Dictamen 15/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 15/00
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Modificación de la Ley 7/1995, de Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Anteproyecto remitido supone una revisión parcial de la Ley 7/95, afectando de forma importante a sus Títulos III y VI.
El método empleado, consistente en reescribir el contenido íntegro de dichos Títulos (con la excepción de los artículos 110 al 113, que renumeran del 111 al 114), dificulta el examen de las innovaciones introducidas en el texto vigente.
A la vista de las modificaciones efectuadas, hubiera sido preferible la derogación en bloque de la Ley y la promulgación de una nueva, máxime cuando algunos preceptos de los Títulos no modificados se ven afectados indirectamente por el Anteproyecto, produciéndose una descoordinación entre aquéllos y este, lo que impone la necesidad de incluir en el Anteproyecto alguno de los artículos inicialmente no modificados.
Alternativamente, y a la vista de que las modificaciones cuya aprobación era más perentoria son bastante inferiores en número respecto de las que se han plasmado en el Anteproyecto, hubiera sido suficiente la modificación de un número sustancialmente inferior de artículos, dejando la revisión de la Ley para un momento posterior.
2. Las modificaciones introducidas en el Título IV sobre infracciones y sanciones producen una asistemática y descoordinada regulación de las modalidades y limitaciones de la caza y la pesca, cuya ubicación racional está en los correspondientes Capítulos del Título III, sin perjuicio de que se hicieran las necesarias referencias en el listado de infracciones.
Se debería replantear la redacción de este último y trasladar las prohibiciones allí contenidas, que configuran los derechos de caza y pesca, a los Capítulos que establecen las modalidades y el alcance de estos derechos. Esta operación, así como la supresión y refundición de diferentes infracciones, debe llevar a una simplificación del prolijo y, en ocasiones, confuso, régimen sancionador. La relación de las infracciones es, también, asistemática, debiendo agruparse las referidas a aspectos similares.
3. La reducción generalizada de la gravedad de las infracciones, sustancial respecto al régimen vigente, hubiera justificado una mayor motivación al respecto, con un estudio comparativo de todas las legislaciones autonómica en la materia.
La determinación de las sanciones accesorias no debe realizarse con ocasión de la tipificación de cada una de las infracciones, sino con carácter general, salvo que dichas sanciones se configuren como preceptiva en determinados casos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 7 de abril de 1997, la Directora General del Medio Natural remite a la Vicesecretaría de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente un borrador de Anteproyecto de modificación del Título V de la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia (en adelante Ley 7/95), acompañando informe justificativo del mismo.
SEGUNDO. Con fecha 28 de mayo de 1997, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente emite informe que concluye con lo siguiente:
"1º. El borrador del anteproyecto de Ley de modificación del Título V de la Ley 7/1995, debe completarse con la Exposición de Motivos.
2º. Al mismo hay que acompañarle de una Memoria explicativa que aclare la envergadura real de la modificación que se pretende realizar, ya que del estudio inicial realizado se concluye que podría conseguirse la finalidad de reducir las sanciones y suavizar la tipificación de infracciones en materia cinegética y piscícola con la sola modificación de los concretos preceptos dedicados a esto (artículos 114 a 120), con la adaptación puntual de otros si guardan relación directa con los modificados.
3º. Deben constar en el expediente las consultas realizadas con las Federaciones regionales de Caza y de Pesca, si se las va a considerar como negociaciones previas a la modificación legal propuesta.
4º. Es necesario acompañar el texto normativo con la tabla de vigencias, incardinando los nuevos artículos en los vigentes, de tal forma que queden claros en el anteproyecto los tipos que se introducen, los que se cambian de grupo (de leves a graves y a la viceversa), los que se alteran solo en su redacción o lugar, los que se suprimen, etc... y su correspondiente modificación".
TERCERO. Posteriormente, la citada Dirección General remite a la Secretaría un nuevo borrador de modificación de los Títulos III, IV, V y VI y de las Disposiciones Transitorias y Finales de la Ley 7/95, emitiendo la Asesora Jurídica de la Secretaría un nuevo informe, de 29 de julio de 1997, en el que realiza una serie de observaciones, algunas sobre el enfoque de la modificación y otras de estricta legalidad, destacando lo siguiente:
"... 2ª. Se han detectado en el mismo las siguientes cuestiones de legalidad:
a) La legislación básica estatal establece en su artículo 33.3 el carácter obligatorio de los planes técnicos justificativos de las cuantías y modalidades de las capturas a realizar en acotados, por tanto el artículo 24,3 del borrador, al suprimir esta obligatoriedad, contraviene, en principio, tal precepto básico y podría devenir inconstitucional (páginas 4 y 11 del informe).
b) La "liberalización" de la captura en vivo de aves fringílidas, que lleva a cabo el artículo 33 del borrador, entendiendo por liberalización la eliminación de condiciones o requisitos para su ejercicio, y, en este caso la no exigencia de que las autorizaciones de este tipo contengan las especificaciones del artículo 10, conculca, en apariencia, el artículo 28,2 de la Ley 4/89.
c) La Ley 4/89, en su artículo 35,4, básico, establece que por las Comunidades Autónomas se crearán registros de infractores de caza y pesca, cuyos datos deberán facilitarse al Registro Nacional. A este mandato responde el artículo 100 de la Ley 7/95, cuya modificación no se plantea en su equivalente artículo 9 del borrador "Sobre sanciones".
De ahí que ofrezca dudas la legalidad del artículo 10 equivalente al 52 de la Ley, en concreto, la supresión que éste realiza del cuarto supuesto de denegación de las licencias de caza y pesca, consistente en que los infractores de la legislación en la materia, que hayan sido sancionados por resolución firme, no puedan obtenerla ni renovarla si no acreditan el cumplimiento de la sanción. La Ley 4/96, reguladora de la caza en Castilla-León, no sólo contempla este cuarto supuesto en su artículo 15, sino que lo hace extensivo a los peticionarios de licencia que hayan sido condenados por sentencia judicial (página 6 del informe).
(.....)
3º. La técnica seguida en la elaboración del borrador, consistente en reescribir sobre la Ley 7/95, manteniendo el tronco de la misma, no parece la más adecuada para abordar un cambio legislativo de esta índole y, por otra parte, da lugar a contradicciones en el propio articulado propuesto. Del estudio llevado a cabo, se observa que la filosofía que subyace en el borrador es diferente de la que inspiró la Ley vigente, y, por otra parte, se detectan bastantes puntos de coincidencia con la recientísima (y posterior a la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/95) ley Castellano-Leonesa, por lo que parece oportuno tomarla en consideración en la elaboración del anteproyecto de modificación que nos ocupa".
CUARTO. Según se desprende del informe de 4 de febrero de 1998 de la citada Asesora Jurídica, en noviembre del año anterior la indicada Dirección remitió un nuevo borrador, que no fue objeto de informe sino de análisis conjunto entre representantes de ésta y de la Secretaría General.
QUINTO. El 13 de enero de 1998 se emite informe por el Jefe de Sección de Caza y Pesca de la citada Dirección, acompañando un nuevo borrador, que es remitido a la Secretaría General. Ésta elabora el informe de 4 de febrero en el que se concluye que se han subsanado las cuestiones de legalidad señaladas en el informe del mes de julio.
