Dictamen nº 11/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de enero de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de junio de 2022 (COMINTER 176537), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de -- por daños sufridos en vehículo (exp. 2022_196), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 20 de octubre de 2020, la Demarcación de Carreteras del Estado en Murcia remite a la Consejería de Fomento e Infraestructuras un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial (registrado con fecha 17 de octubre de 2020), firmado por un Letrado en representación de la Compañía de Seguros “--”, por los daños que manifiesta haber sufrido dicha mercantil como consecuencia del accidente de circulación sufrido por un vehículo asegurado.
Relata la reclamación que el 5 de noviembre de 2019, tuvo lugar un siniestro del vehículo marca PEUGEOT modelo BOXER de matrícula -- por la carretera RM 715 -Sentido Socovos-, a la altura del kilómetro 24, Moratalla (Murcia), cuando se ve sorprendido por la irrupción súbita en la calzada de un jabalí sin poder evitar la colisión con el mismo, ocasionando daños de diversa entidad, por importe de 1.607,64 euros, que fueron satisfechos al tomador del seguro en virtud de las obligaciones contractuales contraídas por la aseguradora.
Se reclama dicha cantidad a la Administración regional en su calidad de titular de la vía en la que tuvo lugar el accidente y en ejercicio de la acción de recobro prevista en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro (LCS). El fundamento de la reclamación de responsabilidad patrimonial lo sitúa la reclamación en la Disposición adicional séptima del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que imputa la responsabilidad en materia de accidentes con especies cinegéticas al titular de la vía “como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo o, en su caso, por no disponer de la señalización especifica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”, por omisión de la oportuna señalización de paso de animales en libertad.
Junto a la reclamación y como prueba documental se adjunta la siguiente: copia de denuncia ante la Guardia Civil de Tráfico, recibo de pago de la anualidad de la póliza de seguro y copia de ésta, factura emitida por “--” y un justificante sin firma y ninguna otra identificación en el que se refleja el pago de una cantidad igual a la reclamada, pero sin indicar a quien se le abona.
La denuncia relata lo sucedido como sigue: “Refiere el compareciente haber colisionado con un jabalí cuando conducía con su vehículo el cual se relaciona como accidentado, a la hora y fecha que se referencia y en el lugar que se cita.-No precisa asistencia de grúa, daños leves en el frontal del turismo.-
Sigue MANIFESTANDO, que todo fue de manera fortuita, que el animal se le cruzó de forma imprevista y que no pudo frenar a tiempo, colisionando el mismo, quedando inerte en la cuneta el jabalí, que su turismo, tiene ligeros daños en la parte frontal, consistentes, en abolladura en paragolpes frontal así como fractura en los anclajes del mismo, producto de la colisión. -”.
SEGUNDO. - Admitida a trámite la reclamación, se requiere al Letrado actuante para que aporte diversa documentación, como el D.N.I. del firmante, que informe si por los mismos hechos se siguen otras reclamaciones, acreditación de la realidad y certeza del suceso, acreditación del pago de la factura de reparación del vehículo, cuenta código cliente, permiso de circulación, tarjeta de inspección técnica y carnet de conducir del conductor del vehículo.
Consta en el expediente la notificación de este requerimiento el 23 de octubre de 2020, no constando la cumplimentación del requerimiento
TERCERO. - El 23 de octubre de 2020 se solicita a la Dirección General de Carreteras el preceptivo informe del Servicio presuntamente responsable del daño reclamado, que es evacuado el 3 de noviembre siguiente.
Confirma el informe la titularidad regional de la vía en la que se produce el siniestro, manifiesta que no tiene noticias del mismo ni de otros accidentes similares en el mismo lugar, ni existe aviso de la DGT ni del teléfono 112 para la retirada del animal muerto, que no se ha procedido con posterioridad a realizar ninguna obra de reparación en el lugar en donde se afirma que se produjo el suceso.
Se informa, asimismo, que “En caso de haberse producido tal hecho sería accidental y fortuito. La carretera RM-715 es una carretera convencional, y no existe normativa técnica o legal que imponga a la Dirección General de Carreteras la obligación dotarla de valla de cerramiento. La irrupción de un animal salvaje en la calzada es un hecho absolutamente accidental y fortuito y no existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras…La carretera RM-715 dispone de la señalización reglamentaria. En el PK 21 +000 existe una señal P-24 (Paso de animales en libertad) con placa complementaria con el siguiente texto: En 5 Km.”.
CUARTO. - Solicitado informe a la Dirección General del Medio Natural acerca de eventuales aprovechamientos cinegéticos en la zona del accidente y de determinadas circunstancias que pudieran influir en el accidente ocasionado por un animal de una especie cinegética, se evacua el 28 de octubre de 2020.
Se informa que la zona donde se produjo el accidente se encuentra en los límites de los acotados MU-11939-CP y MU-11 .130-CP, ambos en el T. M. de Moratalla.
Que el lugar del accidente no afecta a ningún Monte de Utilidad Pública ni a ningún Espacio Natural Protegido de la Región de Murcia, ni dentro de la Red Natura 2000.
En cuanto a posibles actividades cinegéticas en las horas previas al siniestro, se informa que no consta “durante la temporada cinegética 2019-2020 no se autorizó ninguna batida, gancho o montería en el acotado MU-11939- CP ni en el MU-11130-CP. Así pues, el día en que se produjo el accidente (5/11/2019) o durante el día previo, no se pudieron realizar batidas, gancho o monterías de jabalí en dichos cotos. Por tanto, la irrupción del animal en la calzada no se pudo producir como consecuencia directa de una acción de cacería colectiva de una especie de caza mayor llevada a cabo el mismo día o que hubiera concluido doce horas antes de aquél.”.
