Dictamen nº 137/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de julio de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de mayo de 2021 (COMINTER_151947_2021_05_17-02_16), sobre Proyecto de Orden conjunta de las Consejerías de Transparencia, Participación y Administración Pública; y de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, por la que se regula la Comisión para el impulso de la Actividad Económica y su Consejo Asesor (exp. 2021_144), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El Director General de Comercio, Consumo y Simplificación Administrativa, mediante comunicación interior del día 15 de marzo de 2019, remitió a la Secretaría General de la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente (la Consejería), un Proyecto de Orden por el que se regula la Comisión para el impulso de la actividad económica y su Consejo asesor. Adjuntaba a la comunicación su propuesta de 14 de marzo de 2019 y la Memoria Abreviada de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de esa misma fecha.

Una vez analizado el texto por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería se elaboró un nuevo borrador que, mediante comunicación de 27 de marzo siguiente, se remitió a la misma acompañando la MAIN de 22 de marzo de 2019, y una copia de la comunicación enviada a la Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana para su publicación en el Portal de Trasparencia de la Región de Murcia a fin de someterla al trámite de audiencia.

SEGUNDO.- Mediante escrito de 28 de marzo de 2019, se dio traslado de lo instruido a diferentes Consejerías, Organismos y Centros Directivos para que pudieran efectuar las observaciones que estimasen oportunas.

En contestación a dicha solicitud se recibieron las observaciones formuladas por la Dirección General de Función Pública y Calidad de los Servicios y por la Dirección General de Informática, Patrimonio y Telecomunicaciones.

TERCERO.- Se ordenó la publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) del anuncio del Órgano proponente sometiendo a información pública y audiencia de los interesados el Proyecto de Orden elaborado. El anuncio apareció en el BORM número 77, de 3 de abril de 2019.

En el trámite de audiencia compareció el Colegio Oficial de Biólogos de la Región de Murcia presentando alegaciones que no fueron incorporadas al Proyecto por las razones expresadas en la MAIN.

CUARTO.- El 13 de mayo de 2019, una nueva comunicación interior sirvió para remitir el último borrador del texto del Proyecto acompañado de la segunda MAIN, de esa misma fecha, y un certificado del Director de la Oficina para la Transparencia y Participación Ciudadana, de 7 de mayo de 2019, acreditativo de la exposición pública durante 15 días hábiles del Proyecto en el Portal de la Transparencia.

El referido borrador fue objeto de informe favorable de la Vicesecretaría de la Consejería el 15 de mayo de 2019.

QUINTO.- Mediante acuerdo de la Secretaria General de la Consejería, de 16 de mayo de 2019, se consideró ultimado el expediente y que procedía su traslado al Consejo Jurídico de la Región de Murcia para la emisión de su Dictamen.

SEXTO.- Con fecha 28 de agosto de 2019, se emitió Dictamen nº 316/19 por este Órgano Consultivo en el que se concluye que “Procede retrotraer el procedimiento de elaboración reglamentaria al momento en que debió recabarse el parecer del Consejo Regional de Cooperación Local, así como para completar las actuaciones conforme a lo indicado en la Consideración Tercera de este Dictamen”; es decir, por falta de audiencia a las entidades locales, bien directamente, o al menos a través de la Federación de Municipios de la Región de Murcia; por omisión del informe preceptivo del Consejo Regional de Cooperación Local; y porque en la MAIN debieron hacerse unas referencias a los recursos presupuestarios que la puesta en marcha de la norma va necesariamente a implicar.

SÉPTIMO.- Atendiendo a lo requerido en el citado Dictamen, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2020 el Consejo Regional de Cooperación Local emitió informe favorable al Proyecto de Orden objeto de Dictamen.

OCTAVO.- Igualmente, se dio audiencia a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, que presenta alegaciones con fecha 15 de abril de 2020, proponiendo una modificación de la representación local en la Comisión.

NOVENO.- Con posterioridad, con fecha 20 de abril de 2020, ha presentado alegaciones la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM).

DÉCIMO.- Con fecha 25 de mayo de 2020, se publica en el BORM la Orden, de 15 de mayo de 2020, de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública por la que se acuerda la continuación del procedimiento.