SEXTO. El 5 de febrero siguiente, la Asesora Jurídica de la Secretaría General remite un informe a la Vicesecretaría con diversas consideraciones sobre el sentido de la reforma en relación con la legislación básica estatal sobre flora y fauna y alguna otra ley autonómica sobre caza y pesca fluvial. Además, indica lo siguiente:
"....Una lectura reflexiva del texto propuesto permite intuir la voluntad que subyace en el mismo, y que debería, tal vez, instrumentarse jurídicamente de la siguiente manera: -Derogación de la Ley 7/1995 que, en materia de fauna silvestre, supone el desarrollo de la ley básica estatal (4/89) y tiene el carácter de norma adicional de protección del medio ambiente-. Aprobación de una Ley de Caza, o de Caza y Pesca Fluvial, en ejercicio de las facultades exclusivas que en esta materia atribuye a esta Comunidad Autónoma el Estatuto de Autonomía.
Por ello, y sin perjuicio de las evidentes mejoras que ha experimentado el anteproyecto respecto de los primeros borradores, se mantiene la observación acerca de que la técnica seguida, que no es otra que reescribir sobre la Ley 7/95, manteniendo el tronco de la misma, siendo así que la filosofía que subyace en el anteproyecto es diferente de la que inspiró al legislador en 1995, no parece ser la más adecuada y convierte esta tarea en una labor de ingeniería jurídica difícil de acometer y que permite presagiar una tramitación complicada.
(....)
Respecto al último texto propuesto (enero 1998), siguen vigentes también las consideraciones sobre sistemática realizadas al borrador de modificación del Título V, ya que el ahora informado sigue adoleciendo del mismo problema básico: bastantes de las modificaciones sólo son cuestiones semánticas, con mayor o menor trascendencia, lo que puede dar la impresión de ser gratuitas, porque, además, no suponen, en sentido técnico-jurídico, una mejora efectiva.
A mayor abundamiento, en el informe del mes de julio, que se refería a un borrador con contenido similar al actual, se insistía, a la vista de que no se modificaban muchos de los preceptos de la Ley vigente, en la necesidad de dimensionar el alcance de la repetida modificación."
SÉPTIMO. El 20 de abril de 1998 se redacta la memoria económica del Anteproyecto.
OCTAVO. El 14 de mayo siguiente, la Directora General del Medio Natural interesa de la Secretaría la modificación de algunos preceptos del borrador, y el 15 redacta la Memoria, que fue completada mediante anexo del 25 de ese mismo mes.
NOVENO. El 4 de junio de 1998, el Consejo de Gobierno acuerda que el borrador de Anteproyecto se consulte con las Federaciones de Caza y Pesca de la Región de Murcia, así como con las organizaciones representativas de los intereses de los cazadores y pescadores y se someta a informe del Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial y de la Consejería de Economía y Hacienda, además de recabar los legalmente preceptivos.
DÉCIMO. El 7 de julio siguiente, el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda remite informes de 25 y 30 de junio y 3 de julio de 1998, de diversos centros directivos de la misma.
UNDÉCIMO. El 27 de julio de 1998, el Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia examina el borrador, acordando que los miembros que lo desearan podrían presentar sus alegaciones por escrito.
DUODÉCIMO. Las Federaciones de Caza y Pesca de la Región de Murcia, la Confederación Hidrográfica del Segura y la Asociación Caralluma presentaron alegaciones al respecto.
DÉCIMOTERCERO. El 5 de octubre siguiente, la Dirección General del Medio Natural emite informe en el que analiza las alegaciones presentadas, y el 20 de ese mes remite a la Secretaría General el texto resultante de la estimación de algunas de ellas.
DÉCIMOCUARTO. Con fecha 4 de febrero de 1999, el Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente emite informe favorable al texto sometido a consulta.
DÉCIMOQUINTO. Requerido Dictamen al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, es emitido con fecha 19 de abril de 1999.
DÉCIMOSEXTO. Remitido el anterior Dictamen a la Dirección General del Medio Natural, ésta emite informes de 14 de julio y 22 de octubre y, en esta última fecha, remite a la Secretaría General un nuevo texto de Anteproyecto, una vez incorporadas determinadas sugerencias incluidas en dicho Dictamen y efectuadas algunas correcciones.
DECIMOSÉPTIMO. El 27 de octubre de 1999, el Secretario General de la Consejería emite el informe previsto en el artículo 22.2 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno.
DÉCIMOCTAVO. Con fecha 3 de noviembre de 1999 tiene entrada en este Consejo Jurídico de la Región de Murcia oficio del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente solicitando la emisión del preceptivo Dictamen.
A la vista de los expresados antecedentes, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
La consulta tiene como objeto un Anteproyecto de Ley regional, por lo que el presente Dictamen tiene carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. Procedimiento.
El Anteproyecto ha seguido en su tramitación lo dispuesto en el artículo 22 de la citada Ley 50/97, aplicable supletoriamente en esta Comunidad Autónoma en defecto de regulación sobre tramitación de disposiciones generales. Constan en el expediente diversos informes relativos a su legalidad y oportunidad, la memoria económica, su sometimiento a los órganos y entidades indicadas por el Consejo de Gobierno, algunas de ellas representadas en el Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia y en el Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Región de Murcia, cuyos informes preceptivos también se han recabado, así como el de la Secretaría General y el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.
Por ello, no hay reparo alguno que oponer al Anteproyecto desde la perspectiva de su tramitación.
TERCERA. Contenido del Anteproyecto.
El texto remitido para Dictamen se compone de:
a) Exposición de Motivos.
b) Artículo primero, que dispone que "se sustituyen los Títulos III -Ordenación del aprovechamiento de la fauna silvestre- y IV -Vigilancia de la fauna silvestre, caza y pesca- de la Ley 7/1995, por el siguiente: "transcribiéndose a continuación un Título III, denominado "Ordenación del aprovechamiento de la fauna silvestre", compuesto por artículos numerados del 43 al 94, divididos en cinco Capítulos: Normas generales (I), Técnicas de ordenación de los aprovechamientos cinegéticos y piscícolas (II), De la caza (III), De la pesca fluvial (IV) y Administración y gestión de la caza y de la pesca fluvial y su vigilancia (V). Todos ellos, menos el primero y el último, divididos a su vez en varias Secciones.
c) Artículo segundo, que dispone que "el Título V, -Infracciones y sanciones- de la Ley 7/1995 pasa a ser el Título IV, renumerándose el Capítulo II, -Infracciones y sanciones en la protección de la fauna silvestre y sus hábitats-, cuyos preceptos pasan a ser los artículos 111 a 114, y sustituyéndose sus Capítulos I, III y IV por los siguientes: "transcribiéndose a continuación un Título IV, denominado "Infracciones y sanciones", compuesto por los artículos 95 a 110 y 115 a 120, divididos en tres Capítulos: Disposiciones comunes (I), Infracciones y sanciones en materia de caza (III), e Infracciones y sanciones en materia de pesca fluvial (IV).
d) Artículo tercero, que establece que "se sustituye el Anexo III -Especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento en la Región de Murcia- por los Anexos III -Especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento cinegético y piscícola-, y IV -Especies objeto de caza y pesca comerciables-."
