Dictamen 69/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 69/99
Tipo: Nulidad, interpretación y resolución de contratos administrativos y concesiones con oposición del contratista
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (1999-2000)
Asunto: Resolución del contrato de construcción de 26 viviendas de promoción pública en Torreaguera, celebrado con "P S H, S.L".
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Existen dos pretensiones que dan lugar a dos procedimientos: uno promovido por la Administración y otro por el contratista. De la conjunción de los mismos se desprende que existe oposición del contratista, no ya a la resolución del contrato (en lo que ambos coinciden) sino sobre las consecuencias o efectos de la misma, que dependen de la determinación del sujeto responsable de la resolución, verdadero objeto de la discrepancia. Esta discrepancia en los efectos de la resolución contractual es, a juicio de este Consejo Jurídico, motivo suficiente para entender aplicable el artículo 12.7 LCJ, que establece que este Órgano ha de ser consultado en los casos de resolución de contratos administrativos "cuando se formule oposición por parte del contratista", sin especificar que tal oposición deba ser necesariamente a la resolución contractual y no a sus efectos. Por otra parte, tal conclusión es coherente con la finalidad que anima la intervención preceptiva del Consejo, que es la de controlar la legalidad del ejercicio de la potestad administrativa de resolución unilateral de estos contratos y de determinación de los efectos de la misma, fiscalización que la ley ha entendido necesaria dadas las negativas consecuencias que puede tener para el patrimonio del contratista, cuando es la Administración la que insta de oficio tal resolución (así se desprende del hecho de que el contratista pueda formular "oposición" a la misma).
2. No es posible dictaminar sobre el fondo de la cuestión por carecer el Consejo Jurídico de la propuesta de resolución contractual, que debería sernos remitida sólo después de que, en su caso, el Consejo de Gobierno hubiera otorgado la preceptiva autorización, que tiene, por cierto, en estos procedimientos iniciados de oficio, un carácter esencialmente de oportunidad en la medida en que el Consejo de Gobierno, como superior órgano ejecutivo, que en su día autorizó la celebración del contrato, debe ponderar si, en vez de resolverlo, es más adecuado al interés público en juego denegar su autorización, con lo cual implícitamente le estaría indicando al órgano de contratación que prosiguiera con la ejecución, agotando las posibilidades que el ordenamiento y el contrato le otorgan para conseguir el cumplimiento del mismo, aún cuando fuera tardío.
3. Desde esta perspectiva finalista del instituto de la caducidad, entendemos que al procedimiento incoado por la Administración con el objeto de resolver el contrato por culpa del contratista le es aplicable el artículo 43.4 de la citada LRJPAC. Por último, y por lo que se refiere al plazo máximo a tener en cuenta, dado que el citado RD guarda silencio sobre este procedimiento, entendemos que es de aplicación supletoria el de tres meses establecido para los procedimientos iniciados a instancia de parte en el artículo 42.2 de la Ley. Esta es, por otra parte, la solución dada posteriormente por la Ley 4/99, de 13 de enero, de modificación de la LRJPAC, que establece un plazo general y supletorio, en defecto de norma específica, de tres meses para todos los procedimientos iniciados de oficio (véase la nueva redacción del artículo 42.3, a).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de mayo de 1997, el Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas dicta Orden acordando el inicio del expediente de resolución del contrato de ejecución de las obras de construcción de 26 viviendas de promoción pública en Torreaguera (Murcia), adjudicadas a la empresa P.S.L., por incumplimiento de los plazos parciales en el programa de trabajo, concediendo a la empresa un plazo de audiencia de diez días hábiles.
SEGUNDO.- El 27 de mayo de 1997 fue comunicada a la empresa la existencia del citado acuerdo, con expresión del plazo para formular alegaciones y presentar los documentos que estimase procedentes. Asimismo, fue notificado a la entidad avalista, C.E.S.R.C.C.S.A, a los mismos efectos.
TERCERO.- El 7 de junio de 1997 el representante legal del contratista presenta escrito en el que alega que el acto de comunicación está viciado de nulidad porque carece de motivación, haciendo ilusorio su derecho a defender sus legítimos intereses, por cuanto no se expresa causa alguna de su adopción y por faltar los preceptivos informes de la Asesoría Jurídica y del Consejo de Estado, solicitando la nulidad de pleno derecho del citado acto de comunicación.
