Dictamen nº 243/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de octubre de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Librilla, mediante oficio registrado el día 2 de septiembre de 2025 (REG. número 202590000660918), sobre resolución de contrato formalizado con Servimar 2008 S.L. para realización de Obras del Ecoparque (exp. 2025_267), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 22 de octubre de 2024, el Ayuntamiento de Librilla y la empresa “Servimar 2008, S.L.” formalizan un contrato de obras denominado “Obras de Ecoparque en el Municipio de Librilla”, financiado dentro del Plan de Apoyo a la implementación de la normativa de residuos, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia -financiado por la Unión Europea-Next Generation EU-.

 

De acuerdo con la oferta presentada en su día por la contratista, que incluía una baja, el precio del contrato desglosado en sus dos fases es el siguiente:

 

-FASE I: 172.157 euros más 36.153 euros de IVA = 208.310 euros.

-FASE II:  35.843 euros más   7.527 euros de IVA =   43.370 euros.

 

De conformidad con el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), el presupuesto base de licitación por fases, era el siguiente:

 

- Fase I: 228.224,15 euros; para un presupuesto de ejecución material de 158.500 euros se aplica un 13% de gastos generales, un 6% de beneficio industrial y un 21 % de IVA.

- Fase II: 47.516,70 euros; para un presupuesto de ejecución material de 33.000 euros se aplica un 13% de gastos generales, un 6% de beneficio industrial y un 21% de IVA.

 

El valor estimado del contrato se establece en 227.885 euros.

 

En la Clausula 6.6 del PCAP se prevé de forma expresa que son de cuenta del contratista, entre otros, todos los gastos directos e indirectos que aquel deba asumir para la normal ejecución el contrato y cualesquiera otros gastos (generales, financieros, de seguros, transportes y desplazamientos, materiales, instalaciones de comprobación y ensayo, honorarios, etc.) que pudieran derivarse de la ejecución del contrato durante la vigencia del mismo o resulten de aplicación según las disposiciones vigentes, en la forma y cuantía que éstas señalen.

 

El plazo de ejecución del contrato es de 1 mes y 23 días naturales, atendida la rebaja de 37 días en el plazo de ejecución ofertada por la contratista, a contar desde la fecha de la firma del acta de comprobación del replanteo (El PCAP establece un plazo de ejecución del contrato de tres meses, previendo de forma expresa la posibilidad de ofertar una reducción del mismo).

 

De conformidad con la Cláusula 10 del PCAP, los criterios tomados en cuenta para la valoración de las proposiciones y la determinación de la mejor oferta fueron los siguientes: a) menor precio de ejecución, hasta 50 puntos; b) reducción del plazo de ejecución, hasta 40 puntos; y c) ampliación del plazo de garantía, hasta 10 puntos.

 

La Cláusula 20 del PCAP prevé la posibilidad de imponer penalidades, entre otros supuestos, por demora, por incumplimiento parcial y por cumplimiento defectuoso.

 

La Cláusula 25 del PCAP se dedica a las causas de resolución y, además de las causas contempladas en los artículos 211 y 245 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), establece, entre otras, las siguientes:

 

“b) La demora del contratista en el cumplimiento del plazo total de ejecución de la obra, salvo que la Administración opte por la imposición de penalidades, de acuerdo con la cláusula 20.1.a de este Pliego; y, en este caso, cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5% del precio del contrato, salvo que el Ayuntamiento acuerde la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.

(…)

d) El incumplimiento por el contratista de los compromisos contenidos en su oferta que hubieran sido tenidos en cuenta en la adjudicación del contrato, salvo que el Ayuntamiento opte por la imposición de penalidades de acuerdo con la cláusula 20.1.b de este Pliego, manteniendo la vigencia del contrato”.

 

El proyecto técnico fue objeto de un contrato menor previo, adjudicado a la mercantil “AYCM TECHNICAL MANAGEMENT, S.L.”, que asume, asimismo, la dirección de obras.

 

Consta, asimismo, que la adjudicataria depositó la garantía definitiva mediante la constitución de aval con la mercantil “MUSAAT, Mutua de Seguros”.

 

SEGUNDO.- Con fecha 5 de noviembre de 2024, se firma el “Acta de replanteo y de comienzo de la obra”, en la que se hace constar que “el constructor declara estar en condiciones de iniciar los trabajos contratados”, y que “la dirección facultativa, de acuerdo con el promotor, autoriza el inmediato comienzo de los trabajos”.

 

Con fecha 30 de enero de 2025, se expide la certificación ordinaria núm. 1, en la que el Director de las obras certifica que “el importe de las obras ejecutadas en el periodo que corresponde a esta certificación [diciembre de 2024] asciende a la cantidad de 11.673,66 euros”. 