e) Ocho Disposiciones Transitorias relativas a: poseedores de animales vivos o disecados pertenecientes a especies protegidas no incluidas en el Título III (Primera), cotos intensivos de caza y granjas cinegéticas (Segunda), reclasificación de terrenos de aprovechamiento especial (Tercera), caza con arma de fuego en terrenos de aprovechamiento común y caza y pesca en terrenos de aprovechamiento especial y acotados, en tanto no se reglamente el contenido de los Planes de Ordenación Cinegética y Piscícola (Cuarta), cotos privados de caza existentes antes de la entrada en vigor de la Ley (Quinta), aplicación de la legislación sancionadora más beneficiosa para las conductas realizadas antes de la entrada en vigor de la Ley (Sexta), baremo de valoración de especies de fauna vertebrada (Séptima) y cotos de caza existentes a la entrada en vigor de la Ley inferiores a 250 hectáreas (Octava).
f) Disposición Derogatoria, genérica, salvo en lo relativo al Título VI y las Disposiciones Transitorias de la Ley 7/95, que deroga expresamente.
g) Dos Disposiciones Finales, sobre habilitación reglamentaria al Gobierno regional y entrada en vigor, respectivamente.
h) Anexo I, sobre el Catálogo de especies amenazadas de la fauna silvestre de la Región de Murcia, y II, sobre las Áreas de protección de la fauna silvestre, respecto de los que se establece que se mantienen vigentes los correspondientes de la Ley 7/95.
i) Anexo III, sobre las especies de la fauna silvestre susceptible de aprovechamiento cinegético y piscícola, en el que se introducen modificaciones respecto al vigente Anexo III.
j) Anexo IV, sobre especies objeto de caza y pesca comercializables, nuevo.
CUARTA. Alcance de la modificación.
A la vista del contenido del Anteproyecto, se extrae la conclusión de que la Consejería competente pretende la sustitución en bloque de todos los preceptos contenidos en los vigentes Títulos III, IV, V y VI y las Disposiciones Transitorias (con la excepción de los artículos 110 al 113, que se renumeran del 111 al 114) de la Ley 7/95, por los preceptos incluidos en los nuevos Títulos III, IV y V (esto es, del 43 al 120, con las citadas excepciones) y Disposiciones Transitorias.
Como ya expusieron algunos informes, parcialmente transcritos en los Antecedentes, tal proceder conlleva que no sean fácilmente identificables las variaciones que se introducen respecto de las prescripciones de la vigente Ley. La transcripción íntegra de los artículos obliga a una lectura comparativa de ambos textos para identificar las modificaciones. Ello hará especialmente laborioso el debate parlamentario del Anteproyecto si se ha de centrar en lo que es propiamente innovación de la Ley 7/95.
Ciertamente, no existen reglas fijas que determinen cuál ha de ser la técnica a emplear cuando se aborda una modificación de una Ley. Será el alcance de ésta la que aconseje la mejor manera de formular el texto que se pretende aprobar.
En el presente caso, del examen del expediente remitido se desprende que, advirtiendo la Consejería la necesidad de modificar ciertos preceptos de los Títulos III al V y algunas Disposiciones Transitorias, se ha efectuado una revisión total de dichos títulos para incluir, además, pequeñas variaciones en el tenor de la mayoría de sus preceptos y variar la ubicación de algunos otros. Con ello, el resultado ha sido, más que una modificación puntual, una auténtica revisión parcial de la Ley 7/95 que alcanza a más de sus dos terceras partes. Y ello formalmente hablando, porque algunas modificaciones efectivamente introducidas en los Títulos de nueva redacción inciden en artículos de los Títulos I y II, de modo que se produce un desajuste e incluso, en algún caso, una contradicción, entre preceptos de la parte no modificada y los de la modificada. Así, a título de ejemplo, es notoria la descoordinación entre los medios de caza y pesca prohibida establecidos en el artículo 26 y los que luego se incluyen como prohibidos en los artículos 115.26 y 27 y 116.10 y 11. En estos últimos se amplía y desarrolla lo regulado en el primero, de forma que se utiliza el listado de infracciones para modificar lo establecido en un artículo de la Ley que no se modifica y que sería la sede natural de las innovaciones. Tambien hay descoordinación entre artículos incluidos en la modificación. Así, en la configuración de las modalidades y limitaciones de la caza y la pesca, pues en el listado de infracciones se amplía o se matiza lo establecido en los Capítulos III y IV del Título III, que es el lugar adecuado para ello. Esto se comprobará en el análisis detallado del articulado.
Tal desajuste lleva, en algún caso, a una directa contradicción: así en el artículo 26.2, A) nº 8, se prohiben las armas semiautomáticas o automáticas cuyo cargador pueda contener más de "tres" cartuchos, y en el nuevo artículo 116.9 se limita a "dos" cartuchos.
Resulta sorprendente que, cuando la propia Exposición de Motivos apunta la necesidad de ajustarse en este particular al "derecho necesario" (Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo, que limita el número de cartuchos a dos) ello no alcance a dicho artículo 26, que es el que regula de modo expreso y directo los medios prohibidos de caza.
Por otra parte, en los proyectados artículos 43 al 120 se ha sustituído la referencia a la "Consejería de Medio Ambiente" por la "Consejería competente", y se han completado las referencias a la Comunidad Autónoma "de Murcia" añadiendo "Región de Murcia". Con ello se produce la anómala circunstancia de que, en los artículos del 1 al 42, 111 al 114, y las Disposiciones Adicionales se mantienen las referencias originarias; y del 43 al 110 y del 115 al 120, y en las Disposiciones Transitorias, se incluyen las nuevas.
Además, se ha olvidado adecuar el artículo 10.1 a lo establecido con carácter básico en el 43.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC), en la redacción dada por la Ley 4/99, de 13 de enero, de modificación de aquélla. Este último limita la posibilidad de determinar supuestos de silencio negativo a que se efectúe por ley o norma de Derecho Comunitario, mientras que el citado artículo 10.1 habilita al reglamento para fijar dichos supuestos. Debería, pues, haberse propuesto la supresión del correspondiente inciso.
También se ha olvidado incluir en el artículo 27 la referencia al nuevo Anexo IV, sobre comercialización de especies.
Lo que se quiere poner de manifiesto con todo ello es que, habiéndose planteado una revisión de gran parte de la Ley 7/95 (más de cincuenta artículos, sin contar las modificaciones sobre las referencias a la Consejería y a la Región de Murcia), ello no se haya llevado hasta sus últimas consecuencias y no se haya abordado la revisión de toda ella, lo que hubiese implicado, claro está, su derogación y promulgación de una nueva.
Por otra parte, cabe preguntarse si era estrictamente necesario abordar todas y cada una de las modificaciones que se han proyectado. Si no hubiera sido más adecuado realizar una modificación estrictamente puntual de aquellos preceptos que más lo necesitaran, dejando para un momento posterior la revisión de la Ley.
En efecto, a la vista del Anteproyecto, las más importantes modificaciones que se proyectan pueden reducirse, más o menos, a estas: previsión de las Directrices de Ordenación Piscícola (art. 47), ampliación del plazo máximo de vigencia de los Planes de Ordenación Cinegética y Piscícola (art. 48.2), regulación de los terrenos de aprovechamiento cinegético común (art. 57), supresión de la facultad de agregación a cotos de fincas enclavadas (vigente art. 63.4), reducción de la superficie mínima de cotos deportivos (art. 65.4) y privados (art. 66.2), ampliación de modalidades tradicionales de caza (arts. 74, 76 y 77), limitación de la modalidad autorizada de pesca (art. 80.1), cotos de pesca (arts. 83 y 84), sanciones accesorias (art. 99), retirada (art. 103.4) y devolución (art. 104.3) de medios de caza y pesca, modificación del plazo de prescripción de las infracciones (art. 106.1), del listado de infracciones en materia de caza y pesca (arts. 115 al 120), modificación del Anexo III y creación del Anexo IV.
