Dictamen 43/99
VOLVER
IMPRIMIR
Año: 1999
Número de dictamen: 43/99
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Cultura y Educación
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la composición y funcionamiento de los Consejos Escolares de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La regulación legal para los Consejos Escolares de índole regional municipal establece los sectores sociales que están representados,remitiendo a posterior desarrollo reglamentario el número de miembros y su funcionamiento (artículos 12. 2 y 27.1), si bien con la limitación legal, para el Consejo Escolar Regional, del número máximo y mínimo de miembros, así como un determinado porcentaje de representación para los sectores del profesorado, padres de alumnos, alumnos y personal administrativo y de servicios (no inferior a un tercio del total de miembros). Respecto a los Consejos Escolares Comarcales, la Ley 6/1998 se limita a establecer que serán regulados por Decreto del Consejo de Gobierno, en cuanto a su denominación, ámbito territorial, composición y funcionamiento (artículo 23).
El presente Proyecto, por tanto, desarrolla la citada Ley (arts. 12.2, 13, 18.2, 27.1) en relación con los Consejos Escolares Regionales y Municipales, sobre número de miembros y funcionamiento, si bien, a este último aspecto, no de forma total, ya que remite parte del funcionamiento a
los Reglamentos internos de los órganos, también denominados de organización y funcionamiento. Por el contrario, no se desarrolla la Ley en los aspectos concernientes a la regulación de los Consejos Escolares Comarcales, los cuales estaban sujetos a la previa determinación de las áreas educativas, tal y como recoge su Disposición Adicional Segunda.
2. La Ley 6/1998 encomienda a los Consejos Escolares la elaboración de este Reglamento de régimen interno para el Consejo Escolar Regional, en aplicación de lo previsto en este Decreto (no podría modificarlo), pero nada establece sobre su aprobación, que corresponderá al Consejero competente por razón de la materia, a propuesta del Consejo Escolar (artículo 28.2), ya que el ejercicio de la potestad reglamentaria está encomendado, según el artículo 21 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma, al Consejo de Gobierno o al Consejero, si se encuentra específicamente atribuída, como ocurre en el presente supuesto, de acuerdo con la Disposición Final Primera de la Ley 6/1998.
Para el supuesto de los Consejos Escolares Municipales el Reglamento interior de Organización y Funcionamiento debería ser aprobado por el Pleno municipal, a propuesta del Consejo Escolar, ya que el ejercicio de la potestad reglamentaria municipal viene encomendado al Pleno, según lo establecido en el artículo 22.2,d) de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
3. La naturaleza de este Proyecto de Decreto de desarrollo y ejecución de la Ley 6/1998 (Reglamento ejecutivo) suscita la problemática de sus límites sustanciales, teniendo en cuenta que el más inmediato y el parámetro referencial más próximo para calibrar el ajuste al ordenamiento de la norma reglamentaria es la Ley de la que trae causa habilitante (STS, de la Sala 3ª, de 17 de junio de 1997). En este sentido, los Reglamentos ejecutivos "están directa y concretamente ligados a una ley, o a un artículo o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes de manera que dicha Ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento" (STC nº 18/1982, de 4 de mayo, Fundamentación Jurídica 4ª). Profundizando aún más, el carácter complementario de este tipo de Reglamentos se manifiesta, según la citada STS en un doble sentido: "de una parte, habrá de incluir todo lo necesario para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley que desarrolla, y por otra parte no podrá incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar la finalidad perseguida por la norma superior......pero sin limitar los derechos, las facultades y las posibilidades de actuación contenidas en la Ley".
4. Los artículos 11.2 y 30, f) establecen un quórum reforzado de dos tercios para la designación del Vicepresidente, cuando la Ley no señala esta exigencia, remitiéndose en su funcionamiento (artículo 19) a lo previsto para los órganos colegiados en la precitada Ley 30/1992, según la cual los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos (artículo 26. 4). Los supuestos de pérdida de la condición de miembro, contemplados en los artículos 6 (para el Presidente) y 19 (para los Consejeros), al afectar al estatuto personal, se debieron prever en la propia disposición legal.