 

TERCERO.- Con fecha 25 de enero de 2025, la contratista solicita la resolución del contrato, señalando que “tal y como se ha expresado en las diferentes reuniones mantenidas, el hecho de la existencia de un exceso en las mediciones del proyecto superior a un 10% provoca que la ejecución de la misma sea inviable”.

 

CUARTO.- Con fecha 3 de febrero de 2025, en relación con dicha solicitud, el Secretario-Interventor del Ayuntamiento emite Informe en el que concluye lo siguiente:

 

“Primero.-A la vista de que la causa alegada por la empresa no se corresponde con ninguna de las señaladas, al órgano de contratación, alcaldía, propongo que se requiera a la empresa Servimar 2008 S.L., para que aclare, y por lo tanto mejore o complete su solicitud, cuál es la causa de resolución de las señaladas, que concurre en el presente caso.

Segundo.-Dar traslado a la dirección facultativa de la obra para que se pronuncie acerca de lo señalado en la solicitud de fecha 24 enero 2025 y si pudiera concurrir alguna causa de resolución diferente.

Tercero.-Todo ello con carácter previo a la tramitación de expediente de resolución del contrato, dado que lo alegado no se corresponde con ninguna causa de resolución”.

 

Con la misma fecha 3 de febrero, en respuesta a dicha solicitud, la Alcaldesa-presidenta resuelve:

 

 “Primero.-Requerir a la empresa Servimar 2008 S.L., para que aclare, mejore o complete su solicitud, de fecha 24 enero de 2025, señalando cuál es la causa de resolución de las señaladas, que concurre en el presente caso, concediéndole para ello un plazo máximo de diez días... En el caso de que no atienda lo requerido, se le tendrá por desistido de su petición.

Segundo.-Notificar el presente acto a la Dirección facultativa de la obra,..., para que se pronuncien acerca de lo señalado en la solicitud de fecha 24 enero 2025 y si pudiera concurrir alguna causa de resolución diferente, en el plazo máximo también de diez días hábiles.

Tercero.-Todo ello con carácter previo a la tramitación de expediente de resolución del contrato”.

 

QUINTO.- Con fecha 17 de febrero de 2025, la Dirección facultativa evacúa el informe solicitado, pronunciándose en los siguientes términos:

 

“Tras la revisión de la justificación de precios y mediciones aportada por la empresa contratista y que adjuntamos como anexo de este informe y analizada por la dirección facultativa podemos decir que:

1.- Los precios de la justificación son distintos a los que aparecen en proyecto visado, y no están analizados según precios descompuestos y auxiliares de proyecto. No hay cambio de medición con respecto a proyecto en dicha justificación, pero si bien es cierto en el capítulo de movimiento de tierras hay un incremento de medición real aprobada por esta dirección Facultativa que se aprobó en la primera certificación.

2.- La empresa contratista se adjudicó la obra con una baja del -8,90% del PEC de Proyecto.

3.-Analizadas las distintas partidas (Anexo I) y aplicando la baja ofertada por la empresa contratista la diferencia entre la cantidad revisada y el PEC de proyecto es de un incremento del 6,93% (15.786.73 €) de lo proyectado.

De los cuales, el incremento mayor se produce en el precio de la báscula y en el capítulo de compra de contenedores con un importe de exceso de (34.622.12 €), solamente en estas partidas.

4.-En el anexo justificación de precios, se aportan unas partidas como costes indirectos de la obra y que esta Dirección facultativa los encuentra desproporcionados y entendemos que a la hora de licitar estos gastos están contemplados en el 13% de gastos generales y en el de 3 % de los costes indirectos de cada una de las partidas. Por lo que no procede estimarlos.

5.-En el escrito de desistimiento presentado por Servimar 2008 SLU, no se indican ni capítulos ni partidas que justifiquen la afirmación de que hay un exceso de más del 10% de medición. De hecho, ni se concreta la cantidad de ese supuesto exceso.

Conclusión:

Que es cierto que existe en alguna de las partidas de proyecto un incremento de medición con respecto a las partidas de proyecto (movimiento de tierras, vaciados), pero no en los precios de proyecto (PEC). Que las diferencias más apreciables se encuentran en las partidas que son de compra directa, o son preceptivas de subcontratar, las cuales denotan un estudio inicial erróneo por parte de la contratista.

Que el porcentaje de incremento con respecto al PEC de proyecto es de 6.93%. Y que por tanto las mediciones del proyecto no se exceden en más de un 10% a criterio de esta dirección facultativa respecto del documento de revisión de la justificación de precios y mediciones suministrado por Servimar 2008 SLU”.

