Dictamen nº 7/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de enero de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 11 de julio de 2022 (COMINTER 204329), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de --, D.ª Y y otro, por daños en vehículo (exp. 2022_233), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 30 de julio de 2020 un Letrado que actúa en nombre y representación de “--” y que dice hacerlo también en la de D.ª Y y D. Z, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos el 4 de diciembre de 2019, sobre las 9:50 horas, en el vehículo Renault, modelo Megane, matrícula --, propiedad de D.ª Y y asegurado por la referida mercantil, y que fueron debidos a la irrupción de un perro en la calzada que la citada conductora no pudo esquivar.
El accidente tuvo lugar en la carretera RM-714, de Jumilla (N-344) a Caravaca de la Cruz (RM-15) por Calasparra (Murcia), a la altura del km 13, a cuyas indebidas condiciones de conservación, que permitieron la presencia del animal en la calzada, pretenden imputar el daño. La solicitud indemnizatoria es doble y abarca de un lado la cantidad abonada por la aseguradora en concepto de coste de reparación de los daños materiales sufridos por el vehículo (1.203,59 euros) y, de otra, una cantidad que no se concreta, en concepto de lesiones físicas de los ocupantes del automóvil.
Se adjunta a la solicitud copia de la siguiente documentación: a) escritura de poder para pleitos otorgado por la aseguradora en favor del Letrado actuante; b) condiciones particulares del seguro de autos que cubría al vehículo accidentado; c) informe estadístico ARENA elaborado por la Guardia Civil de Tráfico de Cieza; d) partes de asistencia sanitaria de los dos ocupantes del vehículo; e) informe de valoración de daños materiales en el automóvil, por importe de 1.203,59 euros; f) factura expedida por un taller mecánico por cuantía coincidente con la del anterior informe; y g) documentación acreditativa del pago de dicha cantidad por la aseguradora al taller mecánico.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se procede a comunicar al Letrado actuante la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se le requiere para que aporte al procedimiento diversa información y documentación adicionales, incluida la acreditativa de la representación que dice ostentar de los dos ocupantes del vehículo.
Cumplimenta el requerimiento el Letrado el 16 de septiembre de 2020 mediante la aportación de la documentación requerida. En esta fecha procede, además, a “renunciar” (sic) a la reclamación efectuada en nombre de los Sres. Y, Z, por lo que pide que continúe el procedimiento únicamente respecto de la aseguradora.
TERCERO.- Con fecha 9 de octubre, la aseguradora amplía su pretensión indemnizatoria en la cantidad de 558 euros, en concepto de gastos de asistencia médica prestada a los ocupantes del vehículo en el “Hospital de la Vega Lorenzo Guirao”, de Cieza. Acompaña sendas facturas por importe cada una de ellas de 279 euros en concepto de asistencia médica de urgencias sin ingreso por accidente de tráfico.
CUARTO.- El 30 de noviembre de 2020 se evacua el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, que confirma la titularidad regional de la vía en la que se produjo el accidente, del que se afirma que no se tuvo constancia en su día.
Califica el hecho de “accidental y fortuito. La carretera RM-714 es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco usual el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada es un caso absolutamente accidental y fortuito. En conclusión: este siniestro nada tiene que ver con el funcionamiento del servicio público de carreteras, ni se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el citado servicio”.
En cualquier caso, precisa que “el tramo de carretera tiene la señalización P-24 "Paso de animales en libertad'', para avisar a los conductores de que en cualquier momento puede aparecer algún animal y cruzar la vía, dado que nos encontramos en la cercanía de una zona montañosa”.
QUINTO.- El 10 de diciembre de 2021 se incorpora al expediente informe del Parque de Maquinaria que sitúa el valor venal del vehículo accidentado en 1.440 euros. Señala, asimismo, que “ateniéndose al modo en que se produce el siniestro, según declaraciones del conductor asegurado, los daños en el vehículo son compatibles (…) De acuerdo con la factura aportada, los daños reparados se corresponden con lo declarado en el accidente y se considera que se corresponden a la realidad en relación a la reparación efectuada al vehículo”.
SEXTO.- Conferido el 3 de febrero de 2022 el preceptivo trámite de audiencia a la mercantil interesada, no consta que haya hecho uso del mismo mediante la presentación de alegaciones o justificaciones adicionales.