En cuanto a las Disposiciones Transitorias, las únicas variaciones relevantes son lo dispuesto en la Cuarta y la supresión de las actuales Quinta, Sexta, Séptima 2, Octava y Undécima.
De todo ello se desprende que hubiera bastado con la modificación de no más de veinte o veinticinco artículos, así como la introducción de una nueva Disposición Transitoria y la derogación de las ya citadas, para haber cumplido con los objetivos esenciales y haber satisfecho las necesidades más perentorias en esta materia.
Sin perjuicio de las anteriores consideraciones, procede examinar el texto remitido y analizar especialmente el contenido de aquello que constituye modificación respecto de la regulación vigente.
QUINTA. Cuestiones competenciales.
Como se expresa en la Exposición de Motivos de la Ley 7/95, la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en materia de caza y pesca fluvial. Dicho título competencial, como indicó la STC 102/95, de 26 de junio, está, no obstante, limitado por la incidencia que sobre la fauna silvestre tiene el título estatal sobre legislación básica de protección del medio ambiente (art. 149.1,23 de la Constitución), entre otros. En ejercicio de esta competencia, el Estado dictó la Ley 4/89, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, y diversas disposiciones reglamentarias de desarrollo, cuyo carácter básico fue analizado y delimitado en la citada Sentencia 102/95.
A la vista del Anteproyecto, cabe indicar que respeta lo establecido en dicha normativa básica estatal, excepto en algunos puntos que ahora destacamos.
1. En primer lugar, se advierte que en el Anexo IV, sobre especies comercializables, se incluye la paloma bravía (columba livia), que no se encuentra entre las que, con carácter taxativo, permite el Real Decreto 1118/85, de 15 de septiembre, que sean objeto de comercialización. Dado que este Real Decreto, y en concreto, su anexo, ha sido declarado básico por la Sentencia 102/95 (f.j. 26, d), procede eliminar la mención a la citada especie.
2. Por otra parte, se observa que la presente modificación no se ha aprovechado para corregir el desajuste existente entre el vigente artículo 113,c), en conexión con el 112.1, 2 y 4, con el artículo 39.1 y 2 de la Ley 4/89. En efecto, de los preceptos regionales se desprende que una determinada serie de conductas atentatorias contra el hábitat de especies en peligro de extinción y contra las especies mismas son castigadas con multa de 1.000.001 a 50.000.000 pesetas, cuando de los preceptos estatales citados se deduce que tales infracciones han de ser sancionadas con multa de 10.000.001 a 50.000.000 pesetas.
Tal contradicción de la regulación regional con preceptos cuyo carácter básico fue confirmado por la Sentencia 102/95, fue puesta de manifiesto en el recurso de inconstitucionalidad nº 2989/95 interpuesto por el Presidente del Gobierno, que dio lugar al Auto del Tribunal Constitucional de 20 de diciembre de 1995, confirmando la suspensión de la vigencia de los preceptos regionales impugnados. A la vista de que en similares supuestos han recaído ya pronunciamientos de dicho Tribunal, anulatorios de los correspondientes preceptos autonómicos (por ejemplo, del País Vasco y Asturias, en las Sentencias 196/96, de 28 de noviembre y 16/97, de 30 de enero, respectivamente) resulta más que previsible que se produzca lo propio en el caso de la Ley 7/95. Por ello, el vigente artículo 113,c (que con la modificación pasaría a ser el 114,c) debería corregirse de modo que, al menos para las infracciones recogidas en el vigente artículo 112.1, 2 y 4, se prevea que su sanción habrá de oscilar entre los topes mínimos y máximos establecidos en la legislación básica estatal. Sí se ha corregido, sin embargo, lo relativo al plazo de prescripción de las infracciones muy graves previsto en el artículo 106.1, y a las especies objeto de comercialización del vigente Anexo III, aspectos ambos igualmente objeto del citado recurso.
3. Existe igualmente cierta contradicción entre el segundo inciso del proyectado artículo 45.2 y el 28.2 de la Ley 4/89. En efecto, la referencia que en el primero se hace a las situaciones excepcionales que pueden justificar el aprovechamiento de especies amenazadas, no coincide con las previstas en el precepto estatal.
Esos "casos excepcionales ligados a las actividades tradicionales o a la propia gestión" (referencia que no puede ser más ambigua) sólo pueden ser los previstos con carácter básico en el citado artículo 28.2, que los enumera con carácter taxativo. Por ello, la amplitud y ambigüedad con que se redacta el inciso segundo del proyectado artículo 45.2 debe eliminarse en favor de una referencia exclusiva a los supuestos establecidos en la ley estatal; supuestos, por otra parte, que aparecen fielmente recogidos en el artículo 8.1 de la Ley 7/95, al que también puede hacerse referencia.
4. También hay que reiterar la necesidad de suprimir el último inciso del artículo 10.1 de la Ley 7/95, sobre la habilitación reglamentaria para fijar supuestos de silencio negativo, con el fín de adecuarlo a lo dispuesto en el artículo 43.2 LPAC, así como sustituir la referencia a los tres cartuchos, prevista en el artículo 26.2, A nº 8, por la de dos cartuchos, al imponerlo el Anexo VI de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, antes citada.
5. Especial consideración, desde esta óptica competencial, merece el artículo 119.7, 8 y 9 al igual que el 120.4, 5 y 6. Las SSTC 15/98, de 22 de enero y 110/98, de 21 de mayo, abordan la constitucionalidad de preceptos de similar o idéntico tenor incluidos en las respectivas leyes 1/92, de Castilla-La Mancha, y 16/92, de Castilla y León, sobre pesca fluvial.
En dichas sentencias, el Alto Tribunal estableció una serie de pautas que han de presidir la interpretación y aplicación del régimen sancionador de preceptos relacionados con la pesca fluvial que incidan en las competencias estatales sobre ordenación y gestión de los aprovechamientos hidráulicos, de las que pueden extraerse las siguientes conclusiones:
1ª. Que cuando dos títulos competenciales (pesca fluvial y aprovechamientos hidráulicos) inciden sobre un mismo espacio físico, es deber de las Administraciones concurrentes establecer mecanismos de colaboración para armonizar el ejercicio conjunto de sus competencias.
2ª. Que tales mecanismos han de ser fijados por las respectivas legislaciones, siendo los más adecuados, en el caso que nos ocupa, la participación de representantes de la Comunidad Autónoma en los órganos de gobierno de los Organismos de Cuenca, o la exigencia de un informe preceptivo de la Comunidad en el procedimiento administrativo de concesión de los aprovechamientos hidráulicos, cuya resolución compete al Estado a través de dichos Organismos (STC 227/88, sobre la Ley de Aguas).
3ª. Que, por tanto, son inconstitucionales los preceptos en virtud de los cuales la Comunidad Autónoma pretenda imponer unilateralmente medidas que incidan en los aprovechamientos hidráulicos, pues con ello se desconoce la competencia estatal al respecto.
