Dictamen nº 9/2023

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de enero de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de diciembre de 2022 (COMINTER número 357799), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. X, por daños debidos a accidente en carretera (exp. 2022_380), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El día 17 de octubre de 2022 la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma remitió a la Secretaría General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras la diligencia de ordenación de 13 octubre de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cartagena, dictada en el procedimiento abreviado nº 662/2021, iniciado por el recurso interpuesto por D. X contra la Comunidad, por la que se requería por segunda vez la urgente remisión del expediente administrativo que debió tramitarse ante la reclamación formulada por el mismo a raíz del accidente sufrido el 13 de febrero de 2019 en el que sufrió daños en su vehículo por los que reclamaba una indemnización de 418 euros.

El mismo día la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos también le remitió copia de la misma diligencia de ordenación que había recibido.

El día 21 de octubre de 2022, el Servicio Jurídico de la Secretaría General envió la diligencia recibida a la Subdirección General de Carreteras toda vez que en él no constaba la presentación de reclamación alguna a la que pudiera obedecer la petición.

El 29 de noviembre de 2022, el Jefe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras remitió al Servicio Jurídico copia de la reclamación presentada por el interesado y el informe de dicho órgano.

SEGUNDO.- Consta en el expediente enviado la reclamación presentada el 29 de julio de 2019 por el interesado en la que solicita ser indemnizado en la cantidad de 418 euros por los daños sufridos por su vehículo marca Citroën Xsara, matrícula --, cuando el 13 de febrero de 2019 circulaba por la carretera RM2, a la altura del punto  kilométrico 35,100, a velocidad moderada y por su carril colisionó con una piedra de grandes dimensiones que se encontraba en la mitad de la vía, no pudiendo interceptarla. Llamó a la Guardia Civil de Cartagena, personándose el Destacamento de Atestados que levantó el informe estadístico número 127/2019, del que acompañaba una copia, al igual que lo hacía de su documento nacional de identidad, de la copia del permiso de circulación del vehículo y la ficha técnica, del presupuesto de reparación del taller Y, relativo a los daños que ascendía a 418 euros y de la póliza del seguro en vigor.

TERCERO.- El informe del Servicio de Conservación de Carreteras de 29 de noviembre de 2022 indicaba que en los partes diarios de vigilancia y comunicación realizados por la empresa de conservación no figuraba ninguna atención ni aviso de la existencia de la piedra que supuestamente causó el siniestro. Adjuntaba los partes de los días 13 y 14 de febrero de 2019 a la vista de que en el atestado de la Guardia Civil se afirmaba que el accidente se había producido a las 00:30 horas del día 14 de febrero de 2019. De dicha documentación derivaba su afirmación de que podía observarse que en la carretera se realizaba una vigilancia durante el día en dos turnos, de 7:00 a 15:00 y de 15:00 a 23:00 horas, existiendo además un retén de atención de incidencias de 23:00 a 7:00 horas.

CUARTO.- Mediante comunicación interior de1 de diciembre de 2022 se remitió a la Dirección de los Servicios Jurídicos la relación de documentos integrantes del expediente tramitado hasta esa fecha.

QUINTO.- Por acuerdo de 2 de diciembre de 2022 se ordenó la apertura del trámite de audiencia notificándolo el mismo día a un abogado designado por le interesado en su reclamación inicial.

SEXTO.- El 9 de diciembre de 2022 se notificó a través de LexNET a la abogada de la Comunidad la diligencia de ordenación del Juzgado nº 1 de lo Contencioso-Administrativo de Cartagena, de 1 de diciembre anterior, por la que se señalaba el día 17 de enero de 2023 como fecha para la celebración de la vista.

SÉPTIMO.- Concluido el plazo concedido para el trámite de audiencia sin que conste que se presentaran alegaciones, el día 27 de diciembre de 2022 se elevó propuesta desestimatoria de la reclamación por no quedar acreditada en el expediente la concurrencia de los requisitos legalmente exigibles, concretamente la relación de causalidad.

OCTAVO.- En la fecha y por el órgano designado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico remitiendo una copia del expediente y el extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y 81 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Comín de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. El reclamante tiene legitimación para formular la pretensión indemnizatoria objeto del presente procedimiento, por haber sufrido en su patrimonio los daños que imputa al anormal funcionamiento del Servicio de Conservación de Carreteras, pudiendo ejercer su pretensión indemnizatoria a tenor de lo previsto por el artículo 32.1 LRJSP.

