Dictamen nº 8/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de enero de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de julio de 2022 (COMINTER 219605), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de --, por daños en vehículo (exp. 2022_251), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 16 de enero de 2020 una letrada, actuando en nombre y representación de la mercantil --, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración viaria regional.
En ella expone que sobre las 9:20 del 13 de octubre de 2019, D.ª Y circulaba por el punto kilométrico 25,600 de la carretera RM-11, en sentido ascendente de Lorca hacia Águilas, cuando un perro irrumpió en la calzada e impactó contra su automóvil, porque no pudo realizar ninguna maniobra para evitar la colisión. Como consecuencia de ello, se produjeron daños por importe de 2.493,22 euros -que es la cantidad con la que solicita que se le resarza- en el vehículo que conducía, un Peugeot 208, matrícula --.
Añade que en el lugar de los hechos se personó una dotación de la Guardia Civil de Tráfico que instruyó el correspondiente atestado y que comprobó la realidad de los hechos y que el animal no portaba ningún chip identificativo.
También explica que en la fecha del accidente el vehículo se encontraba debidamente asegurado por su representada, y que entre las garantías contempladas en el contrato se encontraba el abono de los daños que sufriera por la colisión contra animales, por lo que la citada empresa aseguradora abonó 2.493,22 euros al taller donde se realizó la reparación.
Según argumenta la letrada, la actividad de la Administración regional consiste en el mantenimiento adecuado de la Red de Carreteras de titularidad autonómica, como preceptúa el artículo 57 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, puesto que es responsable “del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales” y así se encuentre en un nivel apto para que puedan ser utilizadas por sus usuarios sin peligro, en la confianza de su correcto estado.
Añade que resulta evidente que existía una deficiencia en la señalización de la vía, puesto que, de acuerdo con lo que se expone en el atestado mencionado, no se ha instalado la señal vertical adecuada que advierta del peligro, como es la P-24 (“Paso de animales en libertad. Peligro por la proximidad de un lugar donde frecuentemente la vía puede ser atravesada por animales en libertad”) y así puedan los conductores adecuar la velocidad de conducción a la existencia de dicho peligro.
Reitera que dicha señalización es necesaria pues al menos se han presentado por parte del despacho de abogados en el que trabaja varias reclamaciones patrimoniales (RP-16/16; RP-36/17, RP-30/18 y RP 49/19) y consta asimismo que en uno de los procedimientos judiciales que se siguió se aportó un oficio, remitido por la Guardia Civil de Lorca, en el que se hacía constar que en un año se produjeron 11 accidentes de este tipo.
Con el escrito adjunta copias de una escritura de apoderamiento otorgado a su favor por la aseguradora reclamante; del permiso de circulación del automóvil accidentado; del informe estadístico ARENA elaborado por los dos agentes de la Guardia Civil de Tráfico que intervinieron tras el siniestro; del informe de daños realizado por un perito de la compañía aseguradora, en el que se inserta un reportaje fotográfico que refleja los daños que se produjeron; de la póliza del contrato de seguro referido; del justificante de la transferencia que su mandante realizó al taller de reparación y de la factura; y del informe elaborado el 10 de julio de 2018 por el Jefe Accidental de la citada Agrupación de Tráfico, en el que se expone que en el período comprendido entre el 1 de julio de 2016 y el 30 de junio de 2017 se produjeron 11 accidentes de tráfico (4 en el tiempo citado de 2016 y 7 en el de 2017) provocados por la invasión de la calzada por animales en la carr etera RM-11.
SEGUNDO.- El 22 de enero de 2020 se requiere a la interesada para que informe acerca de si por los mismos hechos se siguen a su instancia otras reclamaciones administrativas, civiles o penales. Y, también, para que aporte diversa documentación.
TERCERO.- Mediante otra comunicación de la misma fecha se solicita a la Comandancia de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil que remita una copia de las diligencias que se instruyeron como consecuencia del accidente de tráfico referido. No consta que se haya atendido la solicitud formulada.