4ª. Que, por lo que respecta a las infracciones tipificadas en las leyes autonómicas citadas, son inconstitucionales aquellas que interfieran en la competencia estatal para otorgar las autorizaciones y concesiones previstas en la legislación de aguas. Por ello, las referencias efectuadas en tales infracciones sobre autorizaciones o concesiones deberán ser interpretadas en el sentido de que tales títulos corresponden al Organismo de Cuenca, sin perjuicio de que en los mismos se deban incluir las limitaciones o condiciones que establezca la Administración autonómica, por medio de su representante en dicho Organismo o en el informe preceptivo que emita, en razón de la protección de la fauna piscícola y los ecosistemas en que aquélla habita y, en general, para la adecuada ordenación de la pesca fluvial. Autorizaciones y concesiones que deberán ponderar los fines inherentes a los diferentes títulos competenciales (sin perjuicio de la impugnación por la Comunidad Autónoma de la actuación estatal si entiende que ésta no ha respetado sus competencias).
De la anterior doctrina, apretada síntesis de lo establecido en dichas sentencias, se deduce lo siguiente:
a) Que el proyectado artículo 120.4 incide en inconstitucionalidad. Idéntico precepto se estableció en la Ley de Castilla y León (art. 62.5) y fue anulado por la Sentencia 110/98. Cabría establecer, para evitarlo, y en lugar del inciso "con independencia de las concesiones administrativas existentes", que lo preceptuado será de acuerdo con lo dispuesto por la Administración del Estado, previo informe de la Consejería. Así, en la determinación del caudal mínimo para la vida acuática, establecido por el correspondiente organismo de cuenca, deberá ser oída la Comunidad Autónoma y la contravención de ese caudal ecológico será lo que constituya infracción sancionable por ésta.
b) En el mismo sentido, al proyectado artículo 120.5 debe añadirse que "esas condiciones que hubiere fijado la Comunidad" serán las incluidas en la correspondiente resolución de la Administración del Estado.
c) En el artículo 120.6, especificar, asímismo, que la autorización administrativa a que alude será la de la Administración del Estado, previo informe de la Consejería.
d) En el artículo 119.7, 8 y 9, por las mismas razones apuntadas, debe añadirse, sin previa autorización de la Administración del Estado, previo informe de la Consejería.
La previsión del informe de la Consejería en todos estos supuestos debe incluirse en las disposiciones generales de la Ley sobre pesca fluvial.
SEXTA. Análisis pormenorizado del texto.
A la vista de que las modificaciones proyectadas son muchas (pocos son los artículos de los vigentes Títulos III al V que no tienen alguna variación) pero de muy distinta trascendencia (algunas veces, como se ha dicho, se trata de simples mejoras de redacción), se prescinde de hacer referencia a todas y cada una de las mismas, limitándonos a analizar aquellos artículos que, por diversas razones, merecen un especial comentario. Ya se anticipa que la mayoría de las observaciones van dirigidas a la mejora técnica del texto, pues de un examen general se advierte que, siendo ésta una de las finalidades del Anteproyecto, ello no se ha conseguido al nivel que sería deseable y exigible en un texto normativo de esta importancia.
Por otra parte, las modificaciones introducidas, al margen de las meramente estilísticas, pueden considerarse motivadas en los documentos del expediente que se nos ha remitido, salvo en lo que se refiere a diversas limitaciones o prohibiciones en el ejercicio de la caza y la pesca contenidas en el listado de infracciones a las que no se hace referencia en el expediente. Si bien en muchas puede deducirse su justificación (protección a la fauna y garantizar el respeto y lealtad entre los cazadores y pescadores), se echa en falta una motivación suficiente de estas prescripciones, exigida en toda decisión administrativa, so pena de ser calificada de arbitraria (art. 9.3 CE).
Asimismo, debería haberse motivado con mayor detalle la importante y generalizada reducción de la gravedad de las infracciones y de sus correspondientes sanciones mediante un estudio comparativo con la totalidad de legislaciones autonómicas en la materia.
- Exposición de Motivos:
Debe corregirse el primer párrafo, indicando que la Ley 7/95 regula en paralelo las actividades de caza y pesca fluvial con "la protección" de la fauna silvestre (no con la fauna misma).
En el 6º párrafo, debe suprimirse la referencia a la captura de aves fringílidas y a la caza de perdiz con reclamo, pues tales modalidades ya estaban contempladas en la vigente Ley (artículos 54.2 y 75). La única modificación consiste en que para la primera no se prohíbe su autorización en los refugios de caza y para la segunda se establecen limitaciones (artículo 76).
También es imprecisa la referencia que se realiza en el último párrafo a la pena accesoria de suspensión del ejercicio de la actividad cinegética o piscícola, pues, en lo que se refiere a la licencia de caza o pesca, ya está prevista en el vigente artículo 120. La novedad está en la posibilidad de suspender o revocar otro tipo de autorizaciones (especialmente, la que habilita el aprovechamiento del terreno).
Asimismo, debe precisarse en este último párrafo que la nueva pena accesoria es "la propuesta a la autoridad competente" de la pérdida de los permisos de armas, y suprimir la referencia al comiso, pues también está previsto en la vigente Ley. En todo caso, se modifica su alcance según las diversas situaciones que puedan darse (véase el vigente artículo 101 y el proyectado 103, del que más adelante se hará un detenido análisis).
- Artículo 45.1:
Sustituir "aptas" por "aptos".
- Artículo 47.1:
Suprimir "de la actividad" cuando se dice por segunda vez.
- Artículo 48.1:
Debe completarse, para incluir junto a los terrenos cinegéticos de aprovechamiento especial los "cotos de pesca fluvial". En materia de pesca, el Anteproyecto no se refiere expresamente a los cotos como aguas de "aprovechamiento especial" (artículo 81), por lo que es necesaria la distinción.
- Artículo 48.3:
En este artículo, sobre el contenido reglamentario de los Planes de Ordenación Cinegética o Piscícola, se hace referencia al "coto", que es sólo una de las clases de terrenos de aprovechamiento cinegético especial. Si, conforme al artículo 48.1, la exigencia de estos Planes se extiende a todas las clases de terrenos de aprovechamiento especial (que incluyen, además de los cotos, los refugios y las reservas de caza), debe hacerse una referencia genérica a "los terrenos de aprovechamiento especial" además de a los cotos de pesca, según lo dicho anteriormente. Y ello sin perjuicio de lo que luego se dirá sobre la conceptuación de los refugios de caza como terrenos de aprovechamiento cinegético.
- Artículo 49.1 y 2:
En este artículo se prevé que, cuando los aprovechamientos "no cumplan la finalidad para la que fueron autorizados", la Consejería podrá suspender o "anular", en su caso, el ejercicio de la actividad cinegética o piscícola y su régimen jurídico. Lo entrecomillado supone innovación respecto de lo vigente, pues antes el presupuesto era el incumplimiento de su ordenado aprovechamiento y no se preveía la "anulación" del ejercicio de la actividad. En su número 2, se sustituye la facultad de "suspender" el ejercicio de la actividad cuando los titulares de los aprovechamientos no satisfagan las obligaciones económicas derivadas de su disfrute, por la de "anular" dicho ejercicio.