 

Con fecha 20 de febrero de 2025, la Dirección facultativa emite informe complementario del anterior, en el que hace constar que “la obra se encuentra parada tras realizar el movimiento de tierras y no tiene visos de que la contratista las vaya a continuar. Pues resulta evidente que su voluntad es renunciar al contrato y ejecución de las obras”. Concluyendo que “puede considerarse que el contratista ha renunciado a la ejecución del contrato”.

 

SEXTO.- Con la misma fecha 17 de febrero de 2025, la empresa contratista presenta escrito señalando lo siguiente:

 

“Que, con relación a las obras objeto de este contrato y tal y como se ha expresado en varias ocasiones, se ha observado una serie de omisiones e indefiniciones en el proyecto constructivo, así como de excesos en las mediciones en la realidad que difieren sustancialmente de las mediciones del proyecto. Todo lo cual repercute y provoca un incremento superior al 20%, haciendo inviable la ejecución del mismo en los términos inicialmente considerados.

(...)

Estando la obra en ejecución, en las reuniones mantenidas con los técnicos de la obra ya se les ha comunicado todo ello, y estos nos daban la razón sobre la imposibilidad de realizar el proyecto por lo que se mantuvo una posterior reunión con concejalía para hacérselo constar. Tras estas reuniones, la Dirección Facultativa dio las instrucciones de rellenar los pozos de cimentación que se habían ejecutado y, de esta forma, paralizar la obra para proceder a esta resolución que se está solicitando.

Y en su virtud,

Solicito, que teniendo por presentado este escrito, lo admita, y en mérito de cuanto se ha expuesto, tenga por cumplimentado el trámite requerido y se proceda previos los trámites correspondientes, a la resolución del contrato de referencia por las razones expuestas, así como a aplicar los efectos de dicha resolución, a cuyo efecto manifestamos nuestra disposición a colaborar en lo que sea necesario”.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 3 de marzo de 2025, sobre la base de un Informe del Secretario-Interventor del Ayuntamiento de la misma fecha, la Alcaldesa dicta Resolución por la que acuerda:

 

Primero.- Incoar expediente de resolución contractual del contrato administrativo de obras de ´Ecoparque´ formalizado con la mercantil Servimar 2008 SL, por causa imputable al contratista, con incautación de la garantía depositada, por concurrir las siguientes causas:

-Art. 211.1º.d) La demora en el cumplimiento de los plazos...

-Art. 211.1º.f) El incumplimiento de la obligación principal...

Segundo.- Conceder trámite de audiencia a la mercantil Servimar 2008 SL, por plazo de diez días naturales para que en su caso pueda formular las alegaciones que a su derecho convengan.

En el caso de que se formule oposición por el contratista, será necesario recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma de Murcia.

Tercero.- Conceder trámite de audiencia a la entidad avalista Musaat Mutua De Seguros, por plazo de diez días naturales toda vez que se propone la incautación de la garantía depositada”.

Cuarto.- Notificar el presente acto al contratista y a la entidad avalista para su conocimiento y efectos”.

 

OCTAVO.- Con fecha 12 de marzo de 2025, la contratista presenta escrito de alegaciones oponiéndose a la resolución contractual por causa a ella imputable, en los siguientes términos:

 

-“Se omite, sin embargo, en la Resolución recibida que esta empresa contratista ya solicitó de forma previa la resolución del contrato por imposibilidad de ejecutar la prestación contractual, concretamente, mediante escrito de fecha 24/01/2025, esta parte comunicó que, debido a diversas omisiones y defectos del proyecto constructivo, existían desviaciones de más del 10%, lo que hace inviable la obra...

-“A los efectos de acreditar que la imposibilidad de ejecutar la prestación contractual no es reprochable al contratista, se acompaña informe elaborado por el jefe de obra destinado a esta obra, a cuyo contenido nos remitimos y del que se desprende que existen excesos de mediciones o desviaciones superiores al 20%”.

-“Cabe recordar que, estando la obra en ejecución, en las reuniones mantenidas con los técnicos de la obra ya se les comunicó todo ello, y estos nos dieron la razón sobre la imposibilidad de realizar el proyecto, por lo que se mantuvo una posterior reunión con Concejalía para hacérselo constar. Tras estas reuniones, la Dirección Facultativa dio las instrucciones de rellenar los pozos de cimentación que se habían ejecutado y, de esta forma, paralizar la obra para proceder a esta resolución que se está solicitando. Es decir, concurren actos propios de esa Administración y de la dirección facultativa”.

-“Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, lo procedente sería la resolución del contrato por causas ajenas al contratista, y particularmente, en base al artículo 211.1,g) LCSP... <<imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados >> ...”