5. La reiteración reglamentaria de contenidos legales es imprescindible en ocasiones para insertar los contenidos complementarios que desarrolla y propiciar que el Reglamento ofrezca una regulación completa de la materia. En este sentido, la doctrina de este Consejo Jurídico recogida en sus Dictámenes números 23/98 y 25/98 ha señalado lo siguiente:
"La necesidad de dotar de plenitud a las regulaciones reglamentarias a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa de la materia en cuestión, puede ser un objetivo deseable, pero no debe tal técnica de articulación, sin embargo, oscurecer el origen de los contenidos normativos confundiendo los de menor rango con los de superior, llevando, sin sentirlo, al riesgo de que posteriores reglamentos se entiendan legitimados para modificar preceptos que, en realidad, están amparados por el principio de congelación legal del rango (...) En tales supuestos la doctrina del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados en el mismo para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par de que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia". A mayor abundamiento, el Dictamen del Consejo de Estado de 10 de marzo de 1988 señala, sobre la reproducción de textos legales en preceptos reglamentarios, que su admisión es posible siempre que quede expresamente consignado entre paréntesis el precepto legal que se reproduce. Lo anterior tiene aún mayor importancia si se tiene en cuenta la previsión de un posterior Reglamento interior de los órganos colegiados de organización y funcionamiento.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Dirección General de Educación elaboró el primer borrador del Decreto por el que se regula la composición y funcionamiento de los Consejos Escolares de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, previa consulta -durante las sesiones celebradas los días 21 de diciembre de 1998, 8 de febrero y 8 de marzo de 1999- a la denominada Comisión Autónoma de Participación Educativa, en la que están representados diversos sectores afectados en materia de educación (Sindicatos, Empresarios, Federación de Municipios y profesionales).
Sobre este primer borrador, en fecha 12 de marzo de 1999, se solicitó informe de las distintas Consejerías que integran la Administración Regional, figurando en el expediente los siguientes:
- El de la Consejería de Presidencia, en fecha 25 de marzo de 1999, en el sentido de informar favorablemente el Proyecto de Decreto, si bien realiza unas observaciones puntuales a los artículos 5, 25.4 y 32 atinentes al Presidente del Consejo (que no requiere la condición de miembro de éste) y a los plazos para la emisión de informes en los casos extraordinarios (supuestos de urgencia).
- La Consejería de Industria, Trabajo y Turismo informó favorablemente en fecha 24 de marzo de 1999, si bien resalta la importancia de otorgar trámite de audiencia a la Federación de Municipios, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, sobre Consejos Escolares de la Región de Murcia.
- La Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua emitió informe en fecha 31 de marzo de 1999, en el sentido de considerarlo formalmente correcto en cuanto a sistemática y técnica normativa, proponiendo mejoras al articulado entre las que destacan las observaciones puntuales para su adecuación a la Ley que desarrolla (así, entre otros, el artículo 13, apartados 4, 5, 7 y 11; artículo 25; artículo 41, apartados 1 y 2 y artículo 50).
- La Consejería de Sanidad y Política Social informó en fecha 12 de abril de 1999 en sentido favorable al Proyecto de Decreto, si bien con la propuesta de que un representante de la Dirección General de Salud forme parte del Consejo Escolar de la Región de Murcia, por la estrecha relación de sus funciones con la educación para la salud y su tratamiento en la escuela.
Posteriormente, en fecha 23 de abril de 1999, emite informe el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Cultura que contiene un estudio pormenorizado sobre su contenido y procedimiento de aprobación, proponiendo la mejora y modificación de diversos artículos del texto.
Asimismo obra en el expediente que se ha recabado informe de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, constando que no lo ha emitido.
SEGUNDO.- Analizados los informes emitidos por las distintas Consejerías, con la expresa indicación de que si se recibieran nuevos se ampliaría su estudio (según escrito de la Secretaría de 23 de abril de 1999), se introducen tres correcciones al articulado, resultando el denominado Segundo Borrador, que es sometido a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que lo emite en fecha 29 de abril de 1999, en el sentido de destacar, entre otros aspectos, que "a lo largo del articulado del proyecto de Decreto son numerosos los casos en los que la regulación propuesta va más allá de las disposiciones legales, regulando supuestos no previstos por la Ley 6/1998, u omitiendo las previsiones de ésta".
A la vista de las observaciones recogidas en este Informe se introducen por la Dirección General de Educación modificaciones sustanciales al texto, siendo sometido el tercer borrador a informe de los Servicios Jurídicos de la Secretaría General, que lo emite en fecha 5 de mayo de 1999, resaltando que "este texto ha recogido la práctica totalidad de las observaciones emanadas de los órganos consultivos, por lo que la valoración jurídica del Proyecto es favorable en contraste con la ley habilitante". Señala, asimismo, que el expediente se ha completado con un informe económico de fecha 5 de mayo de 1999 sobre el coste estimado del establecimiento del Consejo Escolar Regional, el cual precisa que sus gastos de funcionamiento ya están previstos en la partida presupuestaria correspondiente, sin que implique costes de personal por cubrir sus necesidades el que presta sus servicios en la Consejería de Cultura y Educación.
TERCERO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe favorable al nuevo texto, en fecha 14 de mayo de 1999, sobre la base de que "el nuevo texto corrige los vicios de ilegalidad apreciados en el proyecto anteriormente remitido con las matizaciones expresadas y que ha mejorado en determinados aspectos la técnica normativa, aunque sería susceptible de un mayor perfeccionamiento, lo que no afecta a la legalidad del Proyecto."
Sobre las matizaciones expresadas por este Informe se pronuncia la Dirección General de Ordenación Académica y Formación Profesional, en fecha 18 de mayo de 1999.
