Dictamen nº 276/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de octubre de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empresa, Empleo y Economía Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 5 de agosto de 2025 (COMINTER 252863), sobre Proyecto de Orden por la que se regula la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (exp. 2025_255), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Obra al inicio del expediente un documento titulado Consulta previa sobre normativa firmado el 26 de mayo de 2025 por el Director General de Consumo.

 

En esa memoria justificativa se expone que se tiene intención de aprobar una futura orden de la Consejería consultante por la que se regule la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia.

 

Además, se explica que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), se redacta ese documento para posibilitar la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de dicha disposición general. En ese sentido, se recuerda que la consulta también supone uno de los mecanismos de participación ciudadana previstos en el artículo 33 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LTPC).

 

Por esa razón, en el documento se exponen diversas consideraciones acerca de las siguientes cuestiones: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa; b) La necesidad y oportunidad de su aprobación; c) Los objetivos de la norma, y d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

 

En el primero de dichos apartados se expone que la aprobación de la orden futura persigue cumplir el mandato de regular la composición y el régimen de funcionamiento de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, que se contiene en el artículo 19 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (LECU).

 

Asimismo, se explica que, hasta el momento, el diálogo permanente de los ciudadanos murcianos con la Administración competente en materia de protección y defensa de los derechos de los consumidores se realiza por medio del Consejo Asesor Regional de Consumo. Se recuerda que ese órgano colegiado consultivo se creó por Decreto 1/1995, de 20 de enero.

 

De igual modo, se expone que dicho órgano está compuesto, entre otros vocales, por cuatro representantes de las Asociaciones de Consumidores de ámbito regional más representativas. Se precisa que dichas organizaciones son, en la actualidad, la Federación Murciana de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios (Thader Consumo) y la Asociación Unión de Consumidores de España (UCE Murcia). También se informa de que, en el Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, están inscritas 57 organizaciones de esa naturaleza repartidas por todo el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

 

En el segundo apartado (Necesidad y oportunidad de su aprobación) del documento, se argumenta que mediante la aprobación del futuro reglamento se prevé que las asociaciones inscritas en el Registro mencionado puedan participar en la promoción de políticas de protección al consumidor. De hecho, se contempla la posibilidad de que las aportaciones que se realicen en el seno de ese órgano puedan estudiarse y debatirse en el Consejo Asesor Regional señalado.

 

De forma más significativa, se destaca que la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia permitirá el debate de esas cuestiones por todo el conjunto de asociaciones y no solamente por las dos organizaciones de consumidores más representativas de la Región de Murcia.

 

En el tercer apartado (Objetivos de la norma), se expone que con ella se pretende regular ese órgano, determinar su composición, establecer su régimen de funcionamiento y concretar sus funciones. Se entiende que, de ese modo, se permitirá el diálogo, la coordinación, la colaboración y la cooperación entre las distintas organizaciones de consumidores y usuarios que haya en la Región de Murcia y la Administración competente en materia de consumo.

 

Finalmente, se argumenta que no existe una posible alternativa, regulatoria o no, al mandato legal de crear dicho órgano consultivo y de información para favorecer el cumplimiento de las obligaciones de colaboración y cooperación descritas. Además, se sostiene que no aprobar la futura orden impedirá cumplir esos objetivos, que están legalmente impuestos, y debilitará el tejido de las asociaciones y organizaciones de protección de los consumidores y usuarios en la Comunidad Autónoma.

 

SEGUNDO.- El Director de la Transparencia y la Participación Ciudadana dirige una comunicación a la Dirección General de Consumo, el 23 de junio de 2025, en la que informa de que el proyecto de orden se sometió a la consulta previa prevista en el artículo 133.1 LPAC, entre el 29 de mayo y el 19 de junio de 2025, y que no se recibieron aportaciones ciudadanas.

 

TERCERO.- Con fecha 25 de junio de 2025 se aprueba una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) inicial elaborada por la Jefa de Servicio de Arbitraje de Consumo con el visto bueno del Director General de Consumo.