-“Solicito, que... tenga por formuladas las presentes alegaciones, por comunicada la oposición del contratista con la resolución del contrato de referencia por causa imputable a él, debiendo por ello archivarse el presente procedimiento, y en su lugar, iniciar segundo nuevo para la resolución del contrato por imposibilidad de ejecución de la prestación en los términos inicialmente pactados, en los términos expuestos”.

 

NOVENO.- Con fecha 14 de marzo de 2025, la mercantil avalista formula escrito de alegaciones, señalando que el procedimiento de resolución del contrato por causa imputable al contratista, iniciado por el Ayuntamiento, incurre en causa de nulidad por no haber resuelto la petición de resolución formulada por el contratista. Considera que se vulnera el derecho a la defensa de la aseguradora al no dársele trámite de audiencia en el procedimiento instado por el contratista (artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPAC-). Y asimismo considera que, al no resolver la solicitud del contratista, se prescinde de un trámite esencial del procedimiento (artículo 47.1.e) de la LPAC).

 

Entiende la avalista que, en cualquier caso, en la medida en que la causa planteada por la contratista fue la primera en aparecer en el tiempo, es la causa que debe primar en la resolución el contrato, conforme a lo establecido en el artículo 211.2 LCSP, lo que conllevaría la no incautación de la garantía, al no ser la finalización anticipada del contrato imputable a su avalado.

 

Por otra parte, alega la desproporción de la resolución del contrato, sin agotar antes las posibilidades de ejecución, incluso mediante la imposición de penalidades. Y finaliza el escrito de alegaciones solicitando que no se proceda a incautar la garantía constituida.

 

DÉCIMO.- Con fecha 17 de marzo de 2025, sobre la base de un Informe del Secretario-Interventor del Ayuntamiento de la misma fecha, la Alcaldesa dicta Resolución por la que acuerda:

 

“Primero.-Desestimar la solicitud de resolución de contrato de obras de “Ecoparque”, de la mercantil Servimar 2008 SL, de fecha 24 enero de 2025, completada mediante nueva solicitud de fecha 17 febrero de 2025, al no concurrir la causa de resolución alegada de conformidad con lo señalado en el informe de la dirección facultativa.

Segundo.-Concurre en el presente caso modificación obligatoria para el contratista por no superar la misma el 20% el precio inicial del contrato (IVA excluido), de conformidad con el art. 206 LCSP y cláusula 22ª del PCAP.

Tercero.-Notificar el presente acto al contratista con expresión de los recursos procedentes para su conocimiento y efectos”.

 

UNDÉCIMO.- Con fecha 21 de marzo de 2025, la dirección facultativa emite informe de contestación a las referidas alegaciones de la contratista de 12 de marzo, en los siguientes términos:

 

“Esta dirección facultativa recibió del jefe de obra un estudio de precios y mediciones de la obra. Que ya manifestamos en nuestro anterior informe que sobre ese estudio suministrado no apreciamos una desviación superior al 10%. Hay que reiterar que, además, se realizó aplicando precios que no son los de proyecto. Por lo que el estudio ya se explicó que no puede justificar un problema de mediciones.

Tampoco la dirección facultativa ha dado la razón sobre este asunto a la contratista en las reuniones mantenidas. La contratista siempre ha manifestado que su problema radicaba en que había estudiado apresuradamente la obra y que, al reestudiarla al iniciar los trabajos en la misma, había detectado unas desviaciones al alza sobre sus previsiones de los precios en partidas que no conseguía ajustar. Además, se veían incapaces de cumplir el plazo comprometido por problemas de suministro. (...)

Esta dirección facultativa recibió del jefe de obra un estudio de precios y mediciones de la obra. Que ya manifestamos y en este informe nos reiteramos y ampliamos.

Primero.-Lo que se ha hecho es analizar los precios de proyecto con los precios presentados por la contratista, como se puede comprobar la variación es en todos los precios de proyecto bajo su criterio, que entendemos que no son los mismos que estudiaron cuando se licito la obra, ya que a los precios de proyecto (Pec) la contratista le hizo una baja del 8,7258924% cuestión que es ajena a esta dirección facultativa. (Sigue un cuadro comparativo del reestudio efectuado por la contratista y el proyecto, con indicación de partidas, medición de cada una de ellas, precios unitarios y totales).

Como se comprueba la diferencia del Pec propuesto por la contratista con respecto al Pec de proyecto es de 15.786,73 € (6,93%).

Segundo. -Por otro lado, en la nueva propuesta presentada por Servimar 2008 indica también una serie de partidas ajenas al proyecto que consideramos que son costes indirectos de la obra que deberían de tener estudiados en el momento de la licitación y que están incluidos en el PEC de proyecto en cada una de las partidas. Entendemos que tendrían estudiados estos costes indirectos ya que propusieron en su oferta de licitación una baja. La dirección facultativa considera que no se deben de tener en cuenta ya que estos costes ya están incluidos en cada una de las partidas en su parte proporcional (3%).