Debe hacerse notar a este respecto el incorrecto empleo de la expresión "anulación". Por un lado, porque no puede ir referida a una actividad, sino a un acto o a una disposición. Por otro, porque si se tiene en cuenta que lo que habilita el ejercicio de las actividades de caza y pesca son las autorizaciones administrativas que declaran unos terrenos o aguas susceptibles de aprovechamiento, lo correcto es establecer que se podrá suspender y, en su caso, "revocar las correspondientes autorizaciones". Se debe emplear el término revocación y no anulación porque ésta se refiere a la privación de efectos de un acto administrativo por ilegalidad del mismo (artículos 62 y 63 LPAC) y no cuando el autorizado incumple condiciones impuestas por el propio acto o, como en este caso, por disposición de carácter general.
- Artículo 49.4:
Debe sustituirse la expresión "aguas de aprovechamiento especial" por "cotos de pesca", pues el Anteproyecto no emplea aquella expresión en relación con la pesca a la hora de establecer la clasificación y definición general (art. 81).
- Artículo 52.3:
Insertar una coma detrás de "14 años" y eliminar la coma anterior.
- Artículo 53, c):
La referencia a la "retirada de licencia con carácter temporal o definitivo" debe ser sustituída por la de "suspensión o pérdida" de la misma. Por lo que se refiere a la suspensión, por coherencia con lo dispuesto en el artículo 54.1, que emplea este término; además, la retirada temporal no es sino una suspensión de los efectos de la licencia. Por lo que se refiere a la "pérdida", porque es un concepto más preciso que el de retirada definitiva. Debe precisarse también que la imposibilidad de obtener (o renovar) la licencia se producirá en caso de que el interesado la haya perdido y, además, haya sido inhabilitado para obtenerla, imposibilidad que se extenderá durante el tiempo de la inhabilitación. Tal y como está redactado el 53,c), con la conjunción disyuntiva "o", parece que la imposibilidad alcanza a los que hayan sufrido simplemente la retirada definitiva de la licencia, cuando ello no puede impedir, "per se", obtener otra, salvo que vaya acompañada de la inhabilitación.
- Artículo 54:
En coherencia con lo dicho anteriormente, debe sustituirse la expresión "anuladas" por "revocadas". En el número 3, la "retirada temporal" debe sustituirse por la "pérdida" de la licencia, pues no puede ser posible otra cosa si se trata de exigir que deba "obtenerla de nuevo" en el caso de haber sido objeto de sanción por infracción grave o muy grave. El precepto se debería titular "suspensión y pérdida de licencias".
- Artículo 55.1:
Insertar una coma después de "atraer".
- Artículo 57:
En este precepto se incluye la definición de los terrenos cinegéticos de aprovechamiento común que hasta ahora venían contemplados exclusivamente en las Disposiciones Adicionales Quinta y Quinta bis de la Ley 7/95 (en la redacción introducida por la Ley 11/95, de 21 de abril, de modificación de aquélla) por remisión al artículo 9 de la Ley de Caza de 1970. De este modo, el articulado de la Ley regional contemplará de modo directo las dos clases de terrenos cinegéticos existentes en la Región de Murcia desde la entrada en vigor de la citada Ley 11/95: de aprovechamiento común y especial. Sin embargo, no se hace una mención expresa a los no cinegéticos, esto es, aquellos en los que no está permitido en ningún caso el ejercicio de la caza. Estos se deducen "a sensu contrario" de las dos categorías de terrenos cinegéticos. A la vista de lo establecido en este artículo, sería útil establecer expresamente que son terrenos no cinegéticos aquellos que, no siendo de aprovechamiento especial, estén cercados y que, aun existiendo en ellos accesos practicables, tengan junto a los mismos carteles o señales en las cuales se haga patente, con toda claridad, la prohibición de entrar (es decir, los terrenos cercados a los que se refiere el artículo 19 de la Ley de Caza de 1970). Con ello, se completa la determinación de los terrenos a efectos de la práctica de la caza.
Por otra parte, no parece que tenga sentido seguir calificando a las zonas de seguridad y a los refugios de caza como terrenos de aprovechamiento cinegético especial (letra b.1 del artículo que comentamos) pues, como dice el artículo 69.1, son zonas en las que está permanentemente prohibido el ejercicio de la caza. Sería más lógico que se incluyeran entre los terrenos no cinegéticos. Téngase en cuenta que la Ley de Caza de 1970 no los calificaba como terrenos de "aprovechamiento" especial sino terrenos "sometidos a régimen especial", que no es lo mismo. Ello sin perjuicio de que los refugios puedan estar sometidos a Planes de Ordenación, si así se estima para regular las situaciones excepcionales previstas en el artículo 60.3.
Por todo ello, sería conveniente incluir en este artículo una referencia a los terrenos no cinegéticos, con el alcance antes indicado, estableciendo en ellos la prohibición de todo aprovechamiento cinegético, sin perjuicio de los casos en que así lo exija alguna de las situaciones excepcionales previstas en los artículos 8 y 60.3 de la Ley.
- Artículo 60.1:
Insertar una coma detrás de "índole".
- Artículos 60.6, 65, 66.6, 83.4.2,g) y 83.4.3,c):
En todos estos preceptos, el Anteproyecto dispone que determinados terrenos de aprovechamiento cinegético especial (refugios y cotos) o cotos de pesca, respectivamente, "pagarán una matrícula anual".
La principal objeción que ha de hacerse a estos preceptos es, nuevamente, de carácter técnico. Es patente que ni "los refugios" ni "los cotos" deben pagar nada, pues, siendo la matrícula una tasa, regulada en la Ley 7/97, de 29 de octubre, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales (Tasa 210), es claro que lo que debe hacer la legislación de caza es, de un lado, y en concordancia con el artículo 1.1 de dicha tasa, establecer cuál es la actividad administrativa que dará lugar a que, a virtud de la previa solicitud del interesado, se devengue aquélla. Esto es, la legislación sectorial de caza debe establecer la obligación de que anualmente los titulares de cotos soliciten la renovación de la autorización o declaración de los mismos (lo que se conoce como la "matrícula del coto"). Esa obligación de solicitar la renovación anual de los efectos de una autorización administrativa es la que, cumplida por el interesado mediante la presentación de la oportuna solicitud, produce el devengo de la tasa, justificado en la actividad administrativa que es preciso realizar para verificar si el terreno en su día autorizado sigue reuniendo los requisitos necesarios para que se le renueve la autorización. Por ello, debe corregirse lo establecido en dichos preceptos para incluir exclusivamente la obligación de renovar anualmente la autorización o matrícula. La solicitud de dicha renovación devengará la correspondiente tasa por pura aplicación de lo dispuesto en el citado artículo 1.1 de la Tasa 210 de la Ley 7/97 respecto a los terrenos en los que se autorice aprovechamiento cinegético.
Por cierto que, teniendo en cuenta que en los refugios de caza se prohíbe permanentemente toda actividad cinegética y que la Ley 7/97 sujeta a tasa la matriculación de terrenos que tengan dicho aprovechamiento, resulta contradictorio que el proyectado artículo 60.6 los someta a tasa. Además, no parece que sea necesaria la matriculación anual de un refugio, pero, de serlo, la finalidad protectora de la fauna que tiene esta figura justificaría que, por ser terrenos sin aprovechamiento cinegético, se mantuviera la exclusión fiscal.
- Artículo 61.1:
Incluir una coma despues de "Decreto".
