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Dictamen nº 114/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de junio de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 30 de marzo de 2021 (COMINTER_100396_2021_03_30-10_07), sobre Proyecto de Decreto por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto, así como el procedimiento de selección por los centros sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia (exp. 2021_081), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Dos versiones anteriores del Proyecto de Decreto sometido a consulta ya fueron objeto de los Dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia núm. 63 y 183/2020, a cuyos Antecedentes cabe remitirse en orden a evitar innecesarias reiteraciones. No obstante, se considera oportuno exponer ahora, en forma sintética, los hitos principales del procedimiento de elaboración reglamentaria.
Así, tras redactar la Dirección General de Centros Educativos, de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, un primer borrador de Decreto por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto, así como el procedimiento de selección de los mismos por los centros docentes sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia, el 20 de febrero de 2019 se elabora una segunda versión del texto, que se acompaña de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de la misma fecha, que se confecciona en su modalidad abreviada al considerar que de la norma no se derivan impactos significativos en los aspectos económico y presupuestario.
De conformidad con la MAIN, el Proyecto constituye un desarrollo de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, de Gratuidad de los Libros de Texto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que tiene como finalidad la creación de un banco de libros de texto en los centros escolares que oferten enseñanzas básicas obligatorias, en el que los alumnos, una vez finalizado el curso escolar, entreguen los libros para que puedan ser reutilizados por otros alumnos en cursos sucesivos, fomentando así en los escolares actitudes de respeto, compromiso y uso responsable de los libros de texto financiados por medio de fondos públicos.
Señala la Memoria que durante el curso 2018/19 ya se inició el sistema de gratuidad de libros de texto en la Comunidad Autónoma, por lo que se considera oportuno regular el funcionamiento, registro y supervisión de los textos que componen el banco de libros regional usado en dicho sistema.
Por otra parte, da cuenta la MAIN de que para la elaboración del proyecto normativo se han tenido en cuenta las aportaciones realizadas por la Dirección General de Atención a la Diversidad, Servicio de Informática, Dirección General de Enseñanzas de Régimen Especial y Formación Profesional y de la Inspección de Educación. Asimismo, se han mantenido reuniones con la asociación de libreros, editoriales de libros de texto y con las comisiones de directores tanto de primaria como de secundaria. El proyecto se ha expuesto en el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma.
La futura norma, continúa la MAIN, no derogará disposición alguna ni tendrá impacto presupuestario alguno, siendo su impacto por razón de género y de orientación e identidad sexual neutros.
Tras las aportaciones realizadas por diversos centros directivos de la Consejería y por la Inspección de Educación y el preceptivo informe del Servicio Jurídico de la Consejería impulsora de la iniciativa normativa, se elabora un tercer borrador que acoge en parte las observaciones formuladas y que se somete al Consejo Escolar de la Región de Murcia. El Dictamen número 9/2019, de 21 de junio, de dicho órgano consultivo formula diversas observaciones que sólo parcialmente serán asumidas e incorporadas al texto del Proyecto.
El 2 de octubre evacua su informe la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto. Sometido éste al preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua con el número 122/2019, de 20 de noviembre, que lo informa en sentido favorable sin efectuar observación o sugerencia alguna.
El expediente se remite al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, que se evacua con el número 63/2020, de 4 de marzo, efectuando, entre otras, diversas observaciones de carácter esencial que afectan tanto al procedimiento de elaboración reglamentaria como al contenido del Proyecto. Entre las primeras, se indica la necesidad de conferir un trámite de audiencia al sector empresarial (editoriales y librerías) afectado de forma directa por la norma proyectada, así como la preceptiva inclusión en la MAIN de unos verdaderos informes de impacto presupuestario y económico, más allá de las afirmaciones de ausencia de tales impactos que se contienen en la referida Memoria.
En cuanto al contenido, advierte el Consejo Jurídico que el sistema previsto en el Proyecto no garantiza de forma suficiente la libertad de elección de los libros de texto por parte de los centros educativos, proclamada por la legislación educativa básica y por la propia Ley regional objeto de desarrollo.
Del mismo modo, se hace una observación esencial a la regulación que sobre el medio y lugares de presentación de las solicitudes contiene el Proyecto, que no se adecua a las previsiones legales acerca de la obligación del uso de medios electrónicos que impera para determinados ciudadanos y empresas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.