Tras el estudio, las partidas que más varían su precio son las de compra directa como contenedores (26.186,63 €) y báscula (8.435,49 €). Las cuales se les propuso que estudiasen con otras casas comerciales que esta dirección facultativa comprobó que sí entraban en precio. El problema principal que nos expusieron es que no se iban a cumplir los tiempos impuestos en la licitación por el suministro de la báscula y los contenedores, y por eso su motivo de desistimiento.

Conclusión:

El criterio de esta dirección facultativa es totalmente objetivo y técnico, como se demuestra en los apartados anteriores, tras proceder al análisis del estudio de costes presentado como alegación para el desistimiento del contrato.

Que los motivos para justificarlos no son ajenos al contratista pues se trata de una cuestión de plazos en el servicio de instalaciones y materiales, así como de encaje económico por un estudio deficiente de la obra.

Visto que la contratista, no pretendía seguir con la ejecución de la obra, esta dirección facultativa, ordenó que se protegiera el vaciado que se había realizado para la cimentación de muros, para evitar el deterioro de la capa de apoyo de esta cimentación. Y desde entonces no se ha realizado trabajo posterior alguno por parte de la contratista lo que evidencia la voluntad de la misma de no ejecutar el objeto del contrato.

Como última conclusión reseñar que esta dirección facultativa nunca ha considerado en reunión alguna que se hubiera producido una desviación de medición de más del 10% que haga inviable la ejecución de la obra”.

 

DUODÉCIMO.- Con fecha 25 de marzo de 2025, la Secretaría Municipal emite Informe en el que se desestiman las alegaciones formuladas por la contratista y la avalista, con la siguiente motivación:

 

-La solicitud de resolución instada por la contratista ha sido desestimada por resolución expresa y motivada. Se rechaza, asimismo, que aquella solicitud antecediera en el tiempo a la inejecución del objeto del contrato, pues fue precisamente ésta lo que motivó la incoación de oficio del procedimiento de resolución.

-Que las desviaciones y omisiones del proyecto no son superiores al 10%. Se basa para alcanzar esta conclusión en los informes de la Dirección Facultativa, que reducen el porcentaje de variación real existente entre la nueva valoración de costes de ejecución efectuada por la empresa y el presupuesto de ejecución contenido en el proyecto técnico a un 6,93%.

-Que no puede admitirse la concurrencia de la causa de resolución contemplada por el artículo 211.1, letra g) LCSP invocada por la contratista, pues no se aprecia imposibilidad de la ejecución, sino dificultades en el cumplimiento de plazos de suministros y materiales y de encaje económico por un estudio deficiente de la obra.

 

El informe propone la remisión del expediente al Consejo Jurídico de la Región de Murcia en solicitud de Dictamen preceptivo, con suspensión del plazo para resolver el procedimiento de resolución contractual.

 

DECIMOTERCERO.- Con fecha 27 de marzo de 2025, con fundamento en dicho Informe de Secretaría, de 25 de marzo, se emite Decreto de la Alcaldía por el que se acuerda formular consulta a este Órgano Consultivo, así como suspender la tramitación del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen y su recepción por el Ayuntamiento.

 

Dicho Decreto fue notificado el 27 de marzo de 2025 a la contratista, a la avalista y a la dirección facultativa. Y el siguiente día 31 de marzo se remitió el expediente a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen. 

 

DECIMOCUARTO.- Con fecha 6 de mayo de 2025, mediante Acuerdo núm. 10/2025, este Consejo solicita a la autoridad consultante que remita la documentación relativa al expediente del contrato de obras cuya resolución se pretende, así como la documentación correspondiente a la solicitud de la contratista de resolver el contrato, que no se acompañaban a la documentación enviada inicialmente junto a la consulta.

 

Con fecha 15 de mayo de 2025, el Ayuntamiento remite al Consejo Jurídico una parte de la documentación que le fue requerida: formalización del contrato, pliegos contractuales, oferta de la contratista en la fase de licitación, solicitud de resolución del contrato formulada por la contratista, informe de Secretaría sobre dicha solicitud y Decreto que la desestimó.

 

DECIMOQUINTO.- Con fecha 19 de junio de 2025, este Consejo Jurídico emite su Dictamen núm. 159/2025, que, en su Conclusión primera, señala que “procede completar el procedimiento instruido con las actuaciones indicadas en la Consideración segunda de este Dictamen”; en dicha Consideración se formulan las siguientes observaciones:

 

1.-Omisión de un pronunciamiento expreso acerca de la solicitud de apertura de período de prueba formulada por la contratista; indicando que “o bien se rechaza la prueba propuesta mediante resolución suficientemente motivada, o bien se atiende la solicitud y se acuerda la apertura de un período extraordinario de prueba conforme a lo establecido en el artículo 77.2 LPAC, opción esta última que se estima más adecuada en orden a garantizar la efectividad del indicado derecho”.