CUARTO.- El 16 de julio de 1997 el Servicio Jurídico de la Consejería emite un informe en el que, tras rebatir las alegaciones del contratista, concluye informando favorablemente la resolución contractual previa autorización del Consejo de Gobierno e informes de la Intervención General, Dirección de los Servicios Jurídicos y Consejo de Estado.
QUINTO.- Remitido el 18 de julio de 1997 el expediente a la Intervención General, ésta indica, en oficio de 29 de julio siguiente que no consta el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, por lo que procede su devolución a los indicados efectos.
SEXTO.- Con fecha 4 de septiembre de 1997 se recibe en el Registro General de la Comunidad Autónoma oficio del Secretario General de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, dirigido al Iltmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Presidencia, solicitando la emisión de informe preceptivo de conformidad con el artículo 24.4, g) del Decreto 59/92, de 2 de agosto.
SÉPTIMO.- El 27 de octubre de 1998 es emitido informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, favorable a la resolución del contrato por incumplimiento de plazos imputable al contratista.
OCTAVO.- Con fecha 9 de noviembre de 1998 el Jefe del Servicio de Contratación remite oficio al Jefe del Servicio de Promoción Pública de Vivienda y Suelo solicitando informe de valoración de los daños y perjuicios ocasionados a la Administración Regional por la paralización de las obras. El 26 de noviembre siguiente reitera su anterior petición, significándole que el expediente no puede continuar su tramitación hasta que se reciba aquélla.
NOVENO.- El 25 de enero de 1999 se remite al Servicio de Contratación informe del citado Servicio de Promoción Pública de Vivienda y Suelo, en relación con la referida valoración de daños y perjuicios, que adjunta el de 12 de enero de ese año, emitido por el Director de las obras, que cifra el importe de aquéllos en 34.658.362 pesetas.
DÉCIMO.- El 29 de enero de 1999 la Intervención General reclama de la Consejería, entre otros, el expediente relativo a las obras, que le es remitido con fecha 1 de febrero siguiente para su envío a la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuesto de la Asamblea Regional, que se lo había reclamado para su estudio en relación con la Cuenta General de la Comunidad Autónoma de 1995.
UNDÉCIMO.- El 16 de febrero de 1999, el representante legal del contratista presenta escrito ante la Consejería solicitando, al amparo de lo establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) en relación con su artículo 42.2, la declaración de caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones, al haber transcurrido más de tres meses desde su iniciación.
DUODÉCIMO.- El 9 de marzo siguiente el representante legal del contratista presenta un escrito en el que promueve la iniciación de procedimiento para la resolución del contrato por causas imputables a la Administración. Además de instar la resolución, solicita: a) la devolución de la fianza definitiva, b) la liquidación de las obras, con un saldo a su favor de 5.904.980 pesetas, c) indemnización por daños y perjuicios derivados de suspensiones de obras decretadas por la Administración, beneficio industrial y gastos generales, por un importe de 17.231.245 pesetas, y d) la actualización de todas las anteriores cantidades (23.136.225 pesetas) aplicándole el Indice de Precios al Consumo desde la fecha de interposición de la reclamación hasta la de su pago. A ello añade el pago del Impuesto sobre el Valor Añadido sobre las cantidades en las que proceda repercutirlo al tipo del 7%. Adjunta a su escrito diversa documentación, entre la que destaca un informe pericial sobre las vicisitudes de la obra y documentos justificativos de las cantidades que reclama.
DÉCIMOTERCERO.- Solicitado informe al Servicio Jurídico de la Consejería sobre el anterior escrito, el 23 de marzo éste contesta que debe remitirse a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que a su vez contesta el 14 de abril que su preceptivo informe ya fue emitido con fecha 27 de octubre de 1998, por lo que procede la devolución del escrito.
DÉCIMOCUARTO.- Con fecha 20 de abril de 1999 el Iltmo. Sr. Secretario General de la Consejería remite el expediente a la Intervención General para su fiscalización previa, indicándole que después de ello se remitiría al Consejo Jurídico.
DÉCIMOQUINTO.- Con la misma fecha, 20 de abril de 1999, el Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas formula propuesta de Acuerdo a elevar a Consejo de Gobierno para que autorice la resolución del contrato.
