Dictamen 39/99
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Año: 1999
Número de dictamen: 39/99
Tipo: Cualquier otro asunto que por decisión expresa de una ley haya de ser consultado al Consejo
Consultante: Consejería de Sanidad y Política Social
Asunto: Reclamación formulada contra Orden del Consejero de Sanidad y Política Social que adjudicó las obras de construcción del Centro de Salud en San Javier.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El error de hecho se produce efectivamente en la medida en que los "hechos" que son presupuesto de la aplicación de la norma (en este caso, de una cláusula del Pliego, que es, según reiterada jurisprudencia, la "ley particular del contrato"), no son otros que las cantidades que bajo estos conceptos aparecieran en esa documentación oficial, cuya presentación se exigía precisamente porque su carácter oficial homogeneíza estos conceptos contables de modo que no ha de realizarse más operación que la de llevar los datos incluidos en los referidos epígrafes a la fórmula aprobada por el Pliego. El "hecho" es así, la existencia de unas cantidades reflejadas de un modo tasado y uniforme en esta documentación oficial, y el error consistió en que la Comisión tuvo por ciertas unas cantidades que no eran las indicadas. Por ello, es indiferente, a los efectos de conceptuar el error (que según la redacción vigente del artículo 118.1 de la Ley 30/92, no ha de ser ya "manifiesto"), cuál fuera la causa por la que la Administración incurrió en aquél.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 10 de septiembre de 1998, el Consejero de Sanidad y Política Social dicta Orden de adjudicación de las obras de construcción del Centro de Salud de San Javier a la empresa D., S.A.
SEGUNDO.- Con fechas 2 y 29 de octubre del mismo año, la empresa A., S.A., que había quedado en segundo lugar en la valoración de las ofertas presentadas, solicitó, al amparo de lo establecido en el artículo 94.5 de la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que se le comunicase los motivos del rechazo de su proposición y las características de la del adjudicatario determinantes de la adjudicación a su favor.
TERCERO.- Remitida por el órgano de contratación diversa documentación relativa a la valoración de las ofertas presentadas, con fecha 16 de noviembre de 1998, A., S.A. presenta un escrito en el que manifiesta que de la citada documentación se desprende la existencia de un error manifiesto en la valoración del ratio de solvencia de la adjudicataria, en aplicación de los criterios establecidos al efecto en el Pliego de Cláusulas Administrativas particulares, lo que llevó a la Administración a otorgar a aquélla dos puntos por este concepto, cuando lo correcto hubiera sido otorgar uno solo, lo que habría conllevado que la mejor oferta habría sido la de la reclamante y, por tanto, la adjudicación a su favor. Concluye su escrito solicitando que se tengan por efectuadas esas manifestaciones "a los efectos pertinentes".
CUARTO.- El Servicio Económico y de Contratación de la Consejería emite un informe de fecha 24 de noviembre de 1998 en el que estima que dicho escrito ha de ser calificado como recurso extraordinario de revisión, debiendo darle el trámite correspondiente, lo que hace el referido Consejero mediante Orden de la misma fecha, en la que acuerda dar traslado del escrito a la adjudicataria para que en el plazo de 10 días alegue lo que estime conveniente, recabar informes de la Comisión Técnica designada en su día por la Mesa de Contratación para el estudio y valoración de las ofertas presentadas, y no suspender la ejecución del acto recurrido.
QUINTO.- La citada Comisión Técnica informa, el 27 de noviembre siguiente, que para la valoración del ratio de solvencia de la adjudicataria se tomó en cuenta el calculado por la propia empresa en el certificado presentado en su momento a tal efecto, pues se carecía de la competencia técnica para analizar los balances contables presentados por las empresas con sus ofertas, proponiendo que dicha valoración se comprobase por un técnico competente.
SEXTO.- Con fecha 11 de diciembre, la adjudicataria presenta escrito de alegaciones oponiéndose a la calificación del escrito de la reclamante como recurso de revisión, negándole la condición de interesada y, en todo caso, oponiéndose a la revocación de la adjudicación, por entenderla ajustada a Derecho.
SÉPTIMO.- Requerido informe a la Intervención General de la Comunidad Autónoma, con fecha 17 de diciembre de 1998 es remitido el mismo, elaborado por el Jefe de Servicio de Control Financiero de dicha Unidad, concluyendo en la existencia de un error manifiesto en la valoración del ratio de solvencia de la adjudicataria a tenor de la documentación oficial contable presentada en su día con la oferta y del criterio de cálculo de dicho ratio contenido en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (anexo V, punto 5 del mismo). En base a ello, concluye que la puntuación otorgada a la adjudicataria por tal concepto (dos puntos) fue incorrecta, debiendo haber sido de un solo punto.