DECIMOPRIMERO.- Con fecha 23 de octubre de 2020, se elabora una tercera MAIN con las observaciones realizadas que da lugar a un nuevo Proyecto de Orden y a una nueva propuesta conjunta, de 4 de noviembre de 2020, para que se dicte la Orden de referencia.

DECIMOSEGUNDO.– Con fecha 16 de noviembre de 2020, se emite informe complementario favorable al Proyecto de Orden de la Vicesecretaría de la Consejería de Empresa, Industria y Portavocía.

DECIMOTERCERO.– Con fecha 21 de abril de 2021, se elabora una cuarta MAIN que da lugar a un nuevo Proyecto de Orden y a una nueva propuesta conjunta para que se dicte la Orden de referencia, que es informado favorablemente, con fecha 14 de mayo de 2021, por la Vicesecretaría de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública.

DECIMOCUARTO.– Con fecha 17 de mayo de 2021, se autoriza el Proyecto de Orden que es remitido, con fecha 18 de mayo de 2021, a este Consejo Jurídico para Dictamen Preceptivo, junto con los antecedentes del Proyecto.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA. – Carácter del Dictamen.

Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo las Consejerías proponentes como un proyecto de disposición de carácter general que se dicta como desarrollo de la Ley 10/2018, de 9 de noviembre, de Aceleración de la Transformación del Modelo Económico Regional para la Generación de Empleo Estable de Calidad (Ley de Aceleración).

Como ya dijimos en nuestro Dictamen 316/19, el carácter eminentemente organizativo que presenta el Proyecto no impide su consideración como reglamento de desarrollo o ejecución necesaria de las previsiones del artículo 35 de la Ley de Aceleración.

SEGUNDA. – Competencia y habilitación legal.

I. Competencia.

El Proyecto de Orden sometido a Dictamen establece la regulación de la Comisión para el Impulso de la Actividad Económica y de su Consejo Asesor. De acuerdo con su artículo 1.1 “El objeto de la Comisión es impulsar la evaluación y el análisis de las obligaciones de información derivadas del cumplimiento de la normativa vigente que afectan a las empresas con objeto de llevar a cabo una reducción de cargas en los trámites administrativos relativos al desarrollo de la actividad económica, e indicar mejoras para introducir en la intervención administrativa", siendo “2. (...) el órgano colegiado de carácter permanente encargado de seguir y evaluar la implantación de las medidas establecidas en la Ley 10/2018, de 9 de noviembre, de Aceleración de la Transformación del Modelo Económico Regional para la Generación de Empleo Estable de Calidad y de establecer los mecanismos de colaborac ión necesarios entre la Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y la Administración local”.

La creación de la Comisión para el Impulso de la Actividad Económica (la Comisión) y de su Consejo Asesor está prevista en el artículo 35 de la Ley de Aceleración, dictada en ejercicio de las competencias que a la Comunidad Autónoma le reconoce el Estatuto de Autonomía en su artículo 10.Uno, números dos, 11,16, 22, 23, 24, 27, 28, 29, y 34 y en el artículo 11 números 2, 3, 4, y 7.

El artículo 35.1 de la Ley de Aceleración dispone que “Se crea la Comisión para el Impulso de la Actividad Económica con objeto de efectuar el seguimiento y la evaluación de la implantación de las medidas establecidas por la presente ley y de establecer los mecanismos de colaboración necesarios con la Administración local”, y en su número 5 “La Comisión cuenta con un consejo asesor formado por personas designadas por las organizaciones empresariales más representativas en la Región de Murcia, las cámaras de comercio, industria, servicios y navegación, una representación de los colegios profesionales y, en su caso, por profesionales de reconocido prestigio. El consejo asesor debe formular propuestas a la Comisión sobre los temas de su competencia”.

II. Habilitación Legal.

Tanto en el ordenamiento estatal como en el autonómico la potestad reglamentaria del Gobierno no deriva solamente de la habilitación que le pueda conferir el Parlamento correspondiente, sino que son de las propias normas institucionales [artículo 97 de la Constitución, artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y los artículos 32,1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio (EAMU) y 52.1 Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (LPCG) y, actualmente, el artículo 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas  (LPACAP)] las que explícitamente reconocen esa potestad con carácter, en consecuencia, propio y originario.