También es esencial la observación efectuada a la modificación que con ocasión de su traslación al Proyecto se produce sobre determinadas reglas contenidas en algunos preceptos legales objeto de desarrollo reglamentario.
Además, se formulan en el Dictamen otras observaciones que, sin alcanzar la consideración de esenciales, persiguen mejorar técnicamente el Proyecto.
SEGUNDO.- Según se desprende del expediente, durante el mes de mayo de 2020 se dio traslado del Proyecto tanto a la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE) como a la Asociación de Librerías de la Región de Murcia, presentando ambas entidades sendos escritos de alegaciones y observaciones, que son objeto de valoración en la nueva MAIN que en su modalidad abreviada se elabora el 4 de junio de 2020. Se acepta una de las alegaciones efectuada por ANELE, con la que se consensua la redacción del precepto controvertido.
Recoge la MAIN, asimismo, un informe sobre el impacto presupuestario asociado a la aprobación del futuro Decreto y a la implementación de sus previsiones. La dotación presupuestaria asignada para el curso 2020/2021 es de 5.025.520,00 euros, si bien se indica en la Memoria que desde el punto de vista de la gestión de los créditos del órgano proponente, que es la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras, su impacto es poco relevante pues la puesta en marcha del sistema de gratuidad de libros de texto se lleva a cabo con los medios y recursos propios de la Consejería de Educación, señalando que el desarrollo y mantenimiento de la aplicación EDUBANC no ha generado nuevos gastos presupuestarios y que la gestión en el ámbito de la indicada Dirección General se lleva a cabo por dos funcionarios de su plantilla. Del mismo modo, la labor de supervisión de libros de texto ya está asumida entre las funciones de la Inspección de Educación, que viene desarrollando con anterioridad, y las actividades formativas necesarias para la utilización de la aplicación informática ya se han desarrollado. Concluye, en definitiva, que el nuevo Decreto "no supondrá un coste reseñable desde el punto de vista presupuestario para la Administración educativa, la cual no tendrá que recurrir a modificaciones presupuestarias ni a afectar nuevos ingresos para ello".
El informe de impacto económico, por su parte, analiza la implantación del sistema de gratuidad de libros de texto sobre las familias, que verán aliviados los gastos escolares, sobre el sector editorial y librero, que afrontan una disminución en el volumen de ventas, y sobre los precios de los libros de texto que fija el Proyecto, los cuales responden a los precios medios del mercado y que han sido objeto de negociación con el sector.
TERCERO.- Tras la redacción de una nueva versión del Proyecto, éste pasa a denominarse "Decreto por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto de carácter gratuito que conforman el Banco de Libros Regional, así como procedimiento de selección de los mismos por los centros docentes sostenidos con fondos públicos de la Región de Murcia". Contiene esta versión numerosas innovaciones respecto de las anteriores, pues se incorpora ex novo todo el Capítulo V, que bajo el epígrafe "Gestión, supervisión del Programa de Gratuidad y dotación económica" regula la Comisión Regional de Seguimiento (art. 22) y la Comisión de gestión del sistema de cada centro educativo (art. 23) así como el funcionamiento del sistema dentro de cada centro, fijando las funciones a desarrollar para el adecuado desenvolvimiento del mismo, estableciendo la figura del coordinador del programa, previendo, incluso, que las horas dedicadas a dicha función computen como horas lectivas (art. 23).
También, en el nuevo Capítulo V se establecen normas sobre la dotación económica de los cheque-libros, fijando las cuantías por nivel y curso, la tasa de reposición de libros y material curricular para atender al deterioro de los mismos, se indica que la compra de nuevos libros se hará mediante la entrega a las familias de los cheque-libros, que a su vez serán expedidos por los centros. Se establece, asimismo, la prohibición de requerir a las familias contribuciones económicas para la adquisición de los libros, etc. (art. 24).
Se incorporan, también por primera vez, normas sobre financiación, cálculo y transferencia de los importes del Programa de Gratuidad de los libros de texto (art. 25) y se establece la incompatibilidad con otras ayudas dirigidas a la misma finalidad (art. 26).