CUARTO.- El 23 de enero se demanda a la Dirección General de Carreteras que elabore un informe acerca del contenido de la reclamación presentada, que se evacua el 7 de febrero de 2020. En él se reconoce que la carretera citada es de titularidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; que no se tuvo conocimiento previo del accidente hasta que se recibió la copia de la reclamación; que no se tiene constancia de la producción de otros accidentes similares en ese lugar, que no recibieron aviso de la Dirección General de Tráfico ni del Servicio de Emergencias 112 para retirar el cuerpo del animal atropellado y “que no hay constancia de actuación realizada para haber retirado el "can" de la carretera o cuneta con la brigada de conservación, ni limpieza de la calzada de restos por motivo de atropello, ni ese día ni días sucesivos”.
Por último, se pone de manifiesto que “El tramo de carretera, no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo”.
QUINTO.- La abogada interviniente presenta un escrito el 6 de mayo de 2020 en el que manifiesta que no se siguen otras reclamaciones civiles, penales o administrativas motivadas por el hecho citado. De igual modo, aporta la documentación solicitada por la instrucción, salvo el carnet de conducir de la conductora del vehículo, “si bien, todos los datos fueron comprobados por agentes de la Guardia Civil que comprobaron los hechos y que constan en el atestado”.
SEXTO.- El 4 de noviembre de 2021 se solicita a la Jefatura del Parque de Maquinaria informe acerca del valor venal del automóvil en el momento en que se produjo el percance, de la valoración de los daños alegados y de su ajuste con el informe de valoración y la factura aportados por la interesada.
El 14 de diciembre se emite el informe que cifra el valor venal del automóvil en 8.344 euros y en el que se concluye que los daños relacionados en el informe de peritación son compatibles con la forma en la que se dice que se produjo el siniestro, así como también el importe que obra en la factura expedida por el taller de reparación se corresponde a la reparación efectuada.
SÉPTIMO.- El 28 de febrero de 2022 se concede audiencia a la abogada compareciente para que, en la representación que ostenta, pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedente, pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
OCTAVO.- Con fecha 25 de julio de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no constar acreditada la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante comunicación interior del pasado 26 de julio de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo puesto que trata sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento.
I. Ha de reconocerse legitimación activa a la compañía aseguradora reclamante puesto que ha quedado suficientemente acreditado en las presentes actuaciones que ha satisfecho al taller el precio de la reparación del vehículo accidentado. Puede, en consecuencia, ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-11), como se ha acreditado en el procedimiento.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce de la lectura del expediente administrativo, toda vez que el accidente se produjo el 13 de octubre de 2019 y que la reclamación se interpuso el 16 de enero siguiente.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites esenciales que integran esta clase de procedimientos, constando todos los preceptivos, como el informe del servicio cuyo funcionamiento habría causado el presunto daño y el trámite de audiencia a la interesada. Pese a ello, se aprecia que se ha sobrepasado el plazo de seis meses que para la tramitación del expediente determina el artículo 91.3 LPACAP, sin que del expediente se deduzcan circunstancias excepcionales que pudieran justificar dicha demora.
TERCERA.- Requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de accidentes de tráfico provocados por la irrupción en las carreteras de animales no pertenecientes a especies cinegéticas.
El establecimiento y mantenimiento del dominio público viario constituye un servicio público a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De esa caracterización se desprende la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. Así pues, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que su explotación comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, que incluyen las referentes a la seguridad viaria.
Este precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de este último añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Esta regulación ofrece, por tanto, una acusada incidencia en materia de responsabilidad patrimonial en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico. En estos casos resulta necesario que se determine con total precisión la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros.
Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. En el supuesto de que no lo sean o de que no se acredite la existencia de cotos colindantes o cercanos se debe aplicar el régimen general en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aunque en este último caso el animal causante de los daños fuese de una especie cinegética.
En este supuesto, en el que se ha acreditado la invasión de la calzada por un perro, resulta necesario verificar el cumplimiento por parte de la Administración pública del deber de conservación y de señalización de la vía pública que le corresponde.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Ya se ha expuesto con anterioridad que la compañía aseguradora se ha subrogado en el lugar de la asegurada, que circulaba por el punto kilométrico 25,600 de la carretera RM-11, de Lorca a Águilas, el día y a la hora a los que se ha hecho mención, cuando colisionó con su automóvil contra un perro que carecía de chip identificativo y que eso causó los daños en el vehículo que también se han descrito. La realidad de ese hecho se deduce del informe ARENA elaborado por los agentes de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil que acudieron a prestar su asistencia una vez sucedido el percance. Ello, a pesar de que por parte de la Dirección General de Carreteras se haya manifestado que no se tiene constancia del siniestro y que la brigada de conservación ni retiró de la vía el cuerpo del animal atropellado ni realizó ninguna labor de limpieza.