CUARTO.-Finalmente figura en el expediente el Informe del Secretario General sustituto, de fecha 18 de mayo de 1998, acompañado del texto definitivo del Proyecto de Decreto rubricado por éste.
A la vista de las actuaciones reseñadas es conveniente realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter de este Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto por el que se regula la composición y funcionamiento de los Consejos Escolares de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley Regional 6/1998, de 30 de noviembre, sobre Consejos Escolares (en adelante Ley 6/1998), por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
La elaboración de esta disposición de carácter general se ha ajustado al procedimiento previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de Noviembre, del Gobierno (en lo sucesivo Ley 50/1997), resaltándose la mejora sustancial en el procedimiento de elaboración de este Proyecto frente a tramitaciones anteriores (Dictamen del Consejo Jurídico nº 27/1998), en cuanto que:
- Se ha consultado en el proceso de elaboración a organizaciones y asociaciones cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, a través de la Comisión de Participación Educativa (artículo 24.1, d) de la Ley 50/1997). En cuanto a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, cuya consulta era preceptiva en relación con los consejos escolares municipales, a tenor de lo establecido en el artículo 27 de la Ley 6/1998, figura la solicitud de informe, sin que se haya evacuado el mismo. No obstante, un representante de esta Federación figura entre los integrantes de la citada Comisión de Participación Educativa, que contribuyó a la elaboración del primer borrador, como se ha señalado con anterioridad.
- Se han valorado en el expediente los informes y alegaciones recibidas, lo que ha motivado que se hayan introducido modificaciones sustanciales al borrador inicial, lo que tiende a asegurar la legalidad de la disposición.
- Se ha completado el expediente con las consultas y demás actuaciones practicadas, en cumplimiento del principio de integridad del expediente, figurando el informe de la Secretaría General y un informe económico sobre la estimación del coste a que dará lugar la constitución del Consejo Escolar de la Región de Murcia.
TERCERA.- Habilitación legal. Alcance de los reglamentos ejecutivos.
I. La Ley regional 6/1998 reguló la participación efectiva de los sectores afectados por la programación general de las enseñanzas de niveles no universitarios, mediante la creación de los Consejos Escolares de ámbito regional, comarcal y municipal, en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 34 de la Ley Orgánica 3/1985, de 3 de julio, que regula el derecho a la educación (LODE) y en ejercicio de las competencias autonómicas para el desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles, grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía (reforma introducida por la Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo).
La regulación legal para los Consejos Escolares de índole regional y municipal establece los sectores sociales que están representados, remitiendo a posterior desarrollo reglamentario el número de miembros y su funcionamiento (artículos 12. 2 y 27.1), si bien con la limitación legal, para el Consejo Escolar Regional, del número máximo y mínimo de miembros, así como un determinado porcentaje de representación para los sectores del profesorado, padres de alumnos, alumnos y personal administrativo y de servicios (no inferior a un tercio del total de miembros). Respecto a los Consejos Escolares Comarcales, la Ley 6/1998 se limita a establecer que serán regulados por Decreto del Consejo de Gobierno, en cuanto a su denominación, ámbito territorial, composición y funcionamiento (artículo 23).
El presente Proyecto, por tanto, desarrolla la citada Ley (arts. 12.2, 13, 18.2, 27.1) en relación con los Consejos Escolares Regionales y Municipales, sobre número de miembros y funcionamiento, si bien, a este último aspecto, no de forma total, ya que remite parte del funcionamiento a los Reglamentos internos de los órganos, también denominados de organización y funcionamiento.
Por el contrario, no se desarrolla la Ley en los aspectos concernientes a la regulación de los Consejos Escolares Comarcales, los cuales estaban sujetos a la previa determinación de las áreas educativas, tal y como recoge su Disposición Adicional Segunda.
A este desarrollo fragmentado de la Ley nada hay que objetar en la medida en que los Consejos Escolares de ámbito regional y municipal están claramente configurados frente a los comarcales, que están supeditados a una previa configuración de las áreas educativas e, inclusive, a la determinación de su ámbito territorial, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia.
Sin embargo, no merece la misma consideración el hecho de que parte del funcionamiento de los Consejos Escolares se remita al Reglamento posterior (Reglamento interno de Organización y Funcionamiento) ya que prácticamente se han desarrollado todos los aspectos de funcionamiento de estos órganos, a excepción del de las comisiones de trabajo (artículo 39.2) y otras cuestiones de índole menor, puesto que la regulación de la comisión permanente sí se contiene en el artículo 36 y siguientes. Lo anterior se pone de manifiesto por cuanto este Proyecto podría haber regulado de forma completa el funcionamiento, incorporando (aun cuando fuera de forma provisional y sin perjuicio de posteriores modificaciones que propusiera el Consejo Escolar, en función de su operatividad) el desarrollo reglamentario previsto en la Disposición Adicional Cuarta. En cualquier caso, esta Disposición de la Ley 6/1998 encomienda a los Consejos Escolares la elaboración de este Reglamento de régimen interno para el Consejo Escolar Regional, en aplicación de lo previsto en este Decreto (no podría modificarlo), pero nada establece sobre su aprobación, que corresponderá al Consejero competente por razón de la materia, a propuesta del Consejo Escolar (artículo 28.2), ya que el ejercicio de la potestad reglamentaria está encomendado, según el artículo 21 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma, al Consejo de Gobierno o al Consejero, si se encuentra específicamente atribuída, como ocurre en el presente supuesto, de acuerdo con la Disposición Final Primera de la Ley 6/1998.