Por el contrario, de los preceptos citados, en concordancia con los artículos 38 y 52.1 LPCG, resulta que a los Consejeros se les reconoce una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada, según el artículo 38,“cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida”. Y este es el caso, pues el artículo 35.6 de la Ley de Aceleración encomienda al titular de la Consejería competente en materia de actividad empresarial y simplificación administrativa establecer mediante Orden la composición, la organización y el régimen de funcionamiento de la Comisión y del Consejo Asesor, haciéndole así una expresa atribución de la potestad reglamentaria de cuyo ejercicio es manifestación el Proyecto dictaminado, y del cual debe hacerse eco el Preámbulo en la parte final, en la fórmula dispositiva.

En igual sentido, la Disposición final segunda de la Ley 10/2018 -Habilitación de desarrollo reglamentario- de la citada Ley, establece que “Se faculta a los consejeros competentes en las materias de industria, energía, medio ambiente, urbanismo, hacienda y cuantas otras son objeto de esta ley para dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la misma”.

Por ello, aunque, en atención a las funciones de la Comisión y al hecho de que la presidencia de la misma le corresponde a persona con rango de consejero, su norma de creación debería revestir la forma de Decreto (artículo 24.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia), de conformidad con el artículo 38 LPCG, anteriormente citado, no existe inconveniente en que se regule por orden, puesto que existe un precepto habilitante en este sentido (Ley de Aceleración).

TERCERA. - Sobre el procedimiento de elaboración y la documentación remitida.

En relación con el procedimiento, en nuestro anterior Dictamen (nº 316/2019), se realizaron algunas observaciones que han sido subsanadas por las Consejerías proponentes.

Así, en cuanto a la observación esencial sobre la falta de consulta a las entidades locales, bien directamente, o al menos a través de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, consta el informe del Consejo Regional de Cooperación Local y la audiencia concedida a la Federación de Municipios que ha presentado alegaciones.

También se ha justificado en la MAIN los recursos presupuestarios que la puesta en marcha de la norma va necesariamente a implicar.

Igualmente, se recoge en la MAIN el informe de cargas administrativas, de impacto presupuestario y económico y el impacto por razón de género y diversidad de género que son preceptivos.

Por ello, podemos concluir que, en relación con la documentación remitida a consulta, se ha dejado constancia en el expediente de la evolución del Proyecto de Orden, así como de la valoración de las observaciones realizadas durante el procedimiento de elaboración en las sucesivas MAINs, por lo que debe destacarse el aspecto de su integración, en cuanto figuran todos los trámites seguidos para la propuesta normativa, que han quedado bien reflejados y se presentan como un conjunto ordenado de documentos y actuaciones.

CUARTA. - Observaciones al texto.

El proyecto normativo que se somete a consulta consta de once artículos, dispuestos en dos capítulos, y una disposición final.

I. Al preámbulo.

La Directriz 16 -Formulas promulgatorias- de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, establece que:

“En primer lugar, debe hacerse referencia al ministro que ejerce la iniciativa; en segundo lugar, al ministro o ministros proponentes (nunca de los ministerios); en tercer lugar, en su caso, a la aprobación previa del titular del ministerio con competencias en materia de Administraciones Públicas y al informe del titular del ministerio con competencias en materia de Hacienda, y siempre en último lugar, la referencia, si lo hubiese, al dictamen del Consejo de Estado, utilizando las fórmulas, según proceda, de «oído» o «de acuerdo con» el Consejo de Estado”.

La fórmula promulgatoria utilizada en el presente caso hace referencia a la propuesta conjunta de la Dirección General de Regeneración y Modernización Administrativa y de la Dirección General de Comercio e Innovación Empresarial, cuando debe utilizarse la fórmula de los directores competentes por razón de la materia y no de la “Direcciones” competentes.

II. Al articulado.

-Artículo 3. Naturaleza, adscripción y régimen jurídico.