2.-Ausencia de propuesta de resolución; indicando que “procede, en consecuencia, la elaboración de una propuesta de resolución en los términos indicados”.

3.-Omisiones en la conformación del expediente; indicando que “en consecuencia, antes de evacuar Dictamen sobre el fondo del asunto, procede que por el Ayuntamiento se realicen las actuaciones indicadas y se formule nueva consulta, a la que habrán de adjuntarse los antecedentes de todo orden que puedan influir en el dictamen y, entre ellos, la documentación referida en esta Consideración”.

 

La Conclusión segunda indica que “una vez completada la instrucción habrá de formularse nueva consulta, a la que habrán de acompañarse los antecedentes de todo orden que puedan influir en el Dictamen”.

 

El Dictamen núm. 159/2025 tiene entrada en el Registro del Ayuntamiento de Librilla el día 24 de junio de 2025.

 

DECIMOSEXTO.- Con fecha 26 de junio de 2025, sobre la base de un Informe de la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento de la misma fecha, la Alcaldesa dicta Resolución por la que acuerda:

 

“Primero.-Retrotraer las actuaciones hasta el momento en que la mercantil Servimar 2008 S.L.U. en su escrito de alegaciones de 12 de marzo de 2025, solicita la apertura de un periodo probatorio.

Segundo.-Otorgar un periodo para la práctica de prueba de un plazo de diez días hábiles, de conformidad con en el art. 77.2 LPAC.

Tercero.-Acordar la conservación de todos los trámites y actuaciones hasta la solicitud de la apertura de periodo probatorio por parte de la mercantil Servimar 2008 S.L.U. en su escrito de alegaciones de 12 de marzo de 2025”.

 

Con fecha 1 de julio de 2025, la contratista solicita que el periodo de prueba no sea inferior a 20 días, señalando que “esos diez días hábiles concedidos son manifiestamente insuficientes para que un técnico pueda llevar a cabo un informe sobre este asunto”. Asimismo, solicita que “nos faciliten día y hora para que dicho técnico pueda acudir presencialmente a la obra”. Y, con fecha 2 de julio de 2025, la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento notifica a la contratista que “se desestima la solicitud de ampliación de plazo”, y que “para facilitar la realización de la práctica de la prueba..., el Ayuntamiento tiene plena disponibilidad para que pueda personarse el técnico encargado para su realización de forma presencial en la obra” No consta que se haya realizado prueba alguna.

 

DECIMOSÉPTIMO.- Con fecha 2 de septiembre de 2025, mediante Oficio suscrito por la Alcaldesa del Ayuntamiento de Librilla, se solicita el preceptivo dictamen de este Consejo Jurídico; acompañando a la solicitud el expediente administrativo, un índice de documentos y un Informe de la Secretaria del Ayuntamiento “en relación con la cronología de los hechos”.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, dado que se trata de un procedimiento por el que se pretende declarar la resolución de un contrato administrativo suscrito por un Ayuntamiento de esta Comunidad Autónoma, habiendo formulado la contratista su oposición a la propuesta municipal de resolución.

 

Con la referida oposición de la contratista concurre el supuesto establecido en el artículo 191.3.a) de la LCSP, precepto adjetivo aplicable al procedimiento que nos ocupa por estar vigente en la fecha de su iniciación (como ha señalado este Consejo Jurídico, entre otros, en sus Dictámenes núm. 150/2014 y 253/2018). El carácter preceptivo del Dictamen se deriva, asimismo, del artículo 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA.- Procedimiento de resolución contractual.

 

I.-Como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen núm. 150/2014), el régimen sustantivo aplicable a la resolución de un contrato administrativo es el vigente en la fecha de su adjudicación, mientras que el régimen adjetivo o sobre procedimiento es el vigente en la fecha de iniciación de éste. Por tanto, en el presente caso en ambos aspectos es aplicable la LCSP y el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RLCAP) aprobado por Real Decreto 1098/2001 de 12 de octubre.

 

Los artículos 191 de la LCSP y 109 del RLCAP establecen como trámites preceptivos del procedimiento de resolución contractual: la audiencia al contratista por plazo de diez días, si el procedimiento se inicia de oficio; la audiencia al avalista o asegurador, también por diez días, si se propone la incautación de la garantía; el informe del Servicio Jurídico (informe jurídico del Secretario del Ayuntamiento según la disposición adicional tercera, apartado 8, de la LCSP); y el Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, cuando se formule oposición por parte del contratista. 