Además de las novedades establecidas en el Capítulo V, la nueva versión del Proyecto de Decreto incorpora modificaciones en su denominación (para vincular de forma expresa el desarrollo reglamentario con el sistema de gratuidad de los libros de texto establecido por la Ley 2/2018), en la parte expositiva, en 11 de sus 26 artículos y en la Disposición transitoria única.
CUARTO.- Solicitado nuevamente el Dictamen de este Consejo Jurídico se evacua el 3 de agosto de 2020, con el núm. 183/2020.
En él se analizan las innovaciones regulatorias contenidas en la versión del texto que constituye el objeto de la consulta y se aprecia que constituyen una revisión en profundidad del Proyecto inicial, sobre el que se opera una modificación sustancial, lo que "obliga a recabar nuevamente, y de forma previa a la emisión del parecer de este Órgano Consultivo, los informes que resultan preceptivos en el procedimiento de elaboración reglamentaria, singularmente el del Consejo Escolar de la Región de Murcia".
QUINTO.- Tras la incorporación al expediente de una nueva versión de la MAIN, el 19 de octubre de 2020 se evacua informe por el Servicio Jurídico de la Consejería promotora del Proyecto, en sentido favorable al mismo, al que realiza diversas sugerencias de redacción.
SEXTO.- Sometido el 6 de noviembre de 2020, el Proyecto al Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua Dictamen 6/2020, de 10 de diciembre, que informa en sentido favorable el Proyecto, si bien efectúa numerosas observaciones, que serán asumidas en su mayor parte, conforme se indica en la nueva versión de la MAIN elaborada el 2 de febrero de 2021, en la que se razona el rechazo de las observaciones formuladas y no incorporadas al texto. En dicha Memoria se afirma, asimismo, que se han aceptado todas las sugerencias de redacción efectuadas por el Servicio Jurídico.
Como consecuencia de la incorporación al texto de las observaciones efectuadas por los referidos unidad y Órgano consultivo informantes, se elabora una nueva versión del futuro decreto, que se somete a la consideración de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
SÉPTIMO.- Con fecha 12 de marzo de 2021, la Dirección de los Servicios Jurídicos evacua informe 23/2021, en sentido favorable al Proyecto, sobre cuyo contenido no formula observaciones de ilegalidad o sugerencias de cambio de redacción.
OCTAVO.- El 24 de marzo se elabora una nueva MAIN y se incorpora al expediente un documento que, en el índice, se denomina "Nuevo texto del Proyecto de Decreto que se somete a preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia".
Consta este texto de una parte expositiva innominada, 25 artículos divididos en cinco capítulos (I. Disposiciones generales; II. Registro y catálogo de libros de texto de la Comunidad Autónoma de La Región de Murcia; III. Supervisión de los libros de texto; IV. Selección de libros de texto por los centros docentes; y V. Gestión, supervisión del Programa de Gratuidad y dotación económica), una disposición adicional, una transitoria y una final, así como un Anexo por el que se aprueba el modelo de solicitud para inscripción o modificación en el Catálogo de Libros de Texto.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior de fecha 30 de marzo de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, competencia material y habilitación normativa y procedimiento de elaboración.
En orden a evitar innecesarias reiteraciones cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones que sobre los extremos indicados se efectuaron por este Consejo Jurídico en los Dictámenes 63 y 183/2020.
En relación con el procedimiento de elaboración reglamentaria y una vez cumplimentados los trámites cuya omisión determinó que el Dictamen 183/2020 concluyera que resultaba improcedente la emisión de dictamen sobre el fondo hasta tanto aquéllos no se incorporaran al expediente, procede evacuarlo ahora.
SEGUNDA.- Observaciones al texto.
I. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
El tercer párrafo del precepto establece que el Banco de Libros Regional está constituido por los libros de texto y material curricular financiados con fondos públicos. Se define así por primera vez este banco de libros, que en la Ley 2/2018, de 26 de marzo, sólo se cita de forma muy puntual (art. 5), sin llegar el texto legal a abordar su regulación, y cuyo concepto en la indicada Ley ha de inferirse del contexto normativo en el que se inserta.
En cualquier caso, sería conveniente establecer un vínculo lógico entre el Banco de Libros Regional regulado en el Proyecto y ese banco de libros, en minúscula, que recoge la Ley, plasmando de forma expresa que el Proyecto es desarrollo de la Ley también en este extremo.