Para el supuesto de los Consejos Escolares Municipales el Reglamento interior de Organización y Funcionamiento debería ser aprobado por el Pleno municipal, a propuesta del Consejo Escolar, ya que el ejercicio de la potestad reglamentaria municipal viene encomendado al Pleno, según lo establecido en el artículo 22.2,d) de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. En este sentido, la STC 50/1999, de 6 de abril, por la que se resuelven dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, señala que "la posibilidad que en el artículo 22.2 se prevé de que los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales o los compuestos por representaciones de las distintas Administraciones Públicas establezcan o completen sus propias normas de funcionamiento no implica la exclusión de las potestades normativas de las Comunidades Autónomas, por lo que las potestades de autorregulación que esta norma reconoce a este tipo de órganos colegiados, deberá ejercerse de conformidad con lo que, en dicha normativa, se establezca".
Por lo tanto, habrá de determinarse el órgano competente para su aprobación en ambos supuestos, de acuerdo con lo expuesto anteriormente.
II. En otro orden de ideas, la naturaleza de este Proyecto de Decreto de desarrollo y ejecución de la Ley 6/1998 (Reglamento ejecutivo) suscita la problemática de sus límites sustanciales, teniendo en cuenta que el más inmediato y el parámetro referencial más próximo para calibrar el ajuste al ordenamiento de la norma reglamentaria es la Ley de la que trae causa habilitante (STS, de la Sala 3ª, de 17 de junio de 1997). En este sentido, los Reglamentos ejecutivos "están directa y concretamente ligados a una ley, o a un artículo o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes de manera que dicha Ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento" (STC nº 18/1982, de 4 de mayo, Fundamentación Jurídica 4ª). Profundizando aún más, el carácter complementario de este tipo de Reglamentos se manifiesta, según la citada STS en un doble sentido: "de una parte, habrá de incluir todo lo necesario para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley que desarrolla, y por otra parte no podrá incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar la finalidad perseguida por la norma superior......pero sin limitar los derechos, las facultades y las posibilidades de actuación contenidas en la Ley".
Precisamente los informes de los órganos preinformantes (Servicios Jurídicos de la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación, y Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma) se han orientado, durante la tramitación, a poner de manifiesto en el examen del articulado la existencia de preceptos que no se ajustaban a la Ley 6/1998, lo que ha motivado la introducción de modificaciones sustanciales al texto (Antecedente de Hecho Segundo, párrafo "in fine") buscando la adecuación del Proyecto, con carácter general, a la norma habilitante, subsistiendo las siguientes disfunciones en relación con ésta:
1. El artículo 3 señala que las disposiciones o resoluciones sobre asuntos informados preceptivamente por el Consejo Escolar expresarán si se dictan de conformidad con su dictamen o informe, o si se apartan de él. En el primer caso, se empleará la fórmula "de acuerdo con el Consejo Escolar"; en el segundo, "oído el Consejo Escolar". A este respecto, es preciso señalar que supone una innovación respecto de la Ley 6/1998, que, si bien no tiene en sí efecto limitador o restrictivo, procede de una norma de carácter legal, no de carácter reglamentario (se ha reproducido la fórmula prevista en la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico) que tiene su justificación por el carácter de máximo órgano consultivo en materia de gobierno y administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y que los asuntos dictaminados por este órgano no podrán ser sometidos a dictamen ulterior.
Por tanto, lo que debería reflejar este artículo es la previsión contenida en el artículo 54.1, c) de la Ley 4/1999, de 13 de enero - por la que se modifica la Ley 30/1992- relativa a la necesidad de motivar aquellas resoluciones o disposiciones que se aparten del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
2. Los artículos 11.2 y 30, f) establecen un quórum reforzado de dos tercios para la designación del Vicepresidente, cuando la Ley no señala esta exigencia, remitiéndose en su funcionamiento (artículo 19) a lo previsto para los órganos colegiados en la precitada Ley 30/1992, según la cual los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos (artículo 26. 4).
