegación formulada por los graves incumplimientos del objeto del contrato y de las obligaciones económicas de la empresa con sus trabajadores, y reitera que procede la resolución el contrato con incautación de la garantía, calificando la alegación de dilatoria “puesto que ahora se requiere la emisión de dictamen por el Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y posterior acuerdo de la Junta de Gobierno, lo que a su vez hace imposible la nueva adjudicación del servicio que está en licitación puesto que se requiere de la resolución del contrato vigente con TSI Levante, en primer lugar. Lo anteriormente expuesto, redunda en que las trabajadoras del servicio verán demorada su incorporación a una nueva empresa y, por lo tanto, seguirán sin recibir sus salarios”. 

 

En cuanto a la solicitud de devolución de la garantía, se indica que, al margen de su improcedencia por el incumplimiento culpable del objeto del contrato, ha de estarse a lo establecido en el artículo 130.6 LCSP, que impide la devolución de la garantía en tanto no se acredite por la contratista el abono de los salarios impagados a su personal.

 

DUODÉCIMO.- El 27 de agosto, la Junta de Gobierno Local acuerda solicitar este Dictamen y que se evacue “por urgencia”, “habida cuenta la necesidad de resolver a la mayor brevedad el contrato para poder adjudicar el servicio a un nuevo contratista, ya que se está tramitando, paralelamente a la resolución de este servicio, la licitación de un nuevo contrato para dar solución a la penosa situación que están atravesando las trabajadoras del servicio”. 

 

En tal estado de tramitación y mediante oficio de la Alcaldesa-Presidente del Ayuntamiento de Yecla, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, recibido en este Órgano consultivo el pasado 1 de septiembre de 2025.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, puesto que versa sobre un procedimiento de resolución de un contrato administrativo en el que se ha formulado oposición por parte de la empresa contratista, de conformidad con lo que se establece en los artículos 191.3,a) LCSP, 109.1,d) del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, y 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento y el plazo para acordar la resolución contractual.

 

I. El procedimiento ha seguido, en lo esencial, lo señalado en los artículos 191.1 y 195.1 LCSP, 114.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), y 109 RGLCAP, apartados 1 y 2. De acuerdo con ello, se ha concedido audiencia a la empresa contratista y a la compañía aseguradora, dado que se tiene intención de incautar la garantía definitiva constituida. No obstante, se ha constatado que esta última entidad no ha comparecido en el presente procedimiento de resolución contractual.

 

Se advierte, asimismo, que se ha emitido en el procedimiento el informe jurídico preceptivo al que se refieren los artículos 191.2 LCSP, en relación con el apartado 8 de la disposición adicional tercera (Normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales) de esa misma Ley, 114.3 TRRL y 109.1,c) RGLCAP.

 

II. El artículo 212.8 LCSP establece que “Los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses”.

 

Sin embargo, conviene reiterar lo que se dijo en nuestro Dictamen núm. 245/2021 (y se repite en otros muchos, por ejemplo, en los núms. 260/2022 o 36/2024) y, por ello, tener en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) núm. 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021), resuelve el recurso de inconstitucionalidad que interpuso el Gobierno de Aragón contra diversos preceptos de la LCSP, entre los cuales se encuentra el mencionado artículo 212.8.

 

En la referida resolución, el Tribunal Constitucional (TC) declara que dicho artículo no es conforme con el orden constitucional de competencias, por tratarse de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de los procedimientos de resolución contractual, dice el TC, podría ser sustituida por otra elaborada por las Comunidades Autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública. Por tanto, concluye el TC, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias el artículo 212.8 LCSP, aunque, aclara, no precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Entidades vinculadas a unas y otras [SSTC núm. 50/1999, FF.JJ. 7 y 8, y núm. 55/2018, FF.JJ. 7, b) y c)].

 

La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dispone en el artículo 38.Uno que las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, hecho éste que se produjo el 23 de abril de 2021.