Por otra parte, con la redacción proyectada en la última versión del texto, se pierde la clara relación que se establecía en una versión anterior, entre el Banco de Libros, contemplado en la Ley, y el Catálogo de libros de texto de la Comunidad Autónoma, de creación estrictamente reglamentaria (art. 5 del Proyecto). Se sugiere explicitar en el precepto proyectado la íntima relación existente entre el Banco de Libros Regional y el Catálogo, como elementos basilares del sistema de gratuidad de libros de texto.
- Artículo 2. Definición de libro de texto y materiales curriculares.
Los apartados 1 y 2 del precepto reproducen lo establecido en los dos primeros párrafos del artículo 3.1 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, si bien introduce el apartado 2 del precepto proyectado una precisión que a juicio de este Consejo Jurídico resulta innecesaria, cuando al trasladar al Proyecto la definición legal de materiales curriculares reutilizables de uso común, precisa ahora que dicha definición se da sólo "a efectos del registro contemplado en este Decreto".
En realidad, si se adecua la redacción del precepto proyectado a la del artículo legal indicado, suprimiendo la división en dos apartados, además de conjurar algunos de los riesgos de la técnica de la lex repetita tantas veces advertidos por la doctrina de este Consejo Jurídico, se haría extensible al párrafo segundo la precisión contenida al principio del primero, relativa a que las definiciones que en él se establecen lo son a efectos de lo dispuesto en el futuro Decreto, haciendo innecesaria su reiteración expresa para los materiales curriculares.
- Artículo 3. Formato de los libros de texto.
El apartado 5, tercer párrafo, señala que el docente que haya desarrollado el material curricular no percibirá compensación económica alguna "con cargo a las cantidades asignadas para la atención del Sistema de Gratuidad de Libros de Texto", sin perjuicio de la posibilidad de establecer otras formas de compensación.
Incorpora así la previsión contenida en el artículo 3.3, letra c) de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, que proscribe cualquier compensación económica para el profesorado que elabore o colabore en la producción del material curricular. Ahora bien, al trasladar esta prohibición al reglamento, el Proyecto especifica las partidas con cargo a las cuales no se podrá compensar en dinero al personal docente, limitándolas a las correspondientes al Sistema de Gratuidad. Con esta precisión parece abrirse la posibilidad de una compensación pecuniaria a los docentes que colaboran en la producción de material curricular, con cargo a otras partidas presupuestarias. Sin embargo, ha de advertirse que el reglamento no puede ir contra la prohibición absoluta y sin matizaciones de compensar económicamente que establece la Ley, que sí permite otras formas de estímulo y compensación, como las que establece el propio párrafo cuarto del apartado 5, en forma de cómputo como mérito a efectos de procesos selectivos y de promoción profesional.
Se debe proceder, en definitiva, la supresión del inciso "con cargo a las cantidades asignadas para la atención del Sistema de Gratuidad de Libros de Texto".
Esta consideración reviste carácter esencial.
- Artículo 21. Gestión y supervisión del Programa de Gratuidad de Libros de Texto en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
a) El artículo prevé la constitución de la Comisión Regional de Seguimiento, cuya presidencia se hace recaer en el Secretario General de la Consejería de Educación. Sin embargo, el artículo 7.1 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, atribuye dicha condición "al titular del órgano administrativo de la Consejería de Educación que tenga atribuida la competencia en esta materia", lo que parece apuntar más bien a la Dirección General de Centros Educativos, órgano directivo que ha asumido la iniciativa de la elaboración reglamentaria al amparo de las competencias en materia de promoción educativa que le atribuye el artículo 8 del Decreto 172/2019, de 6 de septiembre, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Educación y Cultura, lo que además resulta más acorde con la caracterización funcional de las Secretarías Generales y las Direcciones Generales que establecen los artículos 17 y 19, respectivamente, de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud estas últimas asumen la gestión de una materia o área concreta, mientras que las Secretarías Generales tienen una vocación de horizontalidad sobre las distintas áreas competenciales de la Consejería, sobre las que ejerce tareas de inspección y prestando asistencia técnica (jurídica, económica, de contratación, de personal, etc.) a los órganos directivos de la misma, centralizando aquellas competencias y funciones comunes necesarias para el funcionamiento de la Consejería en su conjunto.