3. Los supuestos de pérdida de la condición de miembro, contemplados en los artículos 6 (para el Presidente) y 19 (para los Consejeros), al afectar al estatuto personal, se debieron prever en la propia disposición legal. No obstante, en la medida en que se trata de causas legales previstas en el ordenamiento jurídico con carácter general (renuncia, fallecimiento, incapacidad permanente....) y en el Real Decreto 2378/1985, de 18 de diciembre, de Organización y Funcionamiento del Consejo Escolar del Estado, su regulación en el proyecto es adecuado. El problema se suscita al recoger también como causa el incumplimiento grave o reiterado, que no aparece previsto en la Ley 6/1998, ni se fijan en el Proyecto las causas concretas que lo motivan y su procedimiento (aunque sí el órgano competente para su resolución). Únicamente se prevé como incumplimiento (aunque no se especifica como grave) en el artículo 18.2 del Proyecto, la falta continuada de asistencia a las reuniones del Consejo, cuya consecuencia, según este artículo, es su comunicación a la organización correspondiente. Por lo expuesto debería suprimirse esta causa concreta.
4. Por el contrario, precisamente por el carácter complementario del Reglamento, este Consejo Jurídico considera admisible que el Proyecto añada otro representante en la composición de los Consejos Escolares Municipales en municipios con un solo colegio, pues se trata de aumentar la participación externa (artículo 43), siempre que no dé lugar a restringir los porcentajes de participación de otros miembros del Consejo exigidos en la ley. Pese a lo anterior, incurre en contradicción el artículo 52 del Proyecto cuando para la Comisión Permanente de todos los Consejos Escolares municipales prevé la representación de personas de reconocido prestigio que, sin embargo, sólo la establece para municipios de un solo colegio, en los que, además, la constitución de la Comisión Permanente es potestativa y no obligatoria, y estará integrada por la totalidad de miembros que componen el Consejo Escolar municipal. Por tanto, no tiene sentido que se incluya la representación de las personas de reconocido prestigio en la Comisión Permanente (artículo 52) de todos los Consejos Escolares municipales, con exclusión de la del alumnado, cuando la participación de las personas de reconocido prstigio no aparece prevista en los Consejos Escolares de los municipios de menos y más de 50.000 habitantes.
CUARTA.- Observaciones globales al articulado.
I.Técnica normativa.
El Proyecto de Decreto reitera diversos preceptos de la Ley 6/1998 resultando equívoca en determinados artículos la expresión "en desarrollo del artículo ...", ya que únicamente se reproduce el contenido legal, como ocurre, entre otros, en los artículos 15, 25, 26, 27, 50, 51, 57, 58 y 59 del Proyecto.
Ciertamente la reiteración reglamentaria de contenidos legales es imprescindible en ocasiones para insertar los contenidos complementarios que desarrolla y propiciar que el Reglamento ofrezca una regulación completa de la materia. En este sentido, la doctrina de este Consejo Jurídico recogida en sus Dictámenes números 23/98 y 25/98 ha señalado lo siguiente:
"La necesidad de dotar de plenitud a las regulaciones reglamentarias a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa de la materia en cuestión, puede ser un objetivo deseable, pero no debe tal técnica de articulación, sin embargo, oscurecer el origen de los contenidos normativos confundiendo los de menor rango con los de superior, llevando, sin sentirlo, al riesgo de que posteriores reglamentos se entiendan legitimados para modificar preceptos que, en realidad, están amparados por el principio de congelación legal del rango (...) En tales supuestos la doctrina del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados en el mismo para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par de que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia". A mayor abundamiento, el Dictamen del Consejo de Estado de 10 de marzo de 1988 señala, sobre la reproducción de textos legales en preceptos reglamentarios, que su admisión es posible siempre que quede expresamente consignado entre paréntesis el precepto legal que se reproduce. Lo anterior tiene aún mayor importancia si se tiene en cuenta la previsión de un posterior Reglamento interior de los órganos colegiados de organización y funcionamiento.
Por otra parte, podrían haberse refundido determinados preceptos del Decreto cuyo contenido es reiterativo (o haberse remitido al contenido de otro artículo del mismo texto). A título de ejemplo, las causas del artículo 6 (sobre mandato, cese y sustitución del Presidente) son reiteradas por el artículo 19 (sobre pérdida de la condición de Consejero) y artículo 48; las funciones del Presidente, recogidas en el artículo 9, están incluidas en el 10, relativo a atribuciones; alguna de ellas se reproducen en el 34.
II. Sobre el régimen de funcionamiento de este órgano colegiado.
El artículo 19 de la Ley 6/1998 se remite, en cuanto al funcionamiento, a las normas establecidas sobre órganos colegiados en el Título II, Capítulo II, de la Ley 30/1992.
Tal remisión ha de entenderse efectuada a aquellos artículos de este Capítulo que no han sido declarados inconstitucionales, por la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 6 de abril de 1999, antes citada, por la que se ha declarado la inconstitucionalidad, al no tener carácter básico, de los artículos 23, 24, 25 y 27, apartados 2, 3 y 5. En efecto, dichos artículos, atinentes a las funciones del presidente, miembros y secretario de los órganos colegiados, se ha considerado por el Alto Tribunal que regulan aspectos que afectan a la organización y funcionamiento interno de dichos órganos, pero lo hacen de un modo tan detallado y exhaustivo que no deja espacio significativo suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan desplegar las potestades de desarrollo legislativo que los respectivos Estatutos de Autonomía les otorgan.