Por su parte, la Administración regional está legitimada pasivamente, por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios públicos de su competencia.

II. La reclamación fue presentada dentro del plazo de un año establecido al efecto en el artículo 67.1 LPACAP teniendo en cuenta que el accidente tuvo lugar el 13 de febrero de 2019 y ésta se presentó el 29 de julio siguiente.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite formular diversas observaciones:

1. No consta en el expediente la razón de la demora en la tramitación de una reclamación correctamente presentada en julio de 2019 según se acredita con el resguardo del registro de entrada. Cabe presumir que se debió traspapelar, pero lo que no se explica es que el Juzgado de los Contencioso-Administrativo tuviera que reclamar por dos veces el envío del expediente para que se diera curso al mismo, lo que induce a pensar que ha sido el temor a la exigencia de responsabilidades lo único que ha sido capaz de impulsarlo, sobre todo cuando ahora, desde que se recibe la intimación, se ha tramitado en un tiempo brevísimo. No es este un comportamiento que debiera repetirse.

2. Tal vez por lo dicho, no se ha sido especialmente escrupuloso en la instrucción. Lo demuestra, en primer lugar, la no exigencia de la acreditación de la representación otorgada al abogado en alguna de las formas legalmente admitidas (artículo 5 LPACAP), pero tal defecto no puede ser obstáculo para la conclusión a la vista de que la Administración no la ha puesto en duda y éste recibió regularmente la notificación que se le dirigió. En segundo lugar, debiera haberse dado audiencia a la empresa contratista del servicio de conservación de la carretera para que manifestara lo que a su derecho conviniera. Al no hacerlo así podría alegar indefensión en el caso de que se estimara la reclamación, se abonara la indemnización al interesado y posteriormente, en vía de regreso, se exigiera su reintegro a la empresa. No obstante, dado que puede presumirse el conocimiento de la empresa de la existencia de la reclamación porque a ella debieron solicitarse los partes de vigil ancia aportados e incorporados al expediente, lo que permite presumir que tuvo conocimiento de la reclamación. Todo ello junto con la proximidad de celebración de la vista del procedimiento abreviado, hace razonable entender que no sea un obstáculo insalvable para dictar resolución, exigiendo, además, una especial diligencia en su adopción.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

Resulta claro que este último supuesto encajaría la reclamación que se dictamina, cuya razón de ser se fundamenta en un actuar omisivo de los servicios de conservación de la carretera en la que se produjo el accidente.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos autonómicos y estatales integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Así el Consejo de Estado ha señalado repetidamente (entre otros, en sus Dictámenes números 102/1993 y 1.294/1994) que la Administración es responsable de las consecuencias dañosas derivadas de la falta de seguridad en las vías atribuible a sus elementos o circunstancias, tales como desprendimientos de piedras, deformidad o baches importantes en la calzada o existencia prolongada de gravilla.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

El Consejo de Estado pone de manifiesto en numerosos Dictámenes (entre otros, los núms. 968/2002 y 62/2003) que en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos “necesitas probando incumbit ei qui agit” y “onus probandi incumbit actori” y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En el supuesto sometido a consulta puede aseverarse que el interesado ha aportado elementos de prueba suficientes en orden a dejar acreditada tanto la existencia de los daños sufridos como su causa, según se desprende del atestado de la Guardia Civil. Ahora bien, ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del necesario nexo causal.

Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el núm. 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera.

Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos, como ya se ha expuesto.

En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, el Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y el núm. 56/2012 de este Consejo Jurídico).

La Administración ha unido al expediente los partes de vigilancia e incidencias correspondientes a los días 13 y 14 de febrero de 2019 que demuestran una actuación diligente, en un grado que garantiza razonablemente la seguridad en la circulación por la vía en la que se produjo el accidente, de cuya realidad no puede dudarse a la luz de la documentación incorporada al mismo. Entiende el Consejo Jurídico que la obligación de velar por la seguridad del tráfico fue cumplida dentro de los estándares exigibles. De este modo, la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre el incumplimiento de la obligación de conservación de la vía y la presencia de la piedra en la calzada, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor, y a estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 32 LRJSP para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse so bre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, en concreto el nexo causal que debiera existir para ello entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.

No obstante, V.E. resolverá.