Procede, en consecuencia, atribuir la presidencia de la Comisión al titular de la Dirección General competente en materia de promoción educativa.
Esta consideración tiene carácter esencial.
b) El precepto, en su apartado 1, se limita a reproducir la expresión legal contenida en el artículo 7.1 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, relativa a que "se constituirá" una Comisión, que ahora ya se identifica como "Comisión Regional de Seguimiento".
Entiende el Consejo Jurídico que la primera determinación del Proyecto respecto del referido órgano colegiado habría de ser disponer de forma efectiva su creación. Así, el precepto debería comenzar en términos similares a los siguientes: "De conformidad con lo establecido en el artículo 7.1 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, para el seguimiento, la valoración... se crea la Comisión Regional de Seguimiento,...".
Del mismo modo, y de conformidad con lo establecido en el artículo 23.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, el precepto debería incorporar una referencia a la forma en que la Comisión se integra en la Administración regional, así como efectuar una regulación más detallada de las funciones de seguimiento, informe y memoria estadística que le atribuye el artículo 7.3 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo.
- Artículo 22. Gestión y supervisión del programa de gratuidad en los centros.
a) Prevé el artículo 8 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, que en cada centro y en el seno de su Consejo Escolar se constituirá una comisión de gestión del sistema de préstamo en la que estarán representados todos los sectores de la comunidad educativa. En cumplimiento de dicha previsión el Proyecto prevé que en dicho órgano y bajo la presidencia del Director del centro, existirá al menos un representante de los profesores, las familias y, en el caso de los centros que impartan Educación Secundaria Obligatoria, los alumnos. No se prevé, sin embargo, la presencia de un representante del personal administrativo y de servicios del centro, aun cuando la gestión del sistema de préstamo en cada centro -que comporta labores de recogida, comprobación de estado de conservación, preparación, marcado y distribución de los libros de texto y material curricular-, seguramente requerirá del auxilio y del trabajo de este tipo de personal, que cuenta con representación en el Consejo Escolar del centro (artículo 126.1, letra f, LOE).
Se sugiere, en consecuencia, valorar su incorporación a la comisión, lo que redundaría en una mayor adecuación del precepto a la previsión legal que se pretende desarrollar.
b) El apartado 5 prevé la designación en cada centro educativo de un coordinador del programa para liderar pedagógicamente, supervisar y coordinar su desarrollo. Entiende el Consejo Jurídico que su participación en las sesiones de la comisión de gestión redundaría en un mejor funcionamiento del programa en la medida en que permitiría una mejor coordinación de los actores que intervienen en su desarrollo.
En la medida en que la designación de este Coordinador por la Dirección del centro y oído el Claustro de Profesores no corresponde al Consejo Escolar, órgano en cuyo seno se constituye la comisión, puede considerarse inadecuado que el Coordinador se configure como miembro de pleno derecho de la comisión, pero sí podría preverse, al menos, su participación en las sesiones del órgano con voz y sin voto.
c) Cuando la comisión aprecie pérdida o deterioro negligente o doloso de los libros de texto, dispone el apartado 7 que se procederá de acuerdo con la normativa reguladora de la convivencia en los centros docentes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el reglamento de régimen interno, así como cuantas otras normas de ordenamiento jurídico sean de aplicación, quedando obligado el alumno, en todo caso, a la reposición de los mismos. En cualquier caso, el requerimiento que se realice a los padres y madres o representantes legales del alumnado no podrá conllevar la pérdida definitiva del derecho a la gratuidad de los libros de texto y el material curricular.
Frente a la previsión contenida en la anterior versión el texto, que remitía a lo dispuesto en las instrucciones anuales que regulan el sistema de gratuidad de libros de texto, la actual redacción es más adecuada a lo establecido en el artículo 5 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, que tras proclamar el deber de los alumnos de reintegrar los libros al centro en buen estado de conservación una vez finalizado el curso escolar, prevé que el deterioro o extravío de los libros prestados supondrá, sin perjuicio de las medidas correctoras aplicables, la obligación por parte de los representantes legales del alumno de reponer el material deteriorado o extraviado. Se prevé, asimismo, en la Ley que las normas sobre utilización de los libros de texto se incorporarán al reglamento de régimen interno de cada centro, y que las responsabilidades de los alumnos por la pérdida o deterioro negligente de los libros se les exigirán conforme a las normas de convivencia de cada centro, pudiendo imponerse medidas correctoras.