Esta sentencia, que viene a reconocer la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas en la organización interna y funcionamiento, no tiene repercusión directa en el Proyecto de Decreto en la medida en que recoge las distintas funciones de los órganos definidos en la Ley regional que desarrolla, y no se remite en el articulado a algunos de los artículos declarados inconstitucionales.
Los aspectos que continúan siendo básicos para los órganos colegiados son los relativos a las convocatorias, sesiones y quórum de adopción de acuerdos y determinados aspectos de la regulación de sus actas. Por tanto, la remisión de la Ley 6/1998 a la Ley 30/1992, ha de entenderse realizada, en cuanto al funcionamiento, a los aspectos anteriormente reseñados, que serán analizados en la Consideración siguiente.
QUINTA.- Observaciones particulares.
- Título del Proyecto.
El título de este Proyecto de Decreto "composición y funcionamiento" coincide, en parte, con la denominación utilizada por la Ley para identificar al Reglamento interno de "Organización y Funcionamiento". Deberían distinguirse ambas disposiciones, de manera que el presente podría ser identificado como Decreto que regula la estructura y composición, ya que el Proyecto ha acogido, para el Reglamento interno, la denominación utilizada por la Ley 6/1998.
- Exposición de Motivos.
El apartado 6 de la Exposición de Motivos relativo a la procedencia de la regulación simultánea entre el Consejo Escolar de la Región de Murcia, los Consejos Escolares Municipales y los Consejos Escolares Comarcales, debe adecuarse al contenido real de esta disposición reglamentaria, que se limita a desarrollar los dos primeros, o bien podría añadirse un párrafo aclaratorio al texto, en relación con los Consejos Escolares Comarcales, sobre su posterior desarrollo en función de las áreas educativas que se delimiten.
El último párrafo, relativo a la habilitación legal (hace referencia al artículo 12.2), podría ser completado añadiendo también el artículo 27.1, que mandata para el desarrollo de los Consejos Escolares Municipales.
- Artículo 2. Ambito y funciones.
El apartado segundo señala que las funciones del Consejo Escolar de la Región de Murcia se ejercerán mediante la emisión de dictámenes, informes y propuestas. La Ley 6/1998 que desarrolla se refiere a informes y propuestas (artículo 32), por lo que convendría unificar los términos empleados.
- Artículo 6. Mandato, cese y sustitución del Presidente.
En cuanto a la inclusión de las causas de cese, se trasladan las observaciones recogidas en la Consideración Tercera.
Debería añadirse, entre las causas, la incompatibilidad sobrevenida, de conformidad con lo previsto en el artículo 8 del Proyecto.
- Artículo 10. Atribuciones del Presidente.
Para el ejercicio de la facultad recogida en el apartado 3º de autorizar el despacho de asuntos que no figuren en el orden del día, oído el Consejo, han de cumplirse los requisitos previstos en el artículo 32.3 del Proyecto de Decreto, relativos a que estén presentes todos los miembros del Consejo y lo decidan por mayoría al comienzo de la sesión. Por tanto, habrá de relacionarse esta facultad con los requisitos previstos en el artículo 32.3.
Los apartados 3º y 10º hacen referencia al Consejo Escolar, cuando más propiamente la referencia habría que efectuarla al Pleno.
- Artículo 13. Los Consejeros.
Se ha planteado por algún órgano preinformante, en relación con la representación del profesorado y alumnado, que mientras que la Ley se refiere a los sectores públicos y privados de la enseñanza, el texto reglamentario lo hace respecto a los sectores públicos y privados sostenidos con fondos públicos, denominados -por el artículo 10.3 de la LODE- "centros concertados".
Es la propia Constitución Española la que recoge esta distinción en su artículo 27.7 cuando señala que " Los profesores, los padres, y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la Ley establezca". Como recoge la STS, de la Sala 3ª, de 1 de junio de 1998, el derecho a la participación está constitucionalmente ligado a la financiación pública de los centros.
De la lectura de la Ley regional 6/1998 se desprende la misma interpretación. Así:
- El artículo 4 (programación general de la enseñanza), en relación con las funciones del Consejo Escolar Regional (artículo 149) señala la programación de los puestos escolares de nueva creación, teniendo en cuenta la oferta existente de centros escolares públicos y centros privados financiados con fondos públicos.
- El artículo 5 señala que el Consejo de Gobierno, con la participación de los sectores representados en los Consejos Escolares que esta Ley regula, programará anualmente la asignación de recursos materiales y humanos, teniendo en cuenta la de centros públicos y la oferta de puestos gratuitos hecha por los centros privados concertados.
- En la representación de los Consejos Escolares Municipales, se concretan los titulares o directores de centros privados concertados (artículo 25) y asímismo en el artículo 26 para los municipios de un solo centro docente.