 

Al inicio del documento se justifica que se haya optado por elaborar una memoria de carácter abreviado porque se estima que la norma futura provocará impactos muy limitados, particularmente en lo que se refiere a las cargas administrativas. De hecho, se argumenta que se trata de una disposición que sólo tiene por objeto regular la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia con el fin de facilitar su puesta en marcha y posibilitar su funcionamiento.

 

En el apartado 3.2.1 del documento (Competencia de la CARM sobre la materia), se recuerda que le corresponde a la Región de Murcia el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de defensa del consumidor y usuario, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca.

 

En otro sentido, en el apartado 3.2.2 de la MAIN se analiza la Base jurídica y rango del proyecto normativo. Así, se reitera que la iniciativa normativa responde al mandato establecido en el artículo 19 LECU de efectuar el desarrollo reglamentario de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia. De igual forma, se señala que el precepto señalado “contempla la creación de la citada Mesa, supeditando su funcionamiento, composición, estructura, periodicidad de sus reuniones y funciones al posterior desarrollo por vía reglamentaria”.

 

Se alude a que, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LORJA), “Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General o alguno de sus organismos públicos”.

 

A continuación, se señala que la futura orden permitirá la creación formal del órgano citado, que estará integrado, en una parte, por miembros de la Administración regional, y en otra, por representantes de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia. Se le asignan, entre otras, las funciones de formular propuestas y sugerencias de interés en materia de protección de los consumidores y usuarios, y de informar y ser informada de las disposiciones, planes y proyectos de interés general que afecten a los consumidores y usuarios.

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales quedarán integrados en la Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en su estructura jerárquica, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado. En este caso, se explica que el órgano que se crea por medio de la futura disposición general, esto es, la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, quedará adscrito a la Consejería competente en materia de defensa del consumidor y usuario o, consumo, como se la denomina en el artículo 2 del proyecto de orden.

 

Por otro lado, el citado artículo 15.2 LRJSP permite a esos órganos colegiados establecer o completar sus propias normas de funcionamiento.

 

Seguidamente, se señala que, en el ámbito regional, el artículo 24.1,b) LORJA exige una norma específica para la creación de órganos colegiados de la Administración General y de sus organismos públicos cuando se le atribuya, entre otras, la competencia de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban servir de base a las decisiones de otros órganos administrativos, como se considera que sucedería en este caso, pues se entiende que los informes que realizará la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia revestirían dicho carácter preceptivo.

 

De igual forma se recuerda que en el supuesto mencionado, es decir, para la creación de órganos de carácter departamental, la norma de creación deberá revestir la forma de orden de la Consejería correspondiente.

 

 Acerca de las novedades que introducirá el futuro reglamento (apartado 3.2.5 de la MAIN), se expone que en el artículo 2 se configura la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia como un órgano colegiado de participación, diálogo, coordinación, colaboración y cooperación en dicha materia. Se señala que está integrado por todas las asociaciones y organizaciones inscritas en el Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, en función de su representatividad, que previamente hayan sido autorizadas por la Dirección General competente en materia de consumo.

 

Se destaca, asimismo, que en el artículo 4 se detallan las funciones de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia y que, en el último apartado, se deja abierta la posibilidad de que se le asignen más en virtud de lo que se disponga en otras disposiciones.

 

Más adelante, se detalla la composición del futuro órgano colegiado y se recuerda que sus integrantes no recibirán retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia. También se resalta que se procurará la presencia equilibrada en el órgano de personas de ambos sexos, con la finalidad de cumplir el principio de igualdad al que se alude en el artículo 54 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que se refiere a la Designación de representantes de la Administración General del Estado.

 

A continuación, se especifica el régimen de convocatoria y de las sesiones del futuro órgano colegiado y se dispone que su organización y funcionamiento se regirá por las normas de régimen interno que sus propios miembros acuerden, que se deberán ajustar a lo que se establece en la LRJSP.