DÉCIMOSEXTO.- El 20 de mayo de 1999 el Interventor General emite informe favorable al expediente, si bien supeditado a la emisión del dictamen del Consejo Jurídico para su posterior constatación y carácter favorable conforme a lo establecido en el artículo 13 del Real Decreto 2.188/95, de 28 de diciembre.
DÉCIMOSÉPTIMO.- El 20 de julio de 1999 tiene entrada en este Consejo Jurídico oficio del citado Consejero, en el que se solicita la emisión de dictamen de conformidad con lo prevenido en el artículo 12.7 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), acompañando el expediente tramitado.
A la vista de lo anterior es procedente realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del dictamen.
Las cuestiones planteadas en el expediente remitido se refieren a la resolución de un contrato administrativo, en donde el contratista formuló una inicial solicitud de declaración de nulidad del acto de comunicación y audiencia que se le otorgó, por entenderlo inmotivado y, por tanto, privándole, a su juicio, de su derecho de adecuada defensa, denunciando al mismo tiempo la omisión de dos informes que entendía preceptivos. De ello puede extraerse la conclusión de que se oponía a la pretensión de la Administración de resolver el contrato por causa imputable al contratista. Posteriormente, éste solicita la declaración de caducidad del procedimiento iniciado por la Administración y más tarde insta él mismo otro procedimiento, también dirigido a la resolución del contrato, pero por culpa de la Administración, solicitando su liquidación e indemnización por daños y perjuicios.
Planteadas así las actuaciones, es claro que existen dos pretensiones que dan lugar a dos procedimientos: uno promovido por la Administración y otro por el contratista. De la conjunción de los mismos se desprende que existe oposición del contratista, no ya a la resolución del contrato (en lo que ambos coinciden) sino sobre las consecuencias o efectos de la misma, que dependen de la determinación del sujeto responsable de la resolución, verdadero objeto de la discrepancia.
Esta discrepancia en los efectos de la resolución contractual es, a juicio de este Consejo Jurídico, motivo suficiente para entender aplicable el artículo 12.7 LCJ, que establece que este Órgano ha de ser consultado en los casos de resolución de contratos administrativos "cuando se formule oposición por parte del contratista", sin especificar que tal oposición deba ser necesariamente a la resolución contractual y no a sus efectos. Por otra parte, tal conclusión es coherente con la finalidad que anima la intervención preceptiva del Consejo, que es la de controlar la legalidad del ejercicio de la potestad administrativa de resolución unilateral de estos contratos y de determinación de los efectos de la misma, fiscalización que la ley ha entendido necesaria dadas las negativas consecuencias que puede tener para el patrimonio del contratista, cuando es la Administración la que insta de oficio tal resolución (así se desprende del hecho de que el contratista pueda formular "oposición" a la misma).
SEGUNDA.- Cuestiones procedimentales: ausencia de la propuesta de resolución del contrato.
No obstante lo anterior, el informe preceptivo del Consejo está sujeto a unas exigencias formales que vienen desarrolladas en el artículo 46 del Decreto 15/98, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud se entenderá que el expediente administrativo está completo cuando conste, entre otros, copia del texto definitivo de la propuesta del acto que constituya su objeto. Si se considera que el dictamen ha de versar sobre la resolución del contrato (con oposición del contratista), es claro que la propuesta que ha de culminar el expediente para ser luego elevada a este Consejo es la que formule el instructor sobre la resolución o no del contrato, con inclusión de los correspondientes antecedentes, fundamentos jurídicos y parte dispositiva. Sin embargo, la propuesta remitida a este Consejo es la propuesta de autorización, a elevar al Consejo de Gobierno, para resolver el contrato, que es un trámite previo y preceptivo si, como en este caso, aquél autorizó su celebración, pero que si se otorgase tal autorización no determinaría el sentido favorable de la propuesta de resolución, pues en ese caso simplemente se habría removido un obstáculo y dado vía libre a la prosecución del procedimiento, quedando la decisión final en manos del órgano de contratación.
Así pues, no es posible dictaminar sobre el fondo de la cuestión por carecer el Consejo Jurídico de la propuesta de resolución contractual, que debería sernos remitida sólo después de que, en su caso, el Consejo de Gobierno hubiera otorgado la preceptiva autorización, que tiene, por cierto, en estos procedimientos iniciados de oficio, un carácter esencialmente de oportunidad en la medida en que el Consejo de Gobierno, como superior órgano ejecutivo, que en su día autorizó la celebración del contrato, debe ponderar si, en vez de resolverlo, es más adecuado al interés público en juego denegar su autorización, con lo cual implícitamente le estaría indicando al órgano de contratación que prosiguiera con la ejecución, agotando las posibilidades que el ordenamiento y el contrato le otorgan para conseguir el cumplimiento del mismo, aún cuando fuera tardío.