 

De ello debe seguirse que a los procedimientos de resolución contractual iniciados por las Corporaciones Locales con posterioridad a dicha fecha no les resulta aplicable el plazo de ocho meses para la resolución del procedimiento que establece el citado artículo 212.8 LCSP, sino el general de tres meses que se prevé en el artículo 21.3 LPAC.

 

En consecuencia, iniciado el procedimiento de resolución contractual el 31 de julio de 2025, el plazo expirará el 31 de octubre de 2025, de conformidad con las normas de cómputo de plazos establecidas en el artículo 30.4 LPAC.

 

Ha de precisarse que lo establecido en la Disposición adicional tercera del Decreto-Ley 1/2025, de 5 de junio, de Simplificación Administrativa de la Región de Murcia, en cuya virtud los procedimientos de resolución contractual que se tramiten por los órganos del sector público regional deberán ser resueltos y notificados en el plazo máximo de diez meses a contar desde el acuerdo de inicio del procedimiento, no es de aplicación a las Corporaciones Locales de la Región de Murcia, según se desprende del artículo 2.2 del mismo Decreto-Ley. 

 

TERCERA.- De las causas de resolución invocadas por el Ayuntamiento de Yecla.

 

I. El artículo 190 LCSP, párrafo primero, atribuye al órgano de contratación la facultad, entre otras, de acordar la resolución de los contratos administrativos que haya formalizado y de determinar los efectos de esa extinción contractual, así como de declarar la responsabilidad imputable al contratista en la ejecución del contrato.

 

Por su parte, el artículo 114.1 TRRL dispone que el órgano de la Entidad Local competente para contratar según la Ley ostenta también la prerrogativa, entre otras, de acordar su resolución, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados legalmente.

 

Las causas de resolución de los contratos administrativos se establecen, con carácter general, y sin perjuicio de las que de forma específica se prevén en otros artículos de la referida Ley para cada tipo de contrato administrativo, en el artículo 211 LCSP.

 

II. En su aplicación al caso, y en atención a las circunstancias del contrato que se desprenden del expediente y a las causas de resolución invocadas por el Órgano consultante, ha de atenderse a las establecidas en el apartado 1, letras b), f) e i) de dicho precepto, que previenen como causa de resolución, las siguientes: la declaración de concurso (b);  el incumplimiento de la obligación principal del contrato (f) ; y el impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los trabajadores que estuvieran participando en la misma, o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los Convenios colectivos en vigor para estos trabajadores también durante la ejecución del contrato (i).

 

En el supuesto sometido a consulta, el contrato que se pretende extinguir de forma anticipada es un contrato de servicios que, además de las causas generales establecidas en el referido artículo 211 LCSP, tiene fijadas causas específicas de resolución en el artículo 313 de dicha Ley, como son el desistimiento, o la suspensión en la iniciación o en la ejecución del contrato decididas por o imputables a la Administración; causas éstas que no resultan aplicables al caso que nos ocupa.

 

En cuanto al PCAP, la cláusula 34 efectúa una remisión a las causas de resolución establecidas en la LCSP.

 

III. De conformidad con el artículo 211.2 LCSP, en los casos en que concurran diversas causas de resolución del contrato con diferentes efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción, deberá atenderse a la que haya aparecido con prioridad en el tiempo.

 

En el supuesto sometido a consulta, según se desprende del expediente, el concurso de acreedores voluntario fue solicitado por la empresa el 30 de julio de 2025, sin que conste que haya recaído auto de declaración del concurso. En cualquier caso, ya antes de esa fecha, según se constata en los informes del responsable del contrato, se había dejado de suministrar material de limpieza en el mes de mayo, y era imposible contactar con la contratista para dar instrucciones sobre la prestación del servicio desde la segunda mitad del mes de junio. Asimismo, se manifiesta por las trabajadoras del servicio que la contratista había dejado de abonarles las nóminas del mes de junio y la paga extra correspondiente a dicho mes.