 

II.-En el supuesto que nos ocupa se han seguido todos los referidos trámites; no obstante, respecto a la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de lo que se dirá en la consideración tercera de este Dictamen, deben realizarse las siguientes observaciones:

 

1.-La retroacción de actuaciones acordada con fecha 26 de junio de 2025 solventa la omisión de pronunciamiento expreso sobre la solicitud de apertura de periodo de prueba, a la que se refiere la Consideración segunda del Dictamen núm. 159/2025. No obstante, debería quedar claro en el expediente que, tras la retroacción, el contratista no ha solicitado prueba alguna; o, en caso contrario, debería quedar claro que, mediante resolución motivada, se rechaza la prueba propuesta por ser manifiestamente improcedente o innecesaria.

 

2.-Con la solicitud de Dictamen, de 2 de septiembre de 2025, se han remitido casi todos los documentos que no figuraban en la solicitud anterior de 31 de marzo de 2025, y que fueron señalados en la consideración segunda del Dictamen 159/2025. Sin embargo, en el expediente que acompaña a la solicitud de Dictamen de 2 de septiembre no se incluyen algunos de los documentos que sí figuraban en la documentación que acompañaba a la solicitud de 31 de marzo,  como son las alegaciones formuladas por la mercantil avalista, con fecha 14 de marzo de 2025, o el Decreto de la Alcaldía de 27 de marzo de 2025, o los actos de notificación de dicho Decreto a la contratista, a la avalista y a la dirección facultativa. Al respecto, debe recordarse que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998 de 2 abril, todas las consultas deben ir acompañadas de “copia compulsada del expediente administrativo completo”.

 

3.-No consta en el expediente una propuesta de resolución. Como sucedía en el expediente que se remitió el 31 de marzo de 2025, y como se dijo en el Dictamen núm. 159/2025, “no existe en el expediente una verdadera propuesta de resolución, identificándola como aquella que, conteniendo todos los pronunciamientos pretendidos, se eleva a la consideración del órgano competente para decidir, en este caso la Alcaldesa, y respecto de la cual, con carácter previo a su determinación, se solicita el juicio de este Órgano Consultivo”. 

 

La única propuesta que consta en el expediente remitido es la que eleva la Secretaría General del Ayuntamiento a la Alcaldesa, con fecha 3 de marzo de 2025, para incoar el procedimiento de resolución contractual. No puede considerarse como propuesta de resolución el informe de la Secretaría Municipal, de 25 de marzo de 2025, por el que se responde a las alegaciones de la contratista y la avalista, pues se limita a dicho contenido y a señalar que procede recabar este Dictamen y suspender el cómputo del plazo para la tramitación del procedimiento, pero no efectúa el estudio detallado de las causas de resolución invocadas por la Administración, ni se pronuncia acerca de las consecuencias de dicha resolución.    

 

Como ha señalado reiteradamente este Consejo Jurídico, entre otros en su Dictamen núm. 234/2020: “...las actuaciones realizadas han de culminar con la formal propuesta de resolución formulada por el órgano que tenga competencia para elevarla al de contratación, en la que deberá constar la voluntad de resolver y la causa legal que fundamenta dicha decisión, así como el pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía (art. 213.5 LCSP). La propuesta de resolución habrá de contener un detallado análisis de la causa de resolución contrastándola con el estudio de los pliegos y demás documentos a cuyo contenido se ha de ajustar la prestación del contratista y con las alegaciones que pueda haber formulado la contratista a lo largo del procedimiento y, particularmente, en el trámite de audiencia”.  

 

TERCERA.- Plazo de duración del procedimiento. Caducidad.

 

I.-Por lo que se refiere al plazo de duración del procedimiento, el artículo 212.8 de la LCSP establece que “los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses”. Sin embargo, como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico (por todos Dictamen núm. 245/2021), se debe tener en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97 de 23 de abril de 2021), declara que dicho artículo 212.8 no es conforme con el orden constitucional de competencias por tratarse de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de los procedimientos de resolución contractual, dice el TC, podría ser sustituida por otra elaborada por las Comunidades Autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública. Por tanto, conc luye el TC, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias el reiterado artículo 212.8; aunque, se aclara, no se precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Entidades vinculadas a unas y otras [SSTC núm. 50/1999, FF.JJ. 7 y 8, y núm. 55/2018, FF.JJ. 7, b) y c)].