Otro aspecto diferente es que la Ley hubiera optado por ampliar la representación (así para el caso de los titulares de centros educativos privados) como ha recogido alguna disposición autonómica (Decreto 2/1989, de 16 de enero, de la Comunidad Valenciana) que para este tipo de representantes especifica que procederán de centros privados sostenidos o no con fondos públicos.
De otro lado, el apartado 4 contempla un representante del personal administrativo y de servicios de la Administración educativa y de centros docentes, añadiendo a continuación "funcionario y laboral". La conjunción "y" carece de sentido, ya que se trata de un único representante, que podría ser funcionario o laboral. Cualquier otra interpretación carecería de sentido.
- Artículo 16. Propuesta de representantes.
Se señala que deberán enviarse con un mes de antelación a la constitución de los Consejos las propuestas de los representantes, si bien en el texto del Reglamento no aparece concretada esta fecha, ya que se remite a lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley que establece el plazo máximo de un año. Otro aspecto diferente es que se estableciera el plazo en relación con la entrada en vigor de este Decreto.
- Artículo 17. Derechos de los Consejeros.
El apartado e) hace referencia a las compensaciones económicas a las que tienen derecho por su participación en las actividades del Consejo, remitiéndose para su concreción a las directrices que al respecto se establezcan. Resulta más adecuada la redacción contenida en el artículo 30,i) y Disposición Adicional Quinta, que hace referencia, en cuanto a las indemnizaciones, a la normativa vigente.
- Artículo 20. Del Secretario. Naturaleza y Nombramiento.
El artículo 10.2 de la Ley 6/1998 configura la Secretaría del Consejo como el único órgano permanente de dicho organismo, que se integrará en la Dirección General de Educación, la cual deberá dotarla de suficientes medios personales y materiales para el cumplimiento adecuado de sus funciones. También recoge que su titular será designado por la Consejería de Cultura y Educación.
El Proyecto de Decreto establece que la Secretaría del Consejo recaerá en un funcionario de la Administración Regional, adscrito a la Consejería de Cultura y Educación, perteneciente al grupo A, licenciado en Derecho y con experiencia profesional en administración general. Añade, además, que será de libre designación y nombrado por el titular de la Consejería de Cultura y Educación y que tendrá nivel orgánico y funcional, a todos los efectos, de jefe de servicio.
Del contraste de ambas previsiones se extraen las siguientes consideraciones:
- De acuerdo con el mandato legal es el órgano quien debe adscribirse a la Consejería de Cultura y Educación (añadiéndolo al apartado 3), figurando en su relación de puestos de trabajo (al igual que el resto de personal que se adscriba al Consejo, según los artículos 23 y 24) y suprimir, como requisito del funcionario, estar adscrito a la Consejería de Cultura.
- Para acomodarse a la terminología de la propia Ley, debería sustituirse la expresión "libre designación" por la de "será designado" por la Consejería de Cultura y Educación.
- Artículo 25. Funciones y Competencias del Consejo Escolar.
El apartado 4 establece, con carácter general, que el plazo para la emisión de informes es de tres meses, excepto para los casos extraordinarios (más bien debería señalarse para supuestos de urgencia, acorde con la terminología utilizada por el artículo 26.3 de la Ley 30/1992). Pues bien, debería concretarse el plazo para la emisión de informe en tales supuestos.
- Artículo 33. Quórum de las sesiones.
En primer lugar, se ha previsto en este artículo el quórum para la válida constitución del Consejo, pero no el quórum para la adopción de acuerdos que, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, serán adoptados por mayoría de votos. Debería recogerse en este artículo.
En segundo lugar, el tercer párrafo de este artículo, relativo a la posibilidad de celebrar una reunión de trabajo que no podrá adoptar acuerdos, en el supuesto de carecer de quórum en la primera y segunda convocatoria, no es acorde con lo previsto en la normativa básica estatal para los órganos colegiados (artículo 26.2).
- Artículo 37. Competencias de la Comisión Permanente.
El apartado b) de este artículo recoge, entre sus funciones, la decisión de las comisiones de trabajo que hayan de redactar los informes. Puesto que la competencia para crear y disolver las comisiones de trabajo viene atribuida al Pleno (artículo 30, g) debería sustituirse la palabra "decidir" por otra más precisa, como "distribuir los asuntos entre las comisiones de trabajo...."
- Artículo 44. Composición del Consejo Escolar de Municipios de hasta 50.000 habitantes.
La expresión "en el sector docente" para referirse a la representatividad especificada en el primer párrafo del apartado b), en relación con la propuesta de los sindicatos o asociaciones profesionales para designar a seis profesores, debería ser suprimida a tenor de la interpretación que realiza el Tribunal Supremo, Sala 3ª, en su Sentencia de 17 de octubre de 1997, en relación con el Decreto nº 184, de 11 de julio, de la Generalidad de Cataluña, sobre constitución de los Consejos Escolares Territoriales. En efecto, en dicha Sentencia se establece que esta especificación constituye una restricción o límite del alcance que a la participación institucional de las organizaciones sindicales más representativas atribuyen la Constitución y las Leyes que la desarrollan. Por lo tanto, dado que no venía especificado en la Ley, debería suprimirse del Proyecto de Decreto.