 

De las distintas causas de resolución invocadas, la que aparece antes en el tiempo es la relativa al incumplimiento de la obligación principal del contrato (artículo 211.1, letra f, LCSP), pues ya desde mayo no se suministraban productos de limpieza y, sobre todo, desde el mes de junio era imposible para el Ayuntamiento contactar con la empresa contratista. El impago de los salarios se detecta en julio y la situación concursal, aunque se solicita el 30 de julio, todavía no consta que se haya declarado por auto judicial, por lo que no cabe considerarla concurrente.

 

IV. La causa de resolución contractual establecida en el artículo 211.1, letra f) LCSP, es decir, el incumplimiento de la obligación principal del contrato.

 

Reza el aforismo clásico pacta sunt servanda, esto es, que los pactos y contratos deben cumplirse y, en el ámbito de la contratación pública, es sabido que el interés general que subyace en ella impone, como regla general, que los contratos deban mantenerse y que se aplican para ello los principios, también clásicos, favor contractus y favor negotii.

 

Además, como ya señaló el Consejo de Estado en su lejano Dictamen núm. 41.941, de 1 de marzo de 1979, “La facultad de resolución constituye una consecuencia tan grave que obliga a estimarla aplicable tan sólo en los casos más graves de incumplimiento, pues resultaría notoriamente desproporcionado e injusto que cualquier incumplimiento, aún mínimo, supusiera tal resolución, ya que ésta constituye una medida que la Administración ha de ejercer siempre con obligada mesura”.

 

No puede olvidarse que el ejercicio de la resolución es una prerrogativa administrativa, una facultad exorbitante que constituye una excepción al principio de igualdad de las partes en el contrato. Y que se configura como una potestad administrativa de la que la Administración puede hacer uso de manera unilateral, si bien de forma reglada, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la LCSP.

 

Cabe recordar que, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial y consultiva, el incumplimiento que puede amparar una resolución contractual por la causa contemplada en el artículo 211.1, letra f) LCSP, es aquel que impide al contrato alcanzar su fin, que reviste un carácter esencial o nuclear y desvela una voluntad rebelde del contratista a cumplir con las obligaciones que le impone el contrato, lo que descarta que un mero incumplimiento puntual respecto del conjunto del objeto del contrato pueda justificar, de ordinario, su resolución, la cual, de acordarse, podría resultar contraria al principio de proporcionalidad.

 

Como indica la STS de 21 de junio de 2004 (recurso 4589/1999), “el incumplimiento que justifica la resolución ha de ser sustancial, no basta con cualquier apartamiento de las obligaciones asumidas en el contrato, sino que ha de afectar a la obligación esencial de una de las partes en el caso de obligaciones bilaterales o recíprocas. Esto es, de acuerdo con la jurisprudencia, tanto de esta Sala como de la Primera del mismo Tribunal, ha de tratarse de incumplimiento básico, grave, de la obligación, en el sentido de que no se realiza la conducta en que consiste la prestación, quedando frustrado el fin objetivo del contrato. O, dicho en otros términos, también en este ámbito de la resolución contractual ha de observarse el principio de proporcionalidad que exige para resolver el que el incumplimiento afecte a la esencia de lo pactado, no bastando aducir la no realización de prestaciones accesorias o complementarias, que no impidan, por su escasa entidad, alcanzar el fi n del contrato”.

 

En Sentencia de 25 de junio de 2002, el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección7ª) ha destacado además que “el incumplimiento ha de ser grave y de naturaleza sustancial”.