QUINTO. - Conferido el preceptivo trámite de audiencia a la mercantil interesada, no consta que hiciera uso del mismo.
SEXTO. - Con fecha 14 de junio de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no apreciar la instructora la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño reclamado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante comunicación interior del pasado 15 de junio de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA. - Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La legitimación activa, cuando de daños a las cosas se trata, corresponde de forma primaria a su propietario, en la medida en que dicho perjuicio incide negativamente en su patrimonio, disminuyendo su valor. De ahí que quepa reconocer legitimación activa al propietario del vehículo por los daños que realmente ha sufrido. En el supuesto sometido a consulta, consta que el vehículo accidentado estaba asegurado con una póliza que cubría los daños propios, de forma que fue la aseguradora la que se hizo cargo del coste de reparación del vehículo, habiendo quedado acreditado en el expediente la efectiva reparación del vehículo pero no el pago realizado por la aseguradora al taller mecánico, a pesar de haberle sido requerida su acreditación a la aseguradora interviniente, por lo que no procede reconocer legitimación activa a dicha mercantil para la reclamación de lo abonado en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, pues es únicamente dicha circunstancia la qu e la habilitaría para ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, por lo que lo procedente habría sido declararlo desistido de la reclamación, terminando así el procedimiento y no continuando con su instrucción.
A tal efecto, cabe traer a colación lo que se recoge en la Memoria del Consejo de Estado del año 2005, en la que se considera oportuno “sugerir que en la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial se siga la buena práctica de exigir la acreditación de la legitimación para reclamar o la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento, y de hacerlo además de conformidad con lo establecido en el artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [referencia legal hoy referida al artículo 68.1 LPACAP], requiriendo expresamente al compareciente para que acredite dichos extremos, concediéndole el plazo legal previsto y haciéndole las admoniciones legales pertinentes, de tal suerte que, en caso de que no se subsanen las deficiencias que le fueron solicitadas, se le tenga por desistido de su petición al reclamante, sin necesidad de continuar el procedimiento”.
Y lo que también se apunta en la Memoria de ese Alto Cuerpo consultivo de los años 2012 y 2013, de que “tratándose de supuestos en que las solicitudes de los interesados no cumplen los requisitos exigidos, la solución procedente, para el caso de que no se produzca la subsanación requerida, es tener por desistido al solicitante, recogiéndose en la correspondiente resolución ese modo de terminación del procedimiento iniciado”.
No obstante, en la medida en que en el presente caso no se dictó resolución declarando desistida a la aseguradora reclamante, y dado que la propuesta de resolución objeto de consulta considera que existe legitimación activa de la reclamante, entrando en el fondo del asunto, también lo hará este Dictamen, sin perjuicio de que se requiera por la instrucción, la correspondiente prueba de la legitimación antes de resolver.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que el siniestro supuestamente acaece el 5 de noviembre de 2019 y la acción se ejercita el 17 de octubre de 2020.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales y al margen de las consideraciones que se han expuesto con anterioridad, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo para resolver, que excede del previsto en el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERA. - Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de tod os los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA. - Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, cuya realidad no ha sido demostrada.
I. En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal que irrumpe en dicha vía, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como venía configurado por los artículos 139 y siguientes de la derogada LPAC y que hoy regulan los artículos 32 y siguientes LRJSP, completados, para el caso, como el presente, de que se trate de una especie cinegética (Leyes 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, Anexo IV y 7/2003, de 12 noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, Anexo) con lo establecido en la Disposición adicional séptima del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (RDL 6/2015, de 30 d e octubre), precepto dedicado a la responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas y que, además de determinar la responsabilidad del conductor o del titular del aprovechamiento cinegético o del terreno en los supuestos que allí contempla, establece que “también podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”.
Este Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
“En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes”.
Lo anterior es extensible, incluso con mayor motivo, al presente caso, en el que se trata de una carretera convencional, es decir, una vía a la que pueden tener acceso las propiedades colindantes, con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan, sin que conste que deban disponer de vallado o similar (art. 3.2, III Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).
Asimismo, la Dirección General de Carreteras informa que existe la debida señalización P-24 en el punto kilométrico 21 de la carretera, por lo que no concurren en el supuesto sometido a consulta las dos circunstancias que podrían dar lugar a una responsabilidad de la Administración titular de la vía por los daños sufridos como consecuencia del atropello de una especie cinegética como son las relativas al vallado y a la señalización específica de este riesgo.
II. Asimismo, y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada).
Por ello, no puede aceptarse la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las carreteras a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.
Por todo ello no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
III. Pero, además, tampoco se cumple en el presente caso con el requisito de la efectiva realidad del daño, puesto que no existe prueba alguna que lo avale, puesto que en la comparecencia que se efectúa por el perjudicado ante la Guardia Civil se hace constar que los hechos son referidos por el compareciente sin que hayan sido comprobados por aquélla. Tampoco existen fotografías del lugar, del vehículo o del animal, ni ningún testigo directo de los hechos, ni consta aviso a la empresa adjudicataria de la conservación de la carretera para la retirada del animal.
Por ello, tampoco podemos considerar acreditado efectivamente la realidad del evento dañoso.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación toda vez que no se aprecia la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente, la efectiva realidad del daño y el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño reclamado ni su antijuridicidad.
Y ello sin dejar de advertir que ante la desatención del requerimiento dirigido al Letrado actuante para que acreditara la legitimación de la aseguradora, lo procedente habría sido declarar su desistimiento poniendo fin al procedimiento sin necesidad de ulterior instrucción, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen; y advirtiendo igualmente que antes de resolver debe acreditarse tal legitimación activa, conforme se indica en la Consideración Segunda, I, in fine.
No obstante, V.E. resolverá.