- Artículo 63:
No aparece motivada en el expediente la supresión del vigente artículo 63.4, sobre la facultad de agregación a cotos de fincas enclavadas (cuya regulación está en la Ley de Caza de 1970 y su Reglamento, por supletoriedad). Tan importante supresión debería justificarse.
- Artículo 64.6:
Corregir "contribuciones".
- Artículo 65.1:
Corregir "sociedades deportivas".
- Artículo 65.4:
Suprimir la coma detrás de "hectáreas".
- Artículo 76:
Es manifiesto lo deficiente de su redacción, pues en su primer párrafo hay que acudir al epígrafe para saber qué es lo que se autoriza. Por otro lado, debería eliminarse la referencia a la Ley 4/89. Si se quiere, el fundamento del artículo puede indicarse en la Exposición de Motivos, pero no es correcto hacerlo en el mismo. Debe redactarse nuevamente.
- Artículo 77:
Cabe decir lo mismo que en el artículo anterior.
- Artículo 83.4.1, a):
Sustituir por el "ejercicio". Tiene una clasificación que dificulta su comprensión y confunde al lector. Merece ser nuevamente redactado. Debe ordenarse, según lo indicado en el comienzo del número 4, en tres partes: sociales, privados o deportivos, haciendo en cada uno de ellos los apartados que correspondan, con mayor claridad.
- Artículo 83.5:
En concordancia con lo indicado en el comentario al artículo 49, el incumplimiento de los planes técnicos podrá llevar aparejada la revocación de la autorización (o declaración) de coto de pesca fluvial, no "la anulación de los acotados".
- Artículo 86. d):
Corregir datos "estadísticos".
- Artículos 90 y 93:
El número 1 del primero debería redactarse más correctamente: "corresponde a la Consejería competente en materia de caza y pesca fluvial la regulación de su práctica en todos los terrenos". El segundo inciso del número 2 debería trasladarse a una Disposición Adicional, de igual modo que el último inciso del 93.1, sobre creación de Guardería específica de caza y pesca.
- Artículo 94.3:
No aparece motivada la supresión del inciso "para el control de predadores" (actual artículo 92.3), con lo que, además, el precepto queda incompleto, pues no se saben cuáles son esas situaciones especiales de las que habla. Además, sobra el primer "ni".
- Artículo 99:
Este precepto, que contempla con carácter general las sanciones accesorias a la multa, debe ser completado para que guarde coherencia con lo dispuesto particularmente para cada clase de infracción y corregir algún término, en la línea de lo indicado en consideraciones precedentes. Así, el término "anulación" debe sustituirse por "revocación". También debe incluirse la sanción de suspensión de la licencia de caza y pesca, pues tal suspensión es, realmente, la "pérdida de la licencia de caza hasta un año" establecida en el artículo 115 para las infracciones leves (lo mismo en pesca, art. 118). Deben realizarse también estas correcciones en el primer párrafo de los citados artículos 115 y 118. Asimismo, debe incluirse en este artículo la sanción de inhabilitación por un determinado plazo para obtenerla, prevista para las infracciones graves y muy graves (arts. 116, 117, 119 y 120). En estos últimos artículos también debe sustituirse "anulación" por "revocación", "retirada" por "pérdida", e "imposibilidad" por "inhabilitación", por ser términos más precisos.
- Artículo 101.1,c):
La reincidencia sólo es posible por la comisión de "dos" o más infracciones durante un determinado periodo. Por ello, debe corregirse la mención a "una" o más infracciones.
- Artículo 101.1,h):
La referencia genérica a la concurrencia de circunstancias modificativas de la responsabilidad es reiterativa, pues estas circunstancias son, precisamente, las que se consignan en el precepto. Cualquier otra que quiera contemplarse debería de incluirse de modo expreso, por razones de seguridad jurídica.
- Artículo 101.4:
La posibilidad de proponer una sanción inferior en grado (se entiende, de muy grave a grave, o de grave a leve) desvirtua la clasificación de las infracciones efectuada por la Ley y va contra el espíritu del artículo 129.3 LPAC que postula una precisa delimitación de las infracciones y sus correspondientes sanciones. Es más correcto ajustarse a lo dispuesto en el artículo 4.3 del Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de la Potestad Sancionadora y prever la imposición de la sanción en su grado mínimo, pero dentro de la clase de infracción que corresponda (leve, grave o muy grave).
- Artículo 101.5:
Corregir "mandatos".
- Artículo 103:
Este precepto regula lo que denomina "ocupación y comiso" de animales y medios utilizados para cometer la infracción. Se advierte un incorrecto empleo de los términos utilizados, pues no se distinguen las actuaciones administrativas que pueden realizarse cuando la conducta es denunciada por el agente, pero todavía no se ha impuesto la sanción (esto es, no se ha declarado que existe infracción), de las que deben ser consecuencia de la resolución sancionadora.
Así, en el número 1, referido a las consecuencias de la infracción, debería indicar que ésta llevará consigo la "pérdida" de la pieza y de cuantos medios hayan servido para cometer el hecho (como dispone el art. 127 del Código Penal), sin perjuicio de lo establecido en el artículo 104.3 sobre devolución de medios lícitos.
En los números 2 y 3, en la medida en que se refieren a actuaciones del agente denunciante, sólo cabe hablar de ocupación (o, mejor, incautación) de animales o medios, pero no de comiso, que va ligado a la pérdida de éstos. Por otra parte, en el número 2 debe aclararse que el animal incautado y depositado pasará a propiedad de la Administración si la resolución fuese sancionadora.
De igual modo, en el número 4 el comiso de las artes y medios debe sustituirse por ocupación o incautación, y debe hablarse de "presunta" infracción e infractor, pues se está sólo en el momento de la denuncia.
- Artículo 104.3, b), c) y d):
Debe suprimirse el último inciso de la letra b), sobre medios prohibidos, por ser contradictorio con lo que dispone con carácter general el nº3 del artículo, que se refiere exclusivamente a medios de lícita tenencia. También debe suprimirse la letra c), pues no es lícito condicionar la devolución de un medio de caza y pesca lícito a que se abone la sanción (por comisión de otra infracción distinta a la tenencia de estos medios, se entiende) y ello porque la ocupación o incautación de estos medios es una medida cautelar justificada mientras se sustancia el procedimiento, pero una vez terminado, la exacción de la multa debe ser ejecutada por los procedimientos establecidos en la normativa recaudatoria. De retener la Administración un medio lícito una vez haya terminado el expediente, la consecuencia práctica sería que ésta habría "trabado" esos bienes como garantía del cobro de la sanción sin haber procedido antes del modo legalmente establecido. Y ello aparte de que la sanción puede estar suspendida en vía administrativa o judicial durante un prolongado lapso de tiempo, con el riesgo de que si después se declarase la improcedencia de la sanción, la Administración debería indemnizar al titular de esos medios por la indebida privación sufrida.
Por lo que se refiere al supuesto previsto en la letra d), hay que señalar que el último inciso se refiere a un supuesto de depósito de un determinado medio de caza (perros) en poder del "denunciado". Se trata, pues, de una simple especialidad de lo que con carácter general se establece en el artículo 103.4, por lo que debería ubicarse allí.