 

Como recuerda el Consejo Consultivo de Aragón en Dictamen 43/2017, la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo, centra la esencialidad del incumplimiento contractual en el plano satisfactivo del cumplimiento de las obligaciones y en función de los intereses que para cada una de las partes subyacen en la base del negocio. Así, en la STS 638/2013, de 18 de noviembre, recurso 2150/2011, vino a decirse:

 

“la categoría del incumplimiento esencial se aleja de la variante de la prestación debida para residenciarse, más bien, en la coordenada de la satisfacción del interés del acreedor, en donde el centro de atención no se sitúa ya tanto en el posible alcance del incumplimiento de estos deberes contractuales previamente programados y, en su caso, implementados conforme al principio de buena fe contractual , sino en el plano satisfactivo del cumplimiento configurado en orden a los intereses primordiales que justificaron la celebración del contrato y que, por lo general, cursan o se instrumentalizan a través de la base del negocio, la causa concreta del contrato, ya expresa o conocida por ambas partes, o la naturaleza y características del tipo contractual llevado a cabo. Instrumentación técnica que concuerda, por lo general, con las expresiones al uso ya en relación a la privación sustancial de "todo aquello que cabe esperar en virtud del contrato celebrado", en la f ormulación de los textos de armonización, o bien, en terminología más jurisprudencial, respecto de la frustración del "fin práctico" perseguido, de la "finalidad buscada" o de las "legítimas expectativas" planteadas. 6. En este marco, conviene señalar que la reciente doctrina jurisprudencial de esta Sala ha resaltado el papel del plano satisfactivo del cumplimiento en el contexto de la dinámica contractual".

 

(...)

 

O, si se quiere, en las más breves palabras de la Sentencia 266/2013, de 3 de mayo de 2013 (recurso 1465/2010) "como señala la STS de 3 de diciembre de 2008 (recurso 2919/2002 y las que allí se citan), la exigencia de una "voluntad deliberadamente rebelde del deudor" se ha matizado para determinar cuando se produce un caso de incumplimiento por el hecho de la frustración del contrato "sin que sea preciso una tenaz y persistente resistencia obstativa al cumplimiento, bastando [...] que se malogren las legítimas aspiraciones de la contraparte" (SSTS 18 de octubre de 2004, 3 de marzo 2005 y 20 septiembre, 31 octubre 2006, entre otras). Como se invoca en la propia STS de 3 de diciembre de 2008: "Modernamente los textos internacionales relativos a obligaciones y contratos han recogido una línea fundada en el derecho inglés, que se resume diciendo que una parte podrá dar por terminado el contrato si la falta de la otra parte al cumplir una de las obligaciones contractuales co nstituye un incumplimiento esencial (art. 7.3.1 de los Principios sobre los Contratos Comerciales internacionales, UNIDROIT), y se considera que es esencial si priva a la parte perjudicada de lo que tenía derecho a esperar como consecuencia del contrato, o bien "si otorga a la parte perjudicada razones para creer que no puede confiar en el cumplimiento efectivo de la otra", o como se indica en la STS 13 de febrero de 2009, rec. 1416/2004, "... a la hora de interpretar y aplicar el artículo 1.124 del Código Civil, la Sala ha abandonado hace tiempo las posiciones que, de una u otra forma, exigían una reiterada y demostrada voluntad rebelde en el incumplimiento de las obligaciones contractuales, para atender al dato objetivo de la injustificada falta de cumplimiento, siempre que tenga la entidad suficiente para motivar la frustración del fin del contrato”.

 

A diferencia de lo que sucede en el ámbito de la contratación civil, en la que cualquiera de las dos partes puede declarar unilateralmente resuelto el contrato (ex artículo 1124 del Código Civil) sin necesidad de acudir a los tribunales, la LCSP atribuye dicha prerrogativa en exclusiva a la Administración, concretamente al órgano de contratación. Por tanto, se debe ser especialmente escrupuloso en el ejercicio de esta facultad resolutoria.