En el mismo sentido, hay que tener por debidamente demostrada la existencia de varios desperfectos en el automóvil accidentado por medio del referido documento policial, del informe pericial que se ha elaborado y de las diversas fotografías que así los acreditan y que se han incorporado al procedimiento.
Una vez que se ha concretado que el animal no pertenecía a una especie cinegética, se hace evidente que se debe aplicar el régimen general propio de la responsabilidad patrimonial administrativa y que se tiene que atender, por tanto, al estado de conservación de la vía y a las posibles deficiencias que se pudieran advertir en la señalización de las situaciones de peligro con las que se pudieran encontrar los usuarios de la carretera. Y también conviene recordar que la reclamante realiza la imputación concreta de que el accidente se debió al incumplimiento por parte de la Administración de los deberes de señalización de las vías públicas que le corresponden.
A la hora de realizar el análisis de esas circunstancias se debe partir del hecho de que la vía en la que se produjo el accidente es una carretera convencional desdoblada, concretamente la carretera Lorca-Águilas o RM-11, que forma parte de la Red de primer nivel de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 4,a) y en el Anexo de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
Así, una carretera convencional aparece definida en el punto 69 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, como una “Carretera que no reúne las características propias de las autopistas, autovías y vías para automóviles” y, concretamente, la de no tener o tener acceso limitado a las propiedades colindantes y la de no cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía, ni ser cruzada a nivel por senda, vía de comunicación o servidumbre de paso alguna.
De igual modo, en el artículo 2.3, apartados c) y d), de la citada Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, se establece que “Son carreteras multicarril las que, sin ser autopistas o autovías, tienen al menos dos carriles destinados a la circulación para cada sentido, con separación o delimitación de los mismos, pudiendo tener accesos o cruces a nivel” y que “Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas, ni las de las autovías, ni las de las carreteras multicarril”.
Por último, en el artículo 3.2,III) de la mencionada Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia, se dispone que “Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas ni de las autovías. Tendrán consideración de carreteras desdobladas de doble calzada las que dispongan de al menos dos carriles por sentido, con o sin banda de separación entre ellas, y pudiendo ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación, pudiendo tener acceso las propiedades colindantes con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan”.
Como se puede advertir, ninguna de esas disposiciones legales impone la privación total o la limitación de acceso desde la carretera a las propiedades colindantes sino que, por el contrario, las permiten expresamente. Además, se previene que puedan ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación y no se impone de ninguna forma que estén valladas.
En este sentido, conviene traer a colocación la conocida doctrina del Consejo de Estado de que la presencia incontrolada de animales en las vías públicas no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que su acceso a la carretera puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada, como pudiera ser a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación, o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
A mayor abundamiento, el Alto Cuerpo consultivo puso de manifiesto en su Dictamen núm. 575/2007, en el que se ventilaban las consecuencias de un accidente de tráfico provocado por la colisión de un vehículo contra un ejemplar de cabra montés en una autovía, “que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado número 2485/2002, de 10 de octubre)”.
II. Por último, se debe analizar si se pudo haber producido alguna posible deficiencia en la señalación de las situaciones de peligro que se pudieran encontrar los conductores en el caso de que no se hubieran colocado señales de paso de animales domésticos (P-23) o de animales en libertad (P-24), si es que realmente procediera.
Resulta necesario recordar que la abogada ha advertido que en el despacho profesional del que forma parte se han presentado cuatro reclamaciones patrimoniales en las que se dilucidaban pretensiones indemnizatorias promovidas por daños ocasionados por la invasión por animales de la vía reseñada.
Asimismo, ha aportado una copia del informe elaborado el 10 de julio de 2018 por el Jefe Accidental de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil en el que se expone que en el período comprendido entre el 1 de julio de 2016 y el 30 de junio de 2017 se produjeron 11 accidentes de tráfico (4 en el tiempo citado de 2016 y 7 en el de 2017) en dicha carretera como consecuencia de la invasión de la calzada por animales.