- Artículo 104.4:
Debe suprimirse el inciso "y no rescatadas", pues el decomiso implica su pérdida, a diferencia de la ocupación o incautación. Si también se quiere hacer referencia a las armas incautadas y no rescatadas por sus titulares (o sea, abandonadas) debe expresarse así.
Por otra parte, sobre la facultad de que, aún habiéndose ocupado o incautado medios de ilícita tenencia, se estime procedente la devolución "en razón de las circunstancias que concurran en cada caso", hay que decir, en primer lugar, que si estas circunstancias no se expresan, puede caerse en arbitrariedad e inseguridad jurídica. Además, resulta completamente injustificado que se prevea la devolución de medios lícitos, ya que su tenencia para cazar es constitutiva de infracción.
- Artículo 106.3:
Aun cuando este precepto no sufra variación respecto de la regulación vigente, es necesario advertir su contradicción con lo dispuesto en el artículo 132.2 LPAC, que sólo otorga efecto interruptor de la prescripción a la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, como establece también el artículo 106.2 del Anteproyecto. Por ello, es contradictorio e incorrecto lo que dispone este artículo 106.3 en lo que se refiere a la interrupción de la prescripción por cualquier actuación administrativa. Y, por lo que respecta a actuaciones penales, ya aparece contemplado en el artículo 107.3, por lo que debería suprimirse.
- Capítulos III y IV del Título V:
Con carácter general, debe ponerse de manifiesto el excesivo casuismo empleado para tipificar las infracciones. Una cosa es la tipificación de nuevas conductas antes no recogidas y otra la descomposición en varios tipos de uno que podría y debería estar formulado con un carácter más general y, en ocasiones, por remisión al artículo de la Ley en que se establece la prescripción cuya contravención constituye el ilícito. En este sentido, da la impresión de haberse elaborado un prontuario o listado de uso interno de las conductas infractoras, dado lo exhaustivo y detallado de las mismas, que deben reconducirse a formulaciones más generales sin por ello afectar al principio de tipicidad.
Por otra parte, y como se dijo en consideraciones anteriores, se ha aprovechado el listado de infracciones para establecer prohibiciones o limitaciones a la caza y pesca que no aparecen recogidas en los capítulos de la Ley en que se incluyen las diferentes modalidades y limitaciones.
En buena técnica jurídica, las limitaciones al ejercicio de la caza y pesca deben venir establecidas a lo largo del articulado de la Ley y, en el capítulo de las infracciones, hacer referencias a la contravención de lo establecido en dichos artículos, bien por remisión a los mismos, bien con referencia expresa a las conductas, pero con un grado de generalización que, siendo suficiente a los efectos de la tipificación, no se convierta en un listado tan exhaustivo como el que aquí se presenta, con 48 infracciones leves y 25 graves en materia de caza, y 30 y 22, respectivamente, en pesca.
Debería realizarse una exhaustiva revisión de los supuestos e intentar, de un lado, el traslado de las correspondientes limitaciones de caza y pesca a los capítulos de la Ley en que se regulan las diferentes modalidades y condiciones de ejercicio y, de otro, refundir los tipos en un menor número.
Por otra parte, carece de sentido prever en determinadas infracciones que la sanción podrá incluir otras accesorias, porque ello ya se prevé con carácter general en el artículo 99, salvo que la imposición de estas sanciones sea preceptiva, lo que no es el caso. Podría ser conveniente, para reducir la excesiva discrecionalidad del instructor al ponderar las circunstancias previstas en el artículo 101, que en las infracciones que especialmente demandasen la imposición de estas sanciones accesorias, alguna de estas (especialmente la suspensión de autorizaciones), se establezcan como preceptivas, dejando a la Administración la determinación del plazo de duración de dicha suspensión.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos destacar algunos preceptos:
- Artículo 115. Infracciones leves:
Número 2. Los medios aquí indicados ya están contemplados en la infraccion grave del artículo 116.10 y 11 (que recoge los medios que precisan de autorización especial, según el artículo 8.2). Si se refiere a una autorización especial de otra Administración, debería indicarse así, y si no, suprimirse.
Número 3. Basta con una referencia a las zonas de seguridad, sin necesidad de reiterar los lugares que la integran, ya señalados en el artículo 69.
Número 5. Este supuesto estaría incluido en el número anterior si la prohibición que contiene se hubiera incluido en el capítulo de prohibiciones o limitaciones generales y no ahora, en sede de infracción. Es un ejemplo de la crítica general que antes se ha hecho sobre el erróneo enfoque del capítulo de infracciones.
Número 6. Este supuesto está ya incluido en el número 4 (con la particularidad de que la limitación que establece sí está recogida en el lugar adecuado, artículo 56.3). Debe suprimirse.
Número 16. Ya está incluida en el número 27. Debe suprimirse.
Número 20. Ya está incluida en el número 8. Debe suprimirse.
Número 23. No tiene sentido el último inciso. Esas otras modalidades de caza que están permitidas sólo pueden ser las que no precisan armas de fuego, por lo que no se comprende para qué pueden llevarse éstas desenfundadas.
Número 25. La infracción está subsumida en la prevista en el número 24, pues si en esta última se tipifica entrar para cazar, es innecesario tipificar (al menos como infracción de la misma gravedad) la acción misma de cazar.
Número 30. La prohibición de cazar en línea de retranca y la definición de esta actividad debe establecerse junto a las limitaciones generales de la caza, bastando aquí con una remisión al precepto correspondiente.
Número 31. Está incluida en el número 28. Dada la importancia de la infracción, debería ser tipificada como grave, al menos.
Números 33 y 34. Deberían refundirse "poseer, transportar y cazar..."
Número 36. Debe eliminarse la referencia a la autorización del propietario, pues, teniendo en cuenta que la legal inclusión de un terreno como aprovechamiento especial depende exclusivamente de la autorización de la Administración, es ésta la que debe verificar, al examinar la correspondiente solicitud, si existe el preceptivo permiso del titular y, en caso negativo, denegar la autorización de la inclusión del terreno en el aprovechamiento, pero sin sanción. Otra cosa es que el peticionario falsee la presunta autorización del titular, en cuyo caso tal conducta debería sancionarse junto al falseamiento de límites y superficie del terreno previsto en el número 41. Además, debe sustituirse "los que incluyeren" por "incluir".
Número 37. Debe establecerse en el articulado entre las limitaciones generales de la caza, con lo que estaría incluida en la infracción de cazar en días prohibidos, recogida en el número 17 (salvo en el caso de los días de nieve, que se ha considerado infracción grave, art. 116.7, sin que en el expediente exista, por cierto, motivación de la diferencia).
Número 38. Debe simplificarse, pues lo tipificado es impedir cazar en terrenos de aprovechamiento común. (art. 57,a).1).
Número 39. La propia configuración de la infracción justifica que se considere como grave, vista, además, la importancia que, en orden a la planificación de los aprovechamientos, tienen estos planes (art. 48 y Disposición Transitoria Cuarta).
Número 41. El incumplimiento de las condiciones exigidas para la autorización de un aprovechamiento cinegético especial no debe dar lugar a sanción, sino a la denegación o revocación administrativa de la solicitud presentada o de la autorización otorgada, respectivamente. Como antes se ha dicho, es la Administración y no el particular la responsable de verificar si se cumplen o no dichos requisitos. Otra cosa es que aquélla pueda ser inducida a error por falseamiento de los datos sobre el propietario del terreno o los límites y superficie de éste