 

V. A juicio del Consejo Jurídico, la situación descrita por los informes del responsable del contrato constituye un abandono del servicio por parte de la contratista, de modo que, si se sigue prestando el servicio de forma material es porque las trabajadoras siguen efectuando las labores de limpieza que constituyen el objeto del contrato, pero ya sin la dirección de su empresa, sino que aquellas se someten a las instrucciones impartidas directamente por el Ayuntamiento. Dicha situación es, además, corroborada por los escritos de denuncia de las propias trabajadoras, tanto ante la Inspección de Trabajo como ante el propio Ayuntamiento, en los que se pone de manifiesto la falta de suministro y reposición de materiales y productos de limpieza, lo que impide la realización del trabajo en las adecuadas condiciones de calidad. Si ya desde el mes de mayo de 2025 se advierten las carencias en el suministro de los productos de limpieza, es durante el mes de junio de 2025, en particu lar, en la segunda quincena del mes, cuando el Ayuntamiento advierte que no puede contactar con los encargados del servicio de la contratista. Así lo señala el responsable del contrato en informe de 14 de julio de 2025:

 

“Desde mediados del mes de junio este Servicio no ha podido contactar con los responsables de la empresa TSI Levante (…). Los representantes de dicha mercantil ante el Ayuntamiento no han contestado a repetidas llamadas telefónicas, no han contestado a los diferentes email que se les han remitido y en las oficinas, una sola vez cogieron el tlf. para indicarnos que los responsables estaban de vacaciones. Esto ha hecho muy difícil, por no decir prácticamente imposible la gestión del servicio.

 

(…)

 

En las condiciones actuales no se puede gestionar el servicio, ya que por ejemplo una parte importante del mismo que son las sustituciones de personal y/o limpiezas extraordinarias, depende de que los responsables de la empresa nos atiendan en principio, acepten los contratos y la empresa pueda contratar personal para realizar dichos trabajos. En las condiciones actuales, esto es imposible”.

 

Además, consta que, mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de julio de 2025, se citó formalmente y por escrito a la contratista para que informara sobre la grave situación por la que atravesaba el servicio. Dicha citación fue notificada por medios electrónicos y rechazada por la contratista, al no acceder al contenido de la notificación en el plazo legal de 10 días desde que se puso a su disposición en la sede electrónica del Ayuntamiento. No hay constancia de que, tras dicha citación, mantuviera comunicación alguna con el responsable del contrato o intentara fijar una nueva fecha para ofrecer la información que se le requería por el Ayuntamiento.

 

Del mismo modo, las denuncias formuladas por el sindicato “Comisiones Obreras” y las trabajadoras de la contratista confirman el abandono por parte de la empresa del objeto del contrato. Así, en el escrito dirigido al Ayuntamiento por la indicada organización sindical se afirma que “si bien los trabajadores siguen prestando servicios en dependencias municipales, la actividad de la empresa es nula, los trabajadores no reciben órdenes de trabajo y desde la misma, eluden ponerse en contacto con el personal”.

 

En el escrito presentado ante el Ayuntamiento por todas las trabajadoras, de 16 de julio de 2025, se denuncia que “los centros de trabajo adscritos a la contrata carecen de materiales y productos mínimos para el normal desempeño de las tareas de limpieza, comprometiendo seriamente la calidad del servicio y el cumplimiento de las condiciones del contrato con el Ayuntamiento”.

 

Frente a la situación dibujada por los informes del funcionario responsable del contrato y confirmada por los escritos y denuncias de la organización sindical y de las trabajadoras adscritas al servicio de limpieza por la contratista, ésta se limita en su escrito de alegaciones a negar todos los hechos contenidos en el acuerdo de iniciación del procedimiento de resolución contractual, salvo que se ha solicitado la declaración de concurso, pero no aporta justificación o prueba alguna de lo infundado de las imputaciones de incumplimiento que se le realizan por la Administración contratante, como tampoco lo hizo cuando se le convocó formalmente a una reunión para que diera explicaciones sobre la situación del servicio.