El reenvío que hace la propia Ley al reglamento de régimen interno de cada centro y a sus normas de convivencia para la depuración de responsabilidades de los alumnos haría innecesaria una regulación ad hoc en el Proyecto. Sin embargo, respecto de la exigencia de responsabilidad de los padres de reponer los libros extraviados o deteriorados y sin perjuicio de que así se prevé, aunque de forma genérica, para los daños ocasionados al material de los centros educativos, en el artículo 9 de la Ley 1/2013, de 15 de febrero, de Autoridad Docente de la Región de Murcia, y en el artículo 22 del Decreto 16/2016, de 9 de marzo, por el que se establecen las normas de convivencia en los centros docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, lo cierto es que no se ha llegado a desarrollar reglamentariamente cómo se procederá a exigir dicha responsabilidad.
Podría considerarse la posibilidad de dejar la regulación de estos extremos a las instrucciones anuales sobre el funcionamiento del sistema, pero considera el Consejo Jurídico que dicho instrumento resultaría insuficiente. En efecto, las instrucciones no deberían ir más allá del establecimiento de directrices de actuación a los centros educativos ante las situaciones que se presenten, pues su ámbito es estrictamente doméstico o interno de la Administración, de modo que sólo podrán verse obligados por sus determinaciones las unidades administrativas, en la medida en que el fundamento último de tales instrucciones es la relación jerárquica entre el órgano que las dicta y las unidades destinatarias (art. 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
De ahí que las instrucciones anuales sólo deberían contemplar las actuaciones estrictamente internas de organización y gestión de las unidades administrativas del centro para la tramitación de los procedimientos de exigencia de responsabilidad, pero no debería extenderse a la regulación misma de tales procedimientos, cuya ubicación normativa más adecuada sería el propio Proyecto, estableciendo al menos los hitos principales del mismo, entre los que necesariamente habría de preverse un trámite de audiencia a los padres u otros responsables.
- Artículo 23. Dotación económica máxima de los Cheque-Libros, otros lotes de libros de nueva adquisición y materiales curriculares de elaboración propia. Tasa de reposición y aumentos de cuantía.
a) Prevé el precepto que en las instrucciones anuales antes citadas, también se establecerán las dotaciones económicas máximas por alumno y nivel educativo para la atención del Programa de Gratuidad, las tasas de reposición y aumento de cuantía y el régimen de uso, cuidado y devolución de los libros que componen el Banco de Libros regional. También regularán las transferencias de los correspondientes importes a los centros y la justificación por estos de los fondos recibidos.
De los contenidos enumerados, los relativos al régimen de uso, cuidado y devolución de los libros, así como a la gestión y justificación de los fondos parecen tener un carácter permanente, por lo que no sería necesario reiterarlos para cada curso escolar en las instrucciones anuales. De hecho, las normas de uso y cuidado de los libros de texto han de incorporarse a los reglamentos de régimen interior de cada centro, como dispone el artículo 11 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo.
Por otra parte, a diferencia de la anterior versión del Proyecto, las dotaciones económicas máximas por alumno y nivel educativo ya no son fijadas en el mismo. Al margen de que dicha previsión era incompleta, pues sólo se fijaban en el Proyecto dichas dotaciones para determinados niveles educativos (de 3º a 6º de Primaria, Formación Profesional Básica, Educación Especial y 1º de Secundaria), sin que se justificara por qué no se establecían para el resto de niveles de las enseñanzas obligatorias que también estarían incluidos en el sistema: 1º y 2º de Primaria, aun con las peculiaridades previstas en artículo 2.3 del Proyecto y 3.2 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, y el resto de cursos de la Secundaria Obligatoria, lo cierto es que su supresión en la última versión del texto puede evitar diversos problemas.