 

Acerca de los impactos que pueda producir la entrada en vigor de la futura norma, se señala que no provocará ninguno de carácter presupuestario (apartado 4 de la MAIN), porque no conllevará incremento de gastos de ese carácter. Ya se ha apuntado que la participación y asistencia a las reuniones de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia no dará derecho a retribución alguna. En ese mismo sentido, se destaca que tampoco supondrá la creación o modificación de órganos, unidades o puestos de trabajo.

 

Por lo que se refiere a los posibles impactos que cause por razón de orientación sexual, identidad y expresión de género (apartado 6.1), en la infancia y la adolescencia (apartado 6.2) o en la familia (apartado 6.3), se estima que no existirán o, en todo caso, que serán neutros.

 

Respecto de los otros impactos que pueda provocar el reglamento en elaboración, se considera que será positivo por razón de género (apartado 5) y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (apartado 6.5).

 

Finalmente, se entiende que la aprobación de la futura orden facilitará la consecución del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) núm. 12, Producción y consumo responsables, e indirectamente del núm. 3, Salud y bienestar, de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada el 25 de septiembre de 2015 por la Asamblea General de Naciones Unidas.

 

Con la MAIN abreviada se adjunta el primer borrador del proyecto de orden.

 

CUARTO.- El 3 de julio de 2025 se publica en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) núm. 151 el anuncio por el que se somete a información pública el proyecto de orden referido. El período de alegaciones comprende desde el 4 al 31 de julio de ese año.

 

La participación pública en el procedimiento de elaboración de la orden se abre a los efectos previstos en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (LEPCG), 12 a 22 LTPC y 133 LPAC.

 

QUINTO.- Se contienen en el expediente las alegaciones al proyecto de orden suscritas, el 14 de julio de 2025, por el presidente de la Asociación de Consumidores y Usuarios en Red (CONSUMUR), y dos días más tarde, por la presidenta de la Federación Murciana de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios (Thader Consumo).

 

SEXTO.- Obra en las actuaciones un certificado expedido el 31 de julio de 2025 por la secretaria accidental del Consejo Asesor Regional de Consumo de la Región de Murcia, con el visto bueno del vicepresidente de ese órgano. En ella hace constar que el pleno del citado Consejo Asesor Regional, en sesión celebrada el día anterior, tomó conocimiento del proyecto de orden y que lo informó favorablemente por unanimidad.

 

SÉPTIMO.- El citado 31 de julio de 2025 se elabora una segunda versión de la MAIN abreviada -que no se denomina intermedia, como resultaría procedente-, y el Director General de Consumo formula la propuesta de orden de la que aquí se trata.

 

En este nueva MAIN se detallan los cambios (eliminaciones y sustituciones) que se han realizado en el texto de la disposición general en elaboración de acuerdo con las alegaciones que formularon las dos organizaciones de consumidores y usuarios citados y lo acordado en la sesión referida del Consejo Asesor Regional de Consumo.

 

OCTAVO.- La Jefa en funciones de Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite el 4 de agosto siguiente un informe jurídico con el visto bueno de la Vicesecretaria.

 

En este informe se destaca que el proyecto de disposición general supone el desarrollo de una ley de la Asamblea regional, concretamente de la LECU. Asimismo, se argumenta que la Comunidad Autónoma es competente para aprobar la futura orden y que se han cumplimentado todos los trámites que resultan preceptivos, entre ellos el informe favorable del Consejo Asesor Regional de Consumo.

 

Por otro lado, se destaca que la futura orden regula las normas de funcionamiento de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, que es un órgano colegiado en el que participan organizaciones representativas de intereses sociales, de carácter departamental conforme a lo dispuesto en los artículos 15.2 LRJSP y 24.2 LORJA, “cuyos acuerdos no tienen trascendencia jurídica directa frente a terceros, [por lo que] corresponde la aprobación de esta disposición a la Consejería competente en la materia”.