En el apartado 2 se indica:

“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la Comisión podrá completar sus propias normas de funcionamiento. No obstante, en todo lo no previsto, la Comisión ajustará su funcionamiento a las normas generales de actuación de los órganos colegiados dispuestas en la sección 3.ª del capítulo II del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre”.

La expresión “en todo lo no previsto” carece de concreción suficiente de las normas por las que se regula, por lo que parece más adecuado indicar, por ejemplo, que “No obstante, en todo lo no previsto en las mismas y en la presente orden, la Comisión ajustará su funcionamiento a las normas generales de actuación de los órganos colegiados dispuestas en la sección 3.ª del capítulo II del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre”.

-Artículo 4. Funciones.

El apartado 1 indica que: “La Comisión tiene las funciones establecidas en el artículo 35.3 de la Ley 10/2018, de 9 de noviembre, de Aceleración de la Transformación del Modelo Económico Regional para la Generación de Empleo Estable de Calidad…”.

La Directriz 80 -Primera cita y citas posteriores-, establece que “La primera cita, tanto en la parte expositiva como en la parte dispositiva, deberá realizarse completa y podrá abreviarse en las demás ocasiones señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha”. Por ello, como en el artículo 1 ya se cita completa la Ley 10/2018, en este artículo y en los siguientes debe hacerse la cita abreviada.

Por su parte, la Directriz 67, sobre el modo de realización de las remisiones, establece que “Cuando la remisión resulte inevitable, esta no se limitará a indicar un determinado apartado de un artículo, sino que deberá incluir una mención conceptual que facilite su comprensión; es decir, la remisión no debe realizarse genéricamente a las disposiciones, sino, en lo posible, a su contenido textual, para que el principio de seguridad jurídica no se resienta”.

Además, para no hacer el apartado tan largo, una vez indicadas las funciones del artículo 35.3 de la Ley 10/2018, el resto de las funciones se indicarán en un párrafo aparte.

Por último (Directriz 66), el apartado debe comenzar diciendo “de acuerdo con”, “de conformidad con”.

-Artículo 7. Naturaleza y régimen jurídico.

El párrafo segundo del apartado 1 de este artículo indica cuales son los miembros del órgano distintos de los representantes de las administraciones públicas, no resultando adecuada su ubicación en este artículo que se refiere a la naturaleza y régimen jurídico, cuando el artículo 9 se dedica, precisamente, a la composición del órgano, por lo que deberá eliminarse este párrafo.

Para el apartado 3 se dan por reproducidas las observaciones realizadas al apartado 2 del artículo 3.

-Artículo 9. Composición.

 El apartado 1, letra e, establece:

“e) Seis miembros en representación de los colegios profesionales en los que las atribuciones del colectivo profesional al que representen sean coincidentes con las actividades económicas descritas en el artículo 35.3.a) de la Ley 10/2018, de 9 de noviembre, designados por los colegios profesionales de la Región de Murcia, que sean seleccionados por la presidencia”.

La última frase del párrafo “que sean seleccionados por la presidencia” puede dar lugar a confusión, pues no se indica si la selección por parte de la presidencia se refiere a qué colegios profesionales pueden designar a sus representantes, o a la selección de los seis miembros que formarán parte del órgano de entre los designados por los colegios profesionales relativos a las actividades enumeradas en el artículo 35.3.a) de la Ley 10/2018, lo que deberá concretarse.

-Artículo 11. Régimen de adopción de acuerdos.

De conformidad con el apartado 5 del artículo 17 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, precepto que tiene carácter básico en virtud de lo establecido en la Disposición final decimocuarta de dicha Ley, “Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos”, por lo que la previsión contenida en el artículo examinado sobre que los acuerdos deben ser adoptados por unanimidad debe corregirse, con independencia de que pueda establecerse la posibilidad de que se emitan votos particulares. Esta observación tiene carácter esencial.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma tiene competencia para regular la Comisión para el Impulso de la Actividad Económica y su Consejo Asesor, por lo que puede aprobar el Proyecto de Orden sometido a consulta, estando facultados para ello los consejeros proponentes.

SEGUNDA.-  La observación relativa al artículo 11 tiene carácter esencial. Las restantes observaciones y correcciones de técnica normativa contenidas en el presente Dictamen contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.