 

A la luz de las circunstancias expuestas, entiende el Consejo Jurídico que concurre la causa de resolución del contrato contemplada en el artículo 211.1, letra f) LCSP, esto es, el incumplimiento de la obligación principal del contrato. En efecto, dicha obligación es atender a la limpieza de los edificios municipales contenidos en el ámbito del contrato. La contratista, sin embargo, incurre en omisiones esenciales que impiden el cumplimiento del fin del contrato y que ponen en riesgo la continuidad de una prestación absolutamente necesaria para el interés público, que afecta a la higiene y salubridad de espacios de uso público. De modo que, si las labores de limpieza se siguen realizando, lo es a costa de las propias trabajadoras, que han dejado de percibir sus retribuciones desde el mes de junio.

 

Así, la cesación en el suministro y reposición de útiles y productos de limpieza impide a las trabajadoras del servicio atender a su prestación adecuada, siendo de cuenta de la contratista su aportación, conforme se dispone en la Cláusula Quinta PPT, que establece las obligaciones de la contratista en relación con los medios materiales de prestación del servicio, y exige que “la maquinaria y útiles de limpieza tales como …, etc. deberán hallarse en todo momento en perfecto estado de conservación, debiéndose sustituir por otros, cuando así lo requiera su mal estado”, y dispone que “están incluidos en el precio del contrato todos los materiales precisos para una adecuada limpieza de los inmuebles y de sus distintos elementos”.

 

Por otra parte, la contratista viene obligada a la prestación del servicio con su propio personal, sobre el que ha de realizar una labor de dirección, coordinación y supervisión constante, pues el objeto del contrato es el servicio en su conjunto, no la mera aportación de los trabajadores, como se deduce de la Cláusula cuarta PPT. Dichas labores también fueron omitidas por la contratista, como se deduce de las manifestaciones de las trabajadoras adscritas al contrato, quienes afirman no poder contactar con la empresa, como tampoco puede hacerlo el propio Ayuntamiento, según informa el responsable del contrato. Estas labores de dirección, coordinación y supervisión, tanto de la contratista sobre su personal, como también de la Administración contratante con la empresa adjudicataria del contrato, resultan necesarias para la adecuada prestación del servicio, pues permiten adaptarlo a las necesidades que se manifiestan en cada momento y la resolución de eventuales incide ncias, como pone de manifiesto el responsable del contrato, cuando señala que “una parte importante del mismo que son las sustituciones de personal y/o limpiezas extraordinarias, depende de que los responsables de la empresa nos atiendan en principio, acepten los contratos y la empresa pueda contratar personal para realizar dichos trabajos. En las condiciones actuales, esto es imposible”.

 

A tal efecto, ha de recordarse que la Cláusula primera PPT, apartado 2, dispone que también constituye objeto del servicio “la limpieza extraordinaria de cualesquiera otros inmuebles municipales (o la de los incluidos en el objeto principal del contrato que no esté retribuida en el precio), previo requerimiento del Ayuntamiento realizado a través de resolución o acuerdo del órgano municipal competente”.

 

Por otra parte, en cuanto a la desatención de las llamadas, correos electrónicos y demás intentos de comunicación del responsable del contrato con la contratista, ello impide al responsable del contrato llevar a cabo las labores que le corresponden y que se establecen de forma precisa en el PPT, cuya Cláusula octava precisa que corresponde al Ayuntamiento la facultad de inspección del contrato, “y en particular, sobre el personal, maquinaria, útiles y materiales con que se preste el servicio, el correcto funcionamiento de éste en todos sus aspectos, y la adecuada realización y cumplimiento por el contratista de todas sus funciones y obligaciones. El contratista está obligado a facilitar las indicadas inspecciones y cuantos datos, informaciones o documentos relativos al servicio le requiera el Excmo. Ayuntamiento”. Es evidente que la imposibilidad de realizar estas funciones ante la práctica “desaparición” del contratista, impide gestionar de forma adecu ada el servicio por parte de la Administración contratante, redundando, junto con las circunstancias antes expuestas, en el incumplimiento del objeto principal del contrato.