 

Acerca de la forma jurídica que deba revestir la disposición general en tramitación, se recuerda que los Consejeros gozan de potestad reglamentaria cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal o en materias de ámbito organizativo interno de su departamento, según se dispone en los artículos 38 y 52.1 LEPCG. Se sostiene que la futura disposición general se adopta en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Consejería competente en materia de consumo y se recuerda que debe revestir la forma de orden (art. 25.4 LORJA).

 

Asimismo, se expone que se han tenido en cuenta las aportaciones efectuadas por las asociaciones y organizaciones interesadas, y que se han incorporado al texto las que se han considerado debidamente justificadas.

 

En relación con el procedimiento, se propone recabar el dictamen facultativo del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia a la vista del carácter social de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, que constituye el objeto de la iniciativa reglamentaria. Por otro lado, se descarta que se requiera el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7.1,f) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya que no se trata de proyecto de una disposición de carácter general que sea competencia del Consejo de Gobierno.

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 5 de agosto de 2025.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

La consulta se ha formulado y el Dictamen se emite con carácter preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que el proyecto de orden del que aquí se trata constituye desarrollo reglamentario de la LECU.

 

SEGUNDA.- Forma de la disposición reglamentaria en proyecto.

 

I. Planteamiento general.

 

a) El artículo 19.1 LECU configura la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia como un instrumento de diálogo, coordinación, colaboración y cooperación.

 

En el apartado 2 de dicho precepto se dispone que el órgano estará integrado por representantes de la Administración regional y de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios en función de su representatividad, que cumplan con los requisitos establecidos por la normativa en vigor.

 

De igual modo, en el artículo 19.3 LECU se señala que “Reglamentariamente se determinará su funcionamiento, composición, estructura, periodicidad de sus reuniones y funciones”. A la misma vez, al órgano se le asignan, en todo caso, es decir, indefectiblemente y como mínimo, las siguientes funciones: a) Fijar la posición común de las asociaciones citadas respecto de aquellos asuntos que afecten a sus intereses; b) Formular propuestas de interés en materia de protección de consumidores y usuarios, y c) Solicitar información a las Administraciones Públicas competentes sobre materias de interés general o sectorial que afecten a los consumidores y usuarios.

 

Por último, en el subapartado d) del mencionado artículo 19.3 LECU se contempla la posibilidad de que se puedan ampliar dichas funciones por vía reglamentaria.

 

Interesa recordar que el artículo citado se introdujo en la LECU en virtud de la modificación que se realizó por medio de la Ley 1/2008, de 21 de abril, por la que se modifica la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los consumidores y usuarios de la Región de Murcia. Ese precepto dio nueva redacción a todo el capítulo IV del título II de la LECU, relativo al Derecho a la representación, participación y consulta, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios. En cumplimiento de la vacatio legis de 2 meses establecida en la disposición adicional segunda, la citada Ley 1/2008, de 21 de abril, entró en vigor el 24 de julio de 2008.

 

De otra parte, conviene resaltar que en la disposición adicional primera de la LECU se faculta al Consejo de Gobierno “para proceder al desarrollo reglamentario de cualquiera de los preceptos de la presente Ley que así lo requieran”.

 

b) Una vez que se ha referido el contenido del artículo 19 LECU, procede traer a colación algunas consideraciones que se exponen en varios de los documentos que forman parte del expediente administrativo que se ha remitido para Dictamen.

 

Así, en el primero de ellos, esto es, en la Consulta previa sobre normativa que se remitió a la Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana para que la iniciativa normativa se sometiese a consulta previa (Antecedente primero), se explica que la adopción de la orden futura responde al mandato legal, que se recoge en el referido artículo 19 LECU, de que se cree dicho órgano consultivo y de información.