OCTAVO.- A la vista de lo actuado, el Servicio Jurídico de la Consejería emite informe-propuesta de fecha 26 de enero de 1999 en el que concluye que no existe error de hecho sino un debate en torno al alcance de una cláusula del Pliego, cuestión jurídica que no cabe deducir por la vía del recurso administrativo de revisión, por lo que procede desestimarlo, previo informe preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
NOVENO.- La citada Dirección emite informe de fecha 10 de febrero de este año, en el que indica la procedencia de estimar el citado recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, previo informe preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
DÉCIMO.- Con fecha 15 de abril de 1999, tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero de Sanidad y Política Social solicitando informe, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.7 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, adjuntando el expediente tramitado.
A la vista de estos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo a tenor de lo dispuesto en el artículo 12.7 de la Ley 2/97, en relación con el artículo 60.3,a) de la Ley 13/95, ya citadas, que disponen que el Consejo Jurídico ha de ser consultado en los casos de nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.
En efecto, en el presente caso ha de entenderse que el escrito presentado el 18 de noviembre de 1998 por ACS, P., O. y C., S.A. tiene una finalidad impugnatoria de la Orden de 10 de septiembre por la que se adjudicó el contrato en cuestión a Dragados y Construcciones, S.A., pretendiendo en definitiva, su anulación y la adjudicación del mismo a la primera, por entender que era la que obtuvo más puntuación de todas las licitadoras. Bien es cierto que la finalidad impugnatoria del escrito y, más en concreto, su calificación como recurso de revisión podía y debía haber sido objeto de una ratificación por la reclamante a instancia de la Administración al amparo de lo establecido en el articulo 71.3 de la Ley 30/92, pero desde la necesaria perspectiva antiformalista a que obligan los principios de eficacia en la actuación de la Administración y, en última instancia, de tutela efectiva de los derechos plasmados en la Constitución, llevan a considerar suficiente tal escrito a los efectos impugnatorios de que se trata.
Siendo ello así, el dictamen de este Consejo Jurídico aparece como preceptivo en cuanto que del tenor de los citados artículos 12.7 de la Ley 2/97 y 60.3,a) de la Ley 13/95 se desprende que, sea cual sea la vía en virtud de la cual se pretenda la declaración de nulidad de un contrato administrativo (o su anulación, porque tal expresión se emplea en la Ley 13/95 para referirse tanto a supuestos de nulidad como anulabilidad, según su artículo 65.1), si existe, además, oposición del contratista a tal nulidad, el Consejo ha de informar preceptivamente, y ello porque este último condicionante induce a pensar que el dictamen se instituye esencialmente como garantía de los derechos del contratista que pueden verse afectados por la eventual anulación del contrato, siendo a este respecto indiferente la acción en virtud de la cual se acuerde (recursos ordinarios, extraordinarios, o revisión de oficio). En el presente caso, conviene al escrito del reclamante la calificación de recurso extraordinario de revisión, en cuanto no procediendo ningún recurso ordinario se alega error de hecho (y además manifiesto, aun cuando tal exigencia ya no está vigente) que resulta de los propios documentos del expediente, lo que concuerda con el motivo de revisión previsto en el artículo 118.1 de la citada Ley 30/92.
Así pues, suscitada por una empresa licitadora la anulación de la adjudicación del contrato y siendo ello causa de anulación de este último (artículo 66.1 de la Ley 13/95), procede analizar las cuestiones planteadas en el procedimiento.
SEGUNDA.- Procedencia del motivo de revisión alegado.
Como se ha dicho, el recurrente, cuya condición de interesado es innegable por el beneficio que la anulación le pudiera reportar (ser él mismo el adjudicatario del contrato), alegó que el acto de adjudicación se basó en unos presupuestos fácticos erróneos y que ello fue determinante de su contenido, en cuanto de haber apreciado correctamente esos hechos la adjudicación hubiera debido recaer en él mismo.
En concreto, manifiesta que el error consistió en que la Administración tomó como ciertas unas cantidades en concepto de activo y pasivo circulantes de la adjudicataria que no se correspondían con la realidad de las consignadas por ella misma en los documentos oficiales aportados con la oferta, que eran las certificaciones del balance de situación inscrito en el Registro Mercantil debidamente auditado.
En efecto, para aplicar la fórmula establecida en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (anexo V, punto 5), para obtener el ratio de solvencia, que era uno de los diversos factores de valoración de las ofertas, resultaba necesario tener en cuenta estos dos conceptos contables que, a su vez, se descomponían en otros, a saber: el activo circulante, en el activo exigible a corto plazo más el disponible, y el pasivo circulante, en el concepto de acreedores a corto plazo. Y a este respecto es esencial poner de manifiesto que estos conceptos y sus correspondientes cantidades venían reflejados con toda claridad en la citada documentación oficial. Así, basta examinar el balance de situación presentado por la adjudicataria para apreciar, sin necesidad de especiales conocimientos técnicos, la cantidad que precisamente en el epígrafe "activo circulante" aparecía en el antedicho documento, y, por lo que respecta al pasivo, el epígrafe "acreedores a corto plazo" que especificaba la fórmula del Pliego.