Y es que, de fijarse la cuantía concreta de las referidas dotaciones máximas en el futuro Decreto se produciría una congelación del rango normativo, que dificultaría su modificación posterior, pues ésta habría de instrumentarse a través de un Decreto de modificación, atendida la imposibilidad de que sea el propio Decreto cuyo Proyecto ahora se somete a consulta el que habilite al titular de la Consejería, y menos aún a un Director General, para modificar las cuantías allí establecidas. Pues, como ya hemos señalado en diversas ocasiones (por todos, Dictamen 340/2017), la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, supuso un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia y establecer una nueva regulación de la potestad reglamentaria, tanto en lo relativo a su titularidad y posibilidades de ejercicio, como en cuanto al procedimiento de elaboración de reglamentos. En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 de la Ley reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución explícita de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida" (Dictamen 120/2016). Es decir, que la atribución de potestad reglamentaria a los Consejeros es materia reservada a la Ley y vedada al reglamento.
Es cierto, no obstante, que esta interpretación admite cierta modulación para aceptar que un Consejero pueda ser habilitado para modificar o actualizar cuantías prefijadas en un Decreto, cuando la correspondiente Orden se limita a aplicar, sin ningún margen de apreciación, un parámetro perfectamente definido y objetivo establecido en un previo Decreto, como es el Índice General de Precios al Consumo (IPC), de modo que el resultado de la actuación administrativa no es tanto un acto de naturaleza normativa, una disposición de carácter general, cuanto un acto administrativo aplicativo de una norma preexistente. Así, en nuestro Dictamen 140/2008. Sin embargo no parece que pudiera llegar a aplicarse este criterio interpretativo al Proyecto sometido a consulta, toda vez que en él no se establecía antes, ni se establece ahora, criterio alguno para el cálculo de las referidas dotaciones.
En realidad, el único referente al respecto lo encontramos en el artículo 9.2 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, cuando señala que el importe mínimo (no máximo como establece el Proyecto) a aportar por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en cada curso escolar se determinará anualmente por ésta y consistirá en una cantidad por alumno adherido al sistema de préstamo, que se fijará en razón de la etapa de enseñanza en la que se haya de aplicar el sistema y de acuerdo con el coste medio real de los libros de uso más común.
En consecuencia, si se pretende que las dotaciones por alumno sean determinadas para cada curso académico en las instrucciones anuales sobre el programa de gratuidad que ha de dictar la Dirección General de Centros Escolares (artículo 23.1, primer párrafo), el Proyecto hace bien en evitar fijar las cantidades precisas por alumno y nivel educativo, pero habría de proceder en su lugar a establecer, en el proceso de concreción sucesiva de las previsiones legales que es propio del desarrollo reglamentario, las variables, criterios o parámetros de cálculo de tales dotaciones, a los que habría de someterse el órgano directivo competente para fijar aquellas instrucciones anuales en orden a la cuantificación concreta de las dotaciones económicas.
b) En el apartado 1 podría simplificarse la designación del órgano llamado a dictar las citadas instrucciones, si se atribuyera dicho cometido al órgano directivo competente en materia de centros educativos o, mejor, de promoción educativa.
- Artículo 24. Financiación, cálculo y transferencias de los importes del Programa de Gratuidad de Libros de Texto.
En el apartado 2, segundo párrafo, debe precisarse que la resolución de la Dirección General competente en materia de centros educativos (o de promoción educativa si se acepta nuestra sugerencia anterior) a que se refiere el precepto es la prevista en el artículo 23.1 del futuro Decreto.
TERCERA.- Observaciones de técnica normativa.
1. El artículo 2, en su apartado 3, traslada al Proyecto lo que ya establece el artículo 3.4 de la Ley 2/2018, de 26 de marzo. De forma acorde con las consideraciones que de forma reiterada viene realizando este Consejo Jurídico en relación con la técnica denominada como "lex repetita", mediante la que se incorporan a los preceptos reglamentarios normas ya contenidas en normas legales, se ha respetado la dicción legal de la Ley. No obstante, en este supuesto parece necesario completar el precepto para mejorar su comprensión. Y es que se alude en el mismo a unas excepciones que en la Ley anteceden al precepto transcrito, de forma que aquéllas se contiene en el artículo 3.3, letra a) y la transcripción lo es del artículo 3.4, ambos de la Ley, de modo que cuando en este último precepto se alude a las "excepciones indicadas para los dos primeros cursos de Educación Primaria y el alumnado con necesidades educativas especiales", su referente está próximo y el lector de la Ley puede identificar de forma inmediata y sin esfuerzo a qué excepciones se refiere el legislador.