 

En consecuencia, a los procedimientos de resolución contractual iniciados por las Corporaciones Locales con posterioridad a la fecha de publicación de la citada STC de 23 de abril de 2021 no les resulta de aplicación el plazo de ocho meses para la resolución del procedimiento que establece el artículo 212.8 de la LCSP, sino el plazo general de tres meses que se prevé en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

 

II.-En el supuesto objeto del presente Dictamen, el procedimiento de resolución contractual se inicia, mediante resolución de la Alcaldesa, el día 3 de marzo de 2025 (antecedente de hecho séptimo). Por lo tanto, en principio, el referido plazo de tres meses finalizaría el día 3 de junio de 2025. No obstante, debe tenerse en cuenta la suspensión del procedimiento que se produjo como consecuencia de la solicitud del referido Dictamen núm. 159/2025.

 

El artículo 22.1.d) de la LPAC, establece que uno de los supuestos en los que se puede suspender el plazo máximo legal para resolver es “cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición -que deberá comunicarse a los interesados- y la recepción del informe -que igualmente deberá ser comunicada a los mismos-”.

 

Este Consejo Jurídico, al igual que el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos, ha entendido de manera constante y reiterada que es la concreta petición de Dictamen, y no el acuerdo de suspensión, la que determina el inicio del cómputo del plazo de suspensión del procedimiento. Y, de forma específica, identifica la petición de Dictamen con la fecha del registro de salida de la solicitud correspondiente, siempre que con posterioridad no se haya continuado instruyendo el procedimiento y añadido nuevos trámites cuya documentación no se acompañó con la petición originaria, pues en este caso se debería dejar sin efecto la suspensión inicial y acordar una nueva (por todos, Dictamen núm. 293/2024).

 

En este caso, como señala el Dictamen núm. 159/2025, “Por Decreto de la Alcaldía de 27 de marzo de 2025... se acuerda formular consulta a este Órgano Consultivo y suspender la tramitación del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen y su recepción por la autoridad consultante. Consta que dicho Decreto fue notificado el 27 de marzo de 2025 a la contratista, la avalista y la dirección facultativa” (antecedente undécimo); señalando asimismo dicho Dictamen que “El 31 de marzo de 2025 se remitió el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen” (antecedente duodécimo). Por lo tanto, debe considerarse que el procedimiento quedó suspendido el día 31 de marzo de 2025.

 

La finalización del plazo de suspensión se produce, de conformidad con la literalidad del referido artículo 22.1.d) de la LPAC, el día de la recepción del Dictamen por parte de la autoridad consultante. En este caso, ha quedado acreditado que el Dictamen núm. 159/2025 se registra de entrada en el Ayuntamiento de Librilla el día 24 de junio de 2025.

 

El dies a quo del plazo de suspensión se produce el día 31 de marzo de 2025 y el dies ad quem se produce el siguiente día 24 de junio; en consecuencia, aunque no consta que se haya comunicado a los interesados la recepción del Dictamen, podría considerarse que se ha producido la suspensión del procedimiento por un periodo de 86 días naturales.

 

Como se ha dicho, sin tener en cuenta la suspensión, el plazo máximo para resolver el procedimiento habría finalizado el día 3 de junio del 2025. Y considerando la suspensión, a dicha fecha deberían añadirse los referidos 86 días naturales. Por lo que debería considerarse que el plazo máximo para resolver se extiende hasta el día 28 de agosto del 2025.

 

Por lo tanto, cuando se solicita a este Consejo Jurídico la emisión del preceptivo dictamen, el día 2 de septiembre de 2025, el plazo máximo para resolver ya había expirado, por lo que el procedimiento de resolución contractual ya estaba caducado. En consecuencia, procede dictar resolución por la que se declare la caducidad del procedimiento.

 

III.-La declaración de caducidad del procedimiento objeto del presente Dictamen no impide que se pueda iniciar un nuevo procedimiento de resolución del contrato por incumplimiento de la contratista, cuyo inicio debería acordarse formalmente. Teniendo en cuenta que, en atención a un elemental principio de economía procesal, se podrían incorporar al nuevo procedimiento las actuaciones obrantes en el expediente remitido cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. No obstante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 191.1 de la LCSP, en el nuevo procedimiento debería, en todo caso, darse trámite de audiencia a la contratista. Finalmente, tras cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia a la contratista, y redactar la correspondiente propuesta de resolución, se debería recabar el preceptivo dictamen de este Consejo Jurídico.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina en sentido desfavorable la resolución del contrato propuesta, toda vez que el procedimiento de resolución contractual ha caducado. Procede, en consecuencia, dictar resolución que así lo declare, sin perjuicio de la posibilidad de incoar un nuevo procedimiento de resolución contractual (en el que debería tenerse en cuenta lo señalado en el apartado III de la Consideración tercera, así como las observaciones recogidas en el apartado II de la Consideración segunda; en particular, la necesidad de incorporar al expediente la propuesta de resolución).

 

No obstante, V.S. resolverá.