Obviamente, tal decisión debe venir precedida por el correspondiente informe técnico en el que se valoren las diferentes posibilidades; tal informe obra en el expediente, en sentido favorable a la resolución.
Así pues, no procede emitir nuestro dictamen sobre la propuesta de autorización a elevar al Consejo de Gobierno, objeto de remisión, sino sobre la eventual propuesta de resolución del contrato a formular con posterioridad al otorgamiento, en su caso, de la citada autorización.
TERCERA.- Cuestiones procedimentales derivadas: la caducidad del procedimiento iniciado por la Administración.
Sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, el Consejo entiende de sumo interés pronunciarse sobre otras cuestiones procedimentales que se desprenden del expediente remitido y que influyen decisivamente en su resolución. Dichas cuestiones tienen que ver, en primer lugar, con la posible caducidad del procedimiento de resolución contractual incoado de oficio por la Consejería. En segundo lugar, con la incidencia del escrito del contratista, de fecha 9 de marzo de 1999, instando la iniciación de procedimiento para resolver el contrato por causas imputables a la Administración, solicitando la liquidación del contrato e indemnización por daños y perjuicios.
En relación con la primera de las cuestiones, ha de indicarse que la futura resolución del procedimiento habrá de plantearse como cuestión previa la relativa a la solicitud de declaración de caducidad (o perención) del procedimiento presentada el 16 de febrero de 1999 por el contratista. Esta cuestión, por cierto, no fue objeto de los informes de la Asesoría Jurídica de la Consejería, ni de la Dirección de los Servicios Jurídicos, porque el citado escrito fue presentado después de la emisión de aquéllos.
Alega el contratista que es de aplicación al referido procedimiento el artículo 43.4 en relación con el 42.2 LPAC (en su redacción original, aplicable vista la fecha de iniciación del procedimiento). El primero de los preceptos establece que los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver. Dado que no se ha establecido un plazo específico para los procedimientos de resolución de contratos administrativos, el recurrente entiende aplicable por analogía el de tres meses previsto en el segundo de los preceptos citados, que establece tal plazo máximo para resolver las solicitudes presentadas por los interesados.
Para dar adecuada respuesta a lo planteado por el contratista han de determinarse tres cuestiones:
a) La aplicación de la LPAC a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas y, en concreto, a la Ley de Contratos del Estado de 1963 (LCE), aplicable a esta contratación en razón de lo dispuesto en la Cláusula 21.1 del Pliego de Cláusulas administrativas particulares, aprobado, al igual que la adjudicación del contrato, antes de la entrada en vigor de la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (Disposición Transitoria Primera).
b) De ser aplicable la LPAC, determinar si el procedimiento que nos ocupa está dentro de los comprendidos en su artículo 43.4.
c) En caso afirmativo, determinar si existe plazo máximo de resolución de este procedimiento y, cuál sea éste.
Respecto de la primera cuestión, no parece haber dudas de la aplicación de la LPAC a los procedimientos regulados en la Ley de Contratos del Estado, porque el R.D. 1.770/94, de 5 de agosto, se dictó con tal finalidad de adecuación a la ley procedimental común, en cumplimiento de lo dispuesto en su Disposición Adicional Tercera.