SÉPTIMO.- El 8 de julio de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar la instructora que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen mediante comunicación interior del pasado 11 de julio de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 LPACAP.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación activa, cuando de daños a las cosas se trata, corresponde de forma primaria a su propietario, en la medida en que dicho perjuicio incide negativamente en su patrimonio, disminuyendo su valor. De ahí que quepa reconocer legitimación activa al propietario del vehículo por los daños que realmente ha sufrido. En el supuesto sometido a consulta, consta que el vehículo accidentado estaba asegurado con una póliza que cubría los daños propios derivados del atropello de animales, de forma que fue la aseguradora la que se hizo cargo del coste de reparación del vehículo, habiendo quedado acreditado en el expediente tanto la efectiva reparación del vehículo como el pago realizado por la mercantil actora al taller mecánico, por lo que procede reconocer legitimación activa a dicha empresa para la reclamación de lo abonado en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, pues dicha circunstancia la habilita para ejercitar los derechos y las acciones que por r azón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación, de fecha 30 de julio de 2020, se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP atendida la fecha del accidente que la motiva, acaecido el 4 de diciembre de 2019.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido al respecto en la normativa reguladora, sin que se aprecien carencias esenciales, constando la emisión de los informes preceptivos y el trámite de audiencia al reclamante.
Debe recordarse, no obstante, que las consultas que se realicen al Consejo Jurídico han de acompañarse de un extracto de secretaría (artículo 46.2 del reglamento de organización y funcionamiento de este Órgano Consultivo, aprobado por Decreto 15/1998, 2 de abril), expresivo de los hitos principales del procedimiento seguido, lo que se ha omitido no sólo en esta ocasión sino también en otras recientes, lo que debería ser objeto de corrección para futuras consultas.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todo s los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico. Así, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Inexistencia.
Ya se ha expuesto con anterioridad que la compañía aseguradora se ha subrogado en el lugar de la asegurada, que circulaba por el punto kilométrico 13,000 de la carretera RM-714, de Jumilla (N-344) a Caravaca de la Cruz (RM-15) por Calasparra (Murcia), el día y a la hora a los que se ha hecho mención, cuando colisionó con su automóvil contra un perro y que eso causó diversos daños en el vehículo. La realidad de ese hecho se deduce del contenido del informe ARENA elaborado por los agentes de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil que acudieron a prestar su asistencia una vez sucedido el percance citado. Ello, a pesar de que por parte de la Dirección General de Carreteras se haya manifestado que no se tiene constancia del siniestro y que la brigada de conservación ni retiró de la vía el cuerpo del animal atropellado ni realizó ninguna labor de limpieza.
En el mismo sentido, hay que tener por debidamente demostrada la existencia de varios desperfectos en el automóvil accidentado por medio del referido documento policial, del informe pericial que se ha elaborado y de las diversas fotografías que así los acreditan y que se han incorporado al procedimiento.
Una vez que se ha concretado que el animal no pertenecía a una especie cinegética, se hace evidente que se debe aplicar el régimen general propio de la responsabilidad patrimonial administrativa y que se tiene que atender, por tanto, al estado de conservación de la vía y a las posibles deficiencias que se pudieran advertir en la señalización de las situaciones de peligro con las que se pudieran encontrar los usuarios de la carretera. En particular, la reclamante realiza la imputación concreta de que el accidente se debió al incumplimiento por parte de la Administración de los deberes de conservación de las vías públicas en condiciones de seguridad.
A la hora de realizar el análisis de esas circunstancias se debe partir del hecho de que la vía en la que se produjo el accidente es una carretera convencional de una sola calzada y doble sentido de circulación.
Así, una carretera convencional aparece definida en el punto 69 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, como una "Carretera que no reúne las características propias de las autopistas, autovías y vías para automóviles" y, concretamente, la de no tener o tener acceso limitado a las propiedades colindantes y la de no cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía, ni ser cruzada a nivel por senda, vía de comunicación o servidumbre de paso alguna.
De igual modo, en el artículo 2.3 de la citada Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, se establece que "Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas, ni las de las autovías, ni las de las carreteras multicarril".
Por último, en el artículo 3.2, III) de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia, se dispone que "Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas ni de las autovías. Tendrán consideración de carreteras desdobladas de doble calzada las que dispongan de al menos dos carriles por sentido, con o sin banda de separación entre ellas, y pudiendo ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación, pudiendo tener acceso las propiedades colindantes con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan".
Como se puede advertir, ninguna de esas disposiciones legales impone la privación total o la limitación de acceso desde la carretera a las propiedades colindantes sino que, por el contrario, las permiten expresamente. Además, se previene que puedan ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación y no se impone de ninguna forma que estén valladas.
Ha de aplicarse aquí la conocida doctrina del Consejo de Estado según la cual la presencia incontrolada de animales en las vías públicas no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viarias, que enerva la relación de causalidad exigible para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada, como pudiera ser a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación, o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
A mayor abundamiento, el Alto Cuerpo consultivo puso de manifiesto en su Dictamen núm. 575/2007, en el que se ventilaban las consecuencias de un accidente de tráfico provocado por la colisión de un vehículo contra un ejemplar de cabra montés en una autovía, "que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado número 2485/2002, de 10 de octubre)".
En consecuencia, cabe concluir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento de la carretera o de sus aledaños, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en algún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño que se alega, cuya antijuridicidad tampoco ha sido debidamente demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