Pese a ello hay que destacar, en primer lugar, que no se concretan las especies a las que pertenecían aquellos animales y, en segundo lugar y lo que es más importante, que no se precisan los puntos kilométricos exactos en los que se produjeron esos accidentes. Conviene apuntar que la carretera RM-11 tiene una longitud aproximada de 33 kilómetros -según la información que puede obtenerse fácilmente en Internet- y que resulta imprescindible concretar los tramos en los que pudieran haberse producido casos especialmente numerosos de invasión de la vía por animales.
Por su parte, en el informe realizado por la Dirección General de Carreteras se reconoce implícitamente que no hay ninguna señalización de ese tipo en el tramo de la carretera próximo al lugar del accidente, aunque sí se dice de forma explícita que no se tiene constancia de que se hayan producido accidentes en el mismo lugar, ni ese día ni otros precedentes, se debe entender.
Del contenido del referido informe cabe deducir que una posible señalización del tramo no se justifica puesto que no se ha constatado que se hayan producido con reiteración accidentes de tráfico similares en ese punto concreto de la vía ni se ha advertido que exista un trasiego de animales en libertad o domésticos que exceda de unos márgenes que puedan considerarse razonables.
Así también se deduce de los datos extraídos de los archivos del Consejo Jurídico sobre procedimientos de responsabilidad patrimonial por daños sufridos como consecuencia de la colisión con animales en la calzada de la carretera RM-11. En efecto, con anterioridad al siniestro que da lugar a la reclamación que está en el origen del presente Dictamen, constan dos atropellos de cánidos en zonas cercanas al lugar del percance. Ha de recordarse que el siniestro que aquí se ventila se produce el 13 de octubre de 2019 en el punto kilométrico 25,600. Es cierto que apenas 3 meses antes, el 22 de julio de 2019, y a una distancia de tan solo unos 400 metros, en el pk 26 se produce otro atropello (Dictamen 218/2020). Sin embargo, para encontrar otro caso de similares características hemos de desplazarnos casi 3 kilómetros (pk 28,400) y retroceder más de un año, al 30 de abril de 2018 (Dictamen 213/2020). Prescindiendo de otros más remotos, existen antecedentes de percances por atropello de animales diferentes (jabalí y gato), el 27 de febrero de 2018 y el 23 de julio de 2017, pero en tramos ya muy alejados del pk 25,600, pues tuvieron lugar en los kilómetros 15,700 (Dictamen 135/2020) y 12,500 (Dictamen 302/2019), respectivamente.
Es decir, con anterioridad al accidente que motiva la reclamación únicamente constan dos percances por colisión con perros en un tramo de unos 3 kilómetros de largo (el comprendido entre los puntos kilométricos 25,600 y 28,400) en un período de 18 meses, lo que difícilmente podría llegar a calificarse como una elevada frecuencia de paso de animales por la calzada, de donde se deduce que no resultaría preceptiva la colocación de una señalización específica que advirtiera del riesgo de paso de animales sueltos.
Sin perjuicio de lo expuesto, este Consejo Jurídico ha podido comprobar a través de una conocida aplicación de mapas online que en el pk 25 de la carretera RM-11, en sentido ascendente, existe al menos desde junio de 2022 una señal P-24 que avisa del riesgo correspondiente y que se extiende a los 5 kilómetros siguientes. Se desconoce en qué momento se instaló esta señalización, aunque en todo caso hubo de ser con posterioridad a la fecha del siniestro que está en el origen de la reclamación objeto de este Dictamen, pues ni el atestado policial ni el informe de la Dirección General de Carreteras obrantes en el expediente dan cuenta de ella.
Adviértase, en cualquier caso, que la instalación de la señal con posterioridad al accidente por el que ahora se reclama, no ha de interpretarse como un reconocimiento por parte de la Administración de que la señalización debería haber estado colocada con anterioridad, sino que bien pudo deberse a tener aquélla conocimiento del accidente en cuestión, que sumados a los ya expuestos correspondientes a los dictámenes 213 y 218/2020 y encontrarse muy próximo en el espacio y en el tiempo al percance del que trata el último de los dictámenes citados, pudo entender que ya sí cabía contemplar una cierta habitualidad en el paso de canes por la carretera en dicho tramo que hacía procedente la señalización específica.
En consecuencia y de acuerdo con lo que se ha expuesto cabe deducir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento y señalización de la carretera o de sus aledaños, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en algún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño que se alega, cuya antijuridicidad tampoco ha sido debidamente demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