Por lo que atañe a la segunda cuestión, la respuesta ha de ser igualmente afirmativa si se atiende a la finalidad del precepto, que es sancionar con el archivo la dilación de los procedimientos susceptibles de producir efectos gravosos a los interesados, para que el afectado no esté indefinidamente a expensas de lo que pueda resultar de un procedimiento que, a la postre, le sea desfavorable, y ello por evidentes razones de seguridad jurídica. En este sentido, hay que diferenciar los supuestos que pueden producirse en el seno de la contratación administrativa, siendo claro que un procedimiento incoado por la Administración con la pretensión de declarar resuelto un contrato por culpa imputable al contratista, con las consecuencias que ello puede conllevar en orden a la pérdida de la fianza y a la indemnización de daños y perjuicios (art. 53 LCE), constituye un procedimiento susceptible de incidir negativamente en la esfera patrimonial del contratista. Bien es cierto que, iniciado por la Administración un procedimiento con la indicada pretensión, éste podría resolverse en sentido no desfavorable para el contratista porque, por ejemplo, podría decretarse la resolución por mutuo acuerdo a la vista de sus alegaciones (eximentes de responsabilidad contractual y apreciadas por la Administración), pero ello, como ha dicho el Consejo de Estado, daría lugar, más que a una resolución unilateral de extinción contractual, a un auténtico y nuevo contrato que extinguiría al anterior (de forma que el acto administrativo final declaratorio de la resolución por mutuo acuerdo, también llamado "acto revocatorio" del contrato, tendría esencialmente un carácter bilateral, Dictamen de 18 de junio de 1964, exp. 32753). La caducidad, en cuanto institución que opera como garantía del interesado, ha de poderse esgrimir precisamente, cuando éste no se aviene a esa resolución por mutuo acuerdo y pide la declaración de caducidad del procedimiento incoado por la Administración. Más aún, si después de tal pretensión de caducidad presenta una solicitud en la que insta la resolución, achacando la culpa a la Administración, formulando además una pretensión indemnizatoria contra aquélla, que da lugar por sí misma a un nuevo procedimiento sujeto al artículo 42.2 de la LPAC.
Desde esta perspectiva finalista del instituto de la caducidad, entendemos que al procedimiento incoado por la Administración con el objeto de resolver el contrato por culpa del contratista le es aplicable el artículo 43.4 de la citada LPAC.
Por último, y por lo que se refiere al plazo máximo a tener en cuenta, dado que el citado RD guarda silencio sobre este procedimiento, entendemos que es de aplicación supletoria el de tres meses establecido para los procedimientos iniciados a instancia de parte en el artículo 42.2 de la Ley. Esta es, por otra parte, la solución dada posteriormente por la Ley 4/99, de 13 de enero, de modificación de la LPAC, que establece un plazo general y supletorio, en defecto de norma específica, de tres meses para todos los procedimientos iniciados de oficio (véase la nueva redacción del artículo 42.3, a).
En cualquier caso hemos de poner de manifiesto que, ya se aplique dicho plazo de tres meses, como el de cuatro establecido en el citado RD 1770/94, e incluso el de seis meses establecido por el RD 1.398/93, que aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, la consecuencia en el caso que nos ocupa sería la misma, la caducidad del procedimiento, ya que desde que se inició el 8 de mayo de 1997 hasta la fecha de remisión del expediente a este Consejo Jurídico habían transcurrido más de dos años, a causa de las numerosas vicisitudes que se han reseñado en los antecedentes.
A este respecto conviene hacer una última consideración. Consciente el legislador de que en los casos en que la Administración advierte que debe resolver el contrato, por haber incumplido el contratista los plazos parciales pactados, es necesaria la mayor rapidez en la tramitación del procedimiento de resolución, con el objeto de liquidar las obras y proceder a una nueva licitación, por Ley 33/87, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, modificó el artículo 45 LCE con la finalidad de abreviar dicho procedimiento, exigiendo como únicos trámites la audiencia del contratista y, en caso de oposición, el Dictamen del Consejo de Estado.
Por ello, en el caso que nos ocupa, no eran preceptivos los informes de la Asesoría Jurídica ni el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, pues la norma especial, constituida por el citado artículo 45, prevalece frente a cualquier otra a efectos procedimentales, y la exigencia de cualquier otro informe que no fuera el allí indicado hubiera hecho inefectiva su prescripción y, en consecuencia, frustrada su finalidad de abreviar elprocedimiento.
Por otra parte, sorprende también que se exigiera a la Dirección de obra un informe sobre la valoración de los daños y perjuicios, cuando ya la Asesoría Jurídica había informado que tal cuestión debía ser objeto de un expediente posterior al de la propia resolución, con base en la doctrina del Consejo de Estado y la Cláusula 66 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales, como por otra parte se deduce del citado artículo 45, que establece que el acuerdo de resolución debe fijar el plazo en que contratista y Administración han de practicar contradictoriamente las mediciones y toma de datos necesarios para la liquidación del contrato. Es más, el precepto establece que, terminado dicho plazo, la Administración podrá disponer del contrato y asumir directamente su ejecución o celebrarlo nuevamente, lo cual significa que incluso sin haberse resuelto ese segundo procedimiento contradictorio de liquidación si ha transcurrido el plazo fijado en el acuerdo de resolución contractual, la Administración recupera sus facultades licitatorias ordinarias, lo que da idea de la celeridad procedimental que pretende el precepto, finalidad que, desde luego, quedó frustrada dada la enorme dilación.