 

Por otro lado, en las dos MAIN que se contienen en el expediente, la inicial y la intermedia, se destaca (Antecedente tercero) que el artículo citado de la LECU “contempla la creación de la citada Mesa, supeditando su funcionamiento, composición, estructura, periodicidad de sus reuniones y funciones al posterior desarrollo por vía reglamentaria”. Asimismo, que la futura orden permitirá la creación formal del órgano citado, y se reitera que el órgano se creará mediante la futura disposición general.

 

Como tercer documento hay que señalar el informe del Servicio Jurídico visado por la Vicesecretaria de la Consejería (Antecedente octavo), en el que se recuerda que la titular de la Consejería consultante puede ejercer la competencia reglamentaria en materias de ámbito organizativo interno de su departamento, de conformidad con lo que se establece en los artículos 38 y 52.1 LEPCG.

 

Por último, se destaca que el órgano colegiado que se creará revestirá carácter departamental, pues sus acuerdos no tendrán trascendencia jurídica directa frente a terceros, de forma que corresponde la aprobación de la futura disposición general a la Consejería competente en la materia.

 

Conviene citar, como cuarto documento que debe ser analizado, el propio proyecto de orden en cuestión, en cuya parte expositiva (párrafo quinto) se insiste en que el artículo 19 LECU establece la creación de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia.

 

II. Consideraciones acerca de la creación del órgano colegiado mencionado.

 

a) Lo que se ha explicado permite deducir con facilidad que el promotor de la iniciativa reglamentaria entiende que la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia no se ha creado en realidad, desde la entrada en vigor del artículo 19 LECU el 24 de julio de 2008, hasta el momento presente. De hecho, debe considera que eso se producirá, precisa y efectivamente, cuando se apruebe la disposición general que se encuentra en tramitación.

 

Como consecuencia de ello, sostiene con claridad que la LECU impone el mandato de que se cree el órgano colegiado en el futuro y que, a la misma vez, se limita a configurar los elementos indisponibles, mínimos y necesarios de la futura regulación del órgano señalado, que se debe acometer por vía reglamentaria.

 

Corolario de lo anterior es, asimismo, que se estime que la creación del futuro órgano colegiado debe ajustarse a las prescripciones que se contienen en los artículos 23 y 24 LORJA. Dado que a la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia se le asignan funciones o competencias de propuesta, informe (no preceptivo, conviene advertir) y seguimiento, y que se trataría de un órgano colegiado departamental, se entiende que la norma de creación debería revestir la forma de orden de la Consejería consultante, que es de la que goza el proyecto de disposición general que se ha promovido.

 

Sin embargo, este Órgano consultivo no estima acertado este planteamiento que, según se ha expuesto, entiende descompuesta en dos fases distintas la creación del órgano colegiado en cuestión: Por un lado, la mera configuración o previsión legal de su futura existencia, con mandato de creación posterior, y la conformación simultánea e inicial de los elementos más elementales y básicos de su régimen jurídico. De otro, la creación posterior del órgano mediante la aprobación de una disposición general ajustada a las previsiones de la LORJA y la configuración definitiva y completa de su régimen jurídico de organización y funcionamiento.

 

Esa interpretación desconoce el hecho de que la creación, modificación y extinción de órganos es una potestad particular, derivada de la genérica potestad organizatoria de la Administración [arts. 103 de la Constitución Española (CE) y 51.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU)] que se encuentra repartida entre la ley y el reglamento, puesto que, como es sabido, en el régimen jurídico-administrativo español no existe reserva de reglamento alguna.