- Artículo 46. Secretario y representante de la Administración Educativa.
El párrafo segundo prevé dos representantes de la Administración Educativa, cuando sólo se especifica posteriormente uno: el inspector de educación que más centros docentes del municipio tenga asignados. Debe corregirse "dos" por "un".
- Artículo 47. Nombramiento de Consejeros.
Se realiza la misma consideración que al artículo 16 sobre la indeterminación de la fecha de constitución del Consejo Escolar Municipal y, por tanto, la determinación del "dies a quo" para el cómputo del mes para proponer a los representantes.
- Disposición Adicional Sexta.
En el párrafo segundo se prevé la elaboración del reglamento de régimen interno provisional, por parte de la Consejería, hasta que se promulgue el definitivo, a partir de cuya aprobación perderá de forma automática su vigencia el primero.
Sin perjuicio de las observaciones globales realizadas sobre el órgano competente para la aprobación de los Reglamentos internos de organización y funcionamiento (que viene corroborada por la propia previsión de la elaboración de un Reglamento provisional por parte de la Consejería de Cultura y Educación), no parece necesaria la elaboración de este reglamento provisional porque, a tenor de lo expuesto en la Consideración Tercera, se han desarrollado prácticamente todas las previsiones de la Ley sobre el funcionamiento del Consejo Escolar Regional salvo las relativas a las comisiones de trabajo y algunos otros aspectos de pura mecánica, sin transcendencia externa, respecto de los cuales se reconoce, además, determinadas funciones al Presidente (así para la creación de comisiones de trabajo o para dirigir las sesiones). Con la previsión de este Decreto ya se puede constituir el Consejo Escolar Regional, que podrá completar su organización en la forma expuesta en su Reglamento interno de Organización y Funcionamiento.
También carece de sentido la pérdida de vigencia automática del reglamento provisional, pues basta, obviamente, con aplicar las reglas de derogación.
Debe unificarse la denominación de Reglamento de Organización y Funcionamiento y de Régimen Interior.
SEXTA.- Correcciones gramaticales.
- En la exposición de motivos, añadir dos puntos al primer párrafo del apartado segundo tras la palabra "competencia", cambiándose a minúscula el artículo determinado correspondiente.
- En el artículo 14.2 sustituir "quien a su vez", por "cuyo titular" (referida a la Consejería que se cita anteriormente)
- La remisión que se contiene en el artículo 19, apartado g (revocación del mandato) ha de realizarse al artículo 13.10 (no 13.8).
- Mejoraría la redacción del artículo 35.1 si en el párrafo que comienza con la expresión "figurando únicamente el tenor de los acuerdos adoptados, los votos a favor, en contra y abstenciones añadiendo "y sus motivos" cuando así lo soliciten expresamente los interesados.
- Sustituir en el artículo 43 "miembro de la corporación" por "concejal en quien delegue", de acuerdo con lo señalado en la Ley 6/1998.
- En el artículo 50, apartado b, se ha omitido la expresión "gestión de los" que precede a la palabra "recursos", prevista en la Ley 6/1998.
- La expresión "Resoluciones" debe ser suprimida del artículo 54, b), ya que no concuerda con lo dispuesto en otro artículo del Proyecto de Decreto sobre las funciones del Consejo (artículo 2.2)
A la vista de cuanto antecede, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Que puede elevarse a la consideración del Consejo de Gobierno el Proyecto de Decreto por el que se regula la composición y funcionamiento de los Consejos Escolares de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Se consideran esenciales las observaciones realizadas en relación con:
- La forma que han de revestir las resoluciones o disposiciones de asuntos informados (artículo 3.1).
- La aprobación del Reglamento de Organización y Funcionamiento de los Consejos Escolares (Consideración Jurídica Tercera, apartado I) y pérdida automática de vigencia del Reglamento provisional (Disposición Adicional Sexta).
- El establecimiento de un porcentaje de dos tercios para la designación de Vicepresidente del Consejo Escolar (artículos 11 y 30, f).
- La fijación de un plazo para la emisión de informe en los supuestos de urgencia (artículo 25).
- La celebración de una reunión de trabajo sin disponer de quorum para su constitución (artículo 33.3).
- Suprimir "sector docente" en el artículo 44, b).
- Suprimir en la Comisión Permanente de todos los Consejos Escolares Municipales la representación de las personas de reconocido prestigio social y cultural (artículo 52.3, c).
TERCERA.- Las demás observaciones aquí expresadas contribuyen a su mejora y congruencia con el ordenamiento en que se inserta.
No obstante, V.E. resolverá.
IMPRIMIR