Sin embargo, al trasladar estos contenidos legales al Proyecto, el apartado que regula las excepciones se ubica en el artículo 3 del Proyecto, en posición más retrasada en la norma, complicando así la comprensión del precepto reglamentario. Para evitarlo bastaría con añadir bien una referencia al precepto legal que establece tales excepciones: "salvo las excepciones indicadas en el artículo 3.3, letra a) de la Ley...", bien al artículo 3.2 del Proyecto, que reproduce dicha norma legal.
2. La Ley 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, como bien indica su denominación oficial, se limita a modificar la LOE y, aun cuando las alteraciones que introduce en dicha Ley orgánica son de calado, no llega a sustituirla. De ahí que no sea correcto afirmar en el primer párrafo de la parte expositiva que el derecho a la gratuidad de la enseñanza básica "se desarrolla en la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación en los artículos 4.1 y 3.10, relativos a la enseñanza básica y a los ciclos de formación profesional básica, respectivamente". En realidad tales preceptos no son objeto de modificación por la LO 3/2020, de 29 de diciembre, sino que proceden de la redacción original de la LOE, el primero de ellos, y de la modificación operada en el año 2013, el segundo de los citados.
La cita correcta a dichos preceptos, en consecuencia, es la de los artículos 4.1 y 3.10 de la LOE.
La confusión acerca del alcance de la LO 3/2020, de 29 de diciembre, determina que el segundo párrafo de la parte expositiva incurra en error, cuando afirma que la Disposición adicional cuarta de dicha Ley Orgánica establece que "en el ejercicio de la autonomía pedagógica, corresponde a los órganos de coordinación didáctica de los centros públicos adoptar los libros de texto y demás materiales que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas". No es cierto. El fragmento transcrito lo es de la Disposición adicional cuarta, apartado 1, de la LOE, que no se vio afectado por la LO 3/2020, de 29 de diciembre, que modificó el apartado 3 de esta disposición. De hecho, la Disposición adicional cuarta de la LO 3/2020, que es la norma que se cita de forma expresa e inadecuada en la parte expositiva del Proyecto regula la "Evolución de la escolarización del alumnado con necesidades educativas especiales", que nada tiene que ver con el objeto del futuro Decreto. Idéntico error de cita de la indicada disposición adicional se comete en el artículo 18.1 del Proyecto
Estas observaciones acerca de la confusión entre la LO 3/2020, de 29 de diciembre, y la LOE, que es objeto de modificación por aquélla, pueden hacerse extensivas a las referencias normativas contenidas en los artículos 4.2 y 5.2, que habrían de ser objeto de modificación.
Del mismo modo, en el segundo párrafo del artículo 26, debe sustituirse la cita del artículo único siete de la Ley 5/2019, de 3 de abril, de modificación de la Ley 2/2018, de 26 de marzo, por la del precepto de ésta última que fue objeto de modificación, el artículo 9.4. No será necesario, además, incluir referencia alguna a la indicada modificación, toda vez que va de suyo que la cita se hace al Derecho vigente en el momento de aprobarse el futuro Decreto.
3. En la medida en que sólo hay un Anexo, no ha de estar numerado, lo que ha de considerarse para modificar las referencias que al mismo se realizan en la parte dispositiva del Proyecto (art. 7.1).
CUARTA.- Otras observaciones.
- En el artículo 3.5, sustituir "formaran" por "formarán".
- En el artículo 3.6, sustituir "regulados" por "regulado".
- En el artículo 16.1, segundo párrafo, sustituir "educción" por "educación".
- En el pie de firma del Anexo, sustituir "Secretarío/a" por "Secretario/a".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la futura disposición, que habrá de adoptar la forma de Decreto.
SEGUNDA.- Una vez subsanadas las omisiones formales puestas de manifiesto en nuestros Dictámenes 63 y 183/2020, cabe considerar que el procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a las normas que lo disciplinan, sin que se observen carencias esenciales.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones formuladas al artículo 3, en relación con la forma de compensar a los docentes que colaboran en la producción de material curricular, y al artículo 21, sobre la presidencia de la Comisión de Seguimiento.
CUARTA.- El resto de las observaciones y sugerencias efectuadas, de incorporarse al texto de la futura disposición, contribuirían a su mejora técnica y más adecuada inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