 

Así, es cierto que artículo 10.1 LORJA establece que los órganos de la Administración regional se crean, modifican y suprimen conforme a lo establecido en ella, que, respecto de los órganos colegiados, se concreta en las previsiones que se contienen en los citados artículos 23 y 24. Pero no lo es menos que también las leyes autonómicas, que operan en este sentido como normas específicas (lex specialis) y en muchos casos también posteriores a la LORJA, pueden -y, de hecho, hacen frecuentemente- disponer la creación de órganos administrativos. Expuesto en términos generales, salvo las excepciones y atribuciones específicas de competencia que la CE establece, conviene recordar que no existe en España algún ámbito susceptible de regulación que escape o que esté sustraído al poder normativo de las leyes. La ley posee, por tanto, un ámbito de actuación ilimitado. De hecho, lo que existe en muchos casos es lo contrario, es decir, el establecimiento frecuente de reservas de ley, tanto materiales como formales. En consecuencia, los órganos administrativos no sólo pueden crearse por la Administración de acuerdo con la ley (art. 103 CE) o conforme a lo establecido en ellas (art. 10.1 LORJA), sino también por el Parlamento correspondiente por medio de sus leyes.

 

En casos como el presente, hay que insistir, no se produce el desdoblamiento en dos fases del proceso de creación de los órganos que se ha mencionado, es decir, no existe una fase legal previa de configuración abstracta del órgano y de mandato de establecimiento posterior y otra, subsiguiente, de naturaleza administrativa, de creación efectiva.

 

En esos supuestos, aunque no se diga expresamente o se empleen términos imprecisos como configuración u otros similares, o se hable sólo de regulación o se contenga una mínima regulación, la intervención legislativa supone o conlleva, en realidad, la creación implícita del órgano. Por efecto y disposición inmediata de la propia ley (ex lege). Y eso es lo que ha sucedido en este caso.

 

Al margen de ello, no puede dejar de advertirse que si se admitiera la tesis que parece propugnar el autor de la iniciativa reglamentaria, faltaría entonces señalar con claridad que la orden futura tendría, como primera finalidad, ese aspecto de creación del órgano colegiado. Por esa razón, no deja de sorprender que en el artículo 1 del proyecto de disposición general, que se refiere a su objeto, sólo se reitere que persiga la regulación de la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, que debiera ser el segunda de los propósitos de regulación, y no la propia creación del órgano colegiado, que debiera suponer su objeto primordial.

 

III. El desarrollo reglamentario del régimen de organización y funcionamiento del órgano colegiado debe llevarse a cabo mediante una disposición general que revista la forma de decreto, pues la potestad reglamentaria originaria reside en el Consejo de Gobierno y no se ha habilitado al titular de la Consejería para hacerlo en su lugar.

 

a) Puesto que, como se ha indicado, la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia ya fue creada por la LECU, sólo resta por acometer el desarrollo reglamentario de su régimen jurídico, lo que evidencia la verdadera naturaleza ejecutiva que reviste esa futura disposición general.

 

Así, el artículo 19.3 LECU dispone que reglamentariamente se determinará el funcionamiento, la composición, la estructura, la periodicidad de las reuniones y las funciones que corresponden a la Mesa de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia.

 

Se ha adelantado que, por su parte, la disposición adicional primera de la LECU autoriza al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias en desarrollo de la Ley. En consecuencia, la LECU no habilita o apodera expresamente a la titular de la Consejería para ejercer la citada potestad reglamentaria de desarrollo.

 

De hecho, no se puede olvidar que el artículo 129.4 LPAC, párrafo 3º, referente a los Principios de buena regulación, dispone que “La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos [del desarrollo reglamentario de una ley], tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante”, explicación razonada que no se encuentra en la LECU.

 

Por esa razón, conviene resaltar que, en estos casos, la disposición general que ocupa el primer nivel o el escalón normativo idóneo para asumir el desarrollo de una norma con rango de ley es el decreto (art. 25.2 LORJA).

 

En este sentido, por su claridad y por las referencias que contiene a otros conocidos Dictámenes anteriores, resulta conveniente hacer referencia al Dictamen del Consejo de Estado núm. 1123/2014, de 6 de noviembre, en el que se analizaba la circunstancia de que en un determinado precepto legal se dispusiera que el porcentaje de reparto de un determinado bono social se calcularía anualmente “de acuerdo con el procedimiento y condiciones que se establezcan reglamentariamente”. Como se explicaba en dicho Dictamen, el precepto legal contenía en aquel supuesto “una remisión al desarrollo reglamentario sin precisión alguna acerca de quién deba acometerlo”.