 

De forma sintética podría llegar a decirse que la continuidad material de la prestación del servicio se mantiene por las trabajadoras adscritas al mismo y a su costa, pero no por la empresa, que ha hecho dejación absoluta de las facultades y obligaciones que ostenta en relación con las trabajadoras y con la Administración contratante.

 

Además, ha de considerarse que esta causa de resolución precedió en el tiempo a cualesquiera otras, pues se puso de manifiesto ya en el mes de junio de 2025, antes de que se hiciera efectivo el impago de las nóminas de ese mes, que se advirtió en los primeros días de julio, y de la declaración en situación concursal de la empresa, cuya solicitud se presentó el 30 de julio de 2025, sin que exista constancia en el expediente de que se haya procedido todavía a la declaración del concurso solicitado mediante auto judicial, por lo que dicha causa de resolución aún no ha llegado a producirse.

 

Y debe añadirse que, aunque la contratista hubiera sido declarada en concurso de acreedores, la Administración podría decidir continuar en atención al interés público, con la prestación del contrato, exigiéndole al contratista determinadas garantías adicionales. Es decir, no existe un automatismo en la apreciación de esta causa de resolución que, de forma imperativa, obligue al órgano de contratación a resolver el contrato cuando se dé.

 

Por añadidura, si esta causa (declaración de concurso) concurre con el incumplimiento culpable del contratista, como causa de resolución anterior en el tiempo y que persiste al momento de la declaración en concurso, procedería resolver por el incumplimiento culpable, de conformidad con lo establecido en el artículo 211.2 LCSP y como confirma la Sentencia del Tribunal Supremo, Contencioso, 1653/2020, de 3 de diciembre.

 

En consecuencia, entiende el Consejo Jurídico que puede el órgano de contratación resolver el contrato por estar incurso en la causa de resolución contenida en el artículo 211.1, letra f) LCSP, al haber incumplido el contratista la obligación principal del contrato, al omitir, por motivos sólo a él imputables, la realización de las prestaciones que constituyen el objeto del contrato

 

CUARTA.- Sobre los efectos de la resolución contractual.

 

En cuanto a los efectos de la resolución, con carácter general, el incumplimiento culpable del contratista provoca la incautación de la garantía constituida, en los términos previstos en el artículo 110,d) de la LCSP, y la indemnización de los daños y perjuicios que hayan podido ocasionarse a la Administración contratante por la actuación de la contratista, en lo que exceda de dicha garantía, de conformidad con el artículo 213.3 de la LCSP.

 

El mencionado artículo 213.3 de la LCSP ha de ponerse en relación con el 113 del RGLCAP, que dispone que “En los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista, la determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar éste se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión motivada previa audiencia del mismo, atendiendo, entre otros factores, al retraso que implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que ocasione a la Administración”.

 

Para su fijación, si procede, deberá tenerse en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ya en sentencia de 9 de diciembre de 1980 declaró que debe “(…) tenerse presente en esta materia de indemnización de daños y perjuicios la constante jurisprudencia que exige al que pretende hacer efectivo tal derecho que acredite la existencia real y efectiva de los daños, pues sólo podrán ser tomados en consideración aquellos perjuicios efectivos sufridos que estén suficientemente demostrados por cálculos obtenidos de datos fundados en valores reales y no meramente hipotéticos de resultados posibles pero no seguros”.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- Que procede acordar la resolución del contrato de referencia, por haberse incumplido, por causa imputable a la contratista, la obligación principal del contrato, de acuerdo con lo que se dispone en el apartado f) del artículo 211 LCSP.

 

SEGUNDA.- Que, debido al incumplimiento culpable en que ha incurrido, procede acordar la incautación y pérdida de la garantía definitiva constituida por la empresa contratista.

 

Asimismo, resulta procedente instruir un procedimiento contradictorio para determinar los daños y perjuicios que se hayan podido ocasionar a la Administración municipal, de conformidad con lo que se recuerda en la Consideración cuarta de este Dictamen.

 

No obstante, V.S. resolverá.