El error de hecho se produce efectivamente en la medida en que los "hechos" que son presupuesto de la aplicación de la norma (en este caso, de una cláusula del Pliego, que es, según reiterada jurisprudencia, la "ley particular del contrato"), no son otros que las cantidades que bajo estos conceptos aparecieran en esa documentación oficial, cuya presentación se exigía precisamente porque su carácter oficial homogeneíza estos conceptos contables de modo que no ha de realizarse más operación que la de llevar los datos incluidos en los referidos epígrafes a la fórmula aprobada por el Pliego.
El "hecho" es así, la existencia de unas cantidades reflejadas de un modo tasado y uniforme en esta documentación oficial, y el error consistió en que la Comisión tuvo por ciertas unas cantidades que no eran las indicadas.
Por ello, es indiferente, a los efectos de conceptuar el error (que según la redacción vigente del artículo 118.1 de la Ley 30/92, no ha de ser ya "manifiesto"), cuál fuera la causa por la que la Administración incurrió en aquél. Así, el que ésta tuviera como ciertas unas cantidades por asumir, sin comprobación alguna, la aplicación de la fórmula efectuada por el propio licitador en documento al efecto (que se le requería simplemente para facilitar la operación de cálculo), no elimina la existencia de un error fáctico, que no puede conceptuarse de Derecho porque no se trata de discutir cual era el sentido de la cláusula del Pliego, sino de determinar unas cantidades económicas cuya existencia venía establecida y tasada en la documentación oficial requerida a los licitadores. Así, el presupuesto fáctico de la cláusula-norma fue apreciado erróneamente por la Administración en cuanto tuvo por ciertas unas cantidades en concepto de activo y pasivo circulantes que no se correspondían con las realmente consignadas en los correlativos epígrafes del documento mercantil oficial presentado al efecto. No puede decirse, pues, que el error de la Administración se debiera, como alega la adjudicataria, a una errónea interpretación del alcance de los conceptos contables de la fórmula, pues, fuera cual fuera tal interpretación, la única operación que había que realizar era la de trasladar las cantidades que para esos conceptos aparecían con toda claridad en el balance a la fórmula del Pliego, operación que pudo haber hecho la Comisión aun sin informe técnico, dada la clara correspondencia entre los conceptos de la fórmula y los del balance de situación, debiéndose el error simplemente a que la Comisión no examinó dicho balance, sino sólo la declaración (errónea) del licitador.
Ese error en las cantidades a tener en cuenta para la aplicación de la fórmula del Pliego dio lugar a un ratio de solvencia de la adjudicataria distinto del que realmente debió corresponderle, y provocó que se le otorgase un punto de más en la valoración, lo que a su vez fue determinante para la adjudicación, como se desprende de los informes reseñados en los antecedentes. Ello supone que la Orden de adjudicación infringió lo establecido en el Pliego de Cláusulas Administrativas y, por ende, el artículo 50.5 de la Ley 13/95, que dispone que los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los respectivos contratos. Ello obliga a estimar el recurso interpuesto y, en consecuencia, a anular dicha Orden de adjudicación.
TERCERA.- Consecuencias de la anulación de la Orden de adjudicación.
En el supuesto de que la Consejería consultante resuelva el recurso en el sentido antes indicado y, por tanto, anule la Orden de adjudicación del contrato, ello supondrá, de conformidad con lo establecido en el artículo 66.1 de la Ley 13/95, la anulación del contrato mismo. Dado que el artículo 119.2 de la Ley 30/92 establece que el órgano competente para resolver el recurso de revisión debe pronunciarse también sobre el fondo del asunto, cuando estime procedente el motivo de revisión, es claro que, de conformidad con lo dispuesto en el Pliego de Cláusulas Administrativas, una vez eliminado el error padecido, debería dictarse otra Orden adjudicando el contrato en cuestión a la empresa reclamante, al ser la que debió obtener la mejor puntuación. Sin perjuicio de ello, debe recordarse que la ejecución de esta segunda Orden quedará supeditada, en todo caso, a lo que la Consejería disponga en el mismo acto a la vista de los perjuicios que tal situación pueda ocasionar al interés público (al servicio público, más concretamente) en aplicación de lo previsto para estos casos en el artículo 66.3 de la Ley 13/95, que establece que, si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjera un grave trastorno al servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquél y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio. Todo ello, claro está, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar.
A la vista de lo anterior, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Que procede anular la Orden del Consejero de Sanidad y Política Social de fecha 10 de septiembre de 1998 por la que se adjudicó el contrato de construcción del Centro de Salud de San Javier a D. y C. S.A., dictando otra, en su lugar, por la que se adjudique dicho contrato a A., S.A., sin perjuicio de lo que se acuerde respecto de la ejecución de las obras en curso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66.3 de la Ley 13/95, de 28 de mayo.
No obstante, V.E. resolverá.
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