 

Expuesta la cuestión, el Alto Cuerpo consultivo señaló que “A este respecto, como ya indicara el Consejo de Estado en su dictamen 44.397, de 16 de septiembre de 1982, "el primer nivel o escalón normativo en el desarrollo de una disposición con rango de ley, sobre todo cuando se trata de un desarrollo integral de la misma, es el Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria, mientras que al titular del Ministerio le corresponde el desarrollo de segundo nivel". En consecuencia, tal y como se afirmara en el dictamen 2.177/2009, de 7 de enero de 2010, "no puede sostenerse (...) que, cuando la ley remite una cuestión al desarrollo reglamentario, este pueda llevarse a cabo mediante orden ministerial, siempre que no se exija expresamente real decreto. La regla opera al revés: el desarrollo de una disposición legal ha de hacerse mediante real decreto, salvo que aquélla, mediante una habilitación per saltum, encomiende esta tarea al departamento ministerial competente" . De este mismo criterio se ha hecho eco recientemente el Consejo de Estado en su dictamen 648/2013, de 24 de julio, relativo al entonces anteproyecto de Ley general de telecomunicaciones, en el que, tras constatarse la existencia de un número importante de casos en los que la norma habilitante no precisaba si el desarrollo reglamentario al que se remitía había de hacerse por real decreto o por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, se estimaba procedente -tal y como se había sugerido ya en el dictamen 678/2011, de 12 de mayo- especificar en todos los casos el rango de la norma reglamentaria de desarrollo, añadiendo que, "como observó el Consejo de Estado en su dictamen 2.177/2009, de 7 de enero de 2010, una habilitación genérica a la potestad reglamentaria debe entenderse hecha al Gobierno para su ejercicio mediante real decreto. De ahí la importancia de precisar que la habilitación corresponde al Ministro, si así se quiere que sea".

 

La aplicación de esta doctrina al caso analizado arroja una conclusión clara: al haber remitido el legislador al desarrollo reglamentario la regulación del procedimiento y las condiciones para que la CNMC calcule el porcentaje de reparto del bono social, dicho desarrollo compete al Gobierno mediante real decreto, siendo insuficiente el rango de orden ministerial que se pretende otorgar al texto remitido en consulta”.

 

b) El artículo 9.1 CE sujeta a los poderes públicos a la propia Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Además, el apartado 3 de dicho precepto constitucional garantiza, entre otros, el principio de jerarquía normativa. Por su parte, el artículo 103.1 CE señala que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

 

No puede olvidarse tampoco que el artículo 1.2 del Código Civil dispone que “Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”, y que, a su vez, el artículo 128.3 LPAC establece que “Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”. Ya se apuntó que deben adoptar la forma de decreto las disposiciones de carácter general que emanen del Consejo de Gobierno (art. 25.2 LORJA).

 

La consecuencia de ello, respecto del ejercicio de la potestad reglamentaria, es que toda disposición general se debe dictar, para evitar un posible vicio de invalidez, por el poder reglamentario que sea competente para ello. La infracción de los principios citados puede determinar la invalidez del reglamento y motivar, a su vez, su posible impugnación.

 

Por tanto, procede elevar el rango o modificar la forma de la disposición general que se propone para que revista la más correcta de decreto, continuar la tramitación del procedimiento y solicitar los informes preceptivos que quede todavía por incorporar al expediente. Por último, se debe remitir todo lo actuado a este Órgano consultivo para que entonces pueda expresar su parecer sobre el texto del futuro reglamento.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Que no procede emitir Dictamen sobre el fondo puesto que no debiera aprobarse la disposición general en elaboración, sino modificar su forma para que revista la de decreto, concluir el procedimiento y solicitar un nuevo Dictamen para que se analice el texto reglamentario que se proponga.

 

No obstante, V.E. resolverá.