Por todo lo expuesto, procede declarar la caducidad del procedimiento incoado el 8 de mayo de 1997 para la resolución del contrato, sin perjuicio de la facultad de la Administración de acordar la incoación de otro nuevo, dado que no ha prescrito la acción resolutoria del contrato (quince años, por aplicación supletoria del artículo 1964 del Código Civil), incorporando las actuaciones ya realizadas.
CUARTA.- El escrito del contratista de fecha 9 de marzo de 1999, instando la resolución contractual, liquidación del contrato e indemnización por daños y perjuicios.
Como se reseñó en los antecedentes, tras solicitar la declaración de caducidad del procedimiento iniciado por la Administración, el contratista instó otro que, en parte, coincidía con la pretensión de la Consejería (la resolución del contrato) pero con diferentes efectos, la liquidación del contrato con saldo a su favor y la indemnización de daños y perjuicios, por entender que la resolución era procedente por causas imputables a aquélla.
Esta instancia, que dio lugar a un nuevo procedimiento que no tuvo más trámite que el envío del escrito a la Dirección de los Servicios Jurídicos y su posterior devolución a la Consejería, no es objeto de Dictamen preceptivo por este Consejo Jurídico, que se limita, como ya dijimos, a los casos en que la Administración insta el procedimiento de resolución contractual y el contratista "formula oposición" al mismo. Sin perjuicio de ello, es conveniente realizar algunas consideraciones al respecto, por la evidente conexión que tiene con el procedimiento caducado y con el que, en su caso, habría de incoar nuevamente la Administración si quiere declarar la resolución por culpa del contratista y consecuencias anejas, como la pérdida de la fianza.
Así, en primer lugar, debe ponerse de manifiesto que la Administración no puede aprovechar el procedimiento instado por el contratista para, en su resolución, resolver el contrato por causa imputable al contratista con pérdida de la fianza, en su caso, pues lo prohibe el artículo 89.2º LPAC, en cuya virtud, "en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede" (aspecto este último al que ya hemos respondido en sentido afirmativo).
Por ello, si la Consejería mantiene su inicial pretensión de resolver el contrato por culpa del contratista, debería incoar un nuevo procedimiento que, por evidentes razones de conexión, podría acumular al instado por el contratista (artículo 73 LPAC) para su tramitación conjunta y una única resolución previos los trámites que correspondan, teniendo en cuenta que el procedimiento instado por aquél se rige por las reglas ordinarias y no por la especial del artículo 45 LC.
 En consideración a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Que no procede dictaminar sobre la propuesta de autorización que se pretende elevar al Consejo de Gobierno, por no ser la propuesta de resolución del contrato reglamentariamente exigida.
SEGUNDA.- Que el procedimiento iniciado de oficio por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas ha de declararse caducado, sin perjuicio de que la Consejería pueda acordar de oficio la incoación de un nuevo procedimiento para declarar la resolución del contrato por culpa imputable al contratista, incorporando las actuaciones ya realizadas.
TERCERA.- Que procede continuar la tramitación de la solicitud del contratista para la declaración de la resolución del contrato por culpa imputable a la Administración, liquidación de las obras e indemnización de daños y perjuicios, formulada en su escrito de 9 de marzo de 1999.
CUARTA.- Que en el caso de que la Consejería estime procedente incoar un nuevo procedimiento para declarar resuelto el contrato por culpa del contratista, sería aconsejable acordar su acumulación al procedimiento indicado en la anterior Conclusión.
QUINTA.- Que si, tras los trámites pertinentes, la Consejería estima que procede la resolución del contrato (ya sea por culpa del contratista o de la Administración) debe recabarse previamente la autorización del Consejo de Gobierno, tras lo cual la propuesta de resolución que se formule deberá remitirse a este Consejo Jurídico para su preceptivo informe, en el supuesto de que sea favorable a la resolución del contrato por culpa imputable al contratista y éste muestre su oposición.
No obstante, V.E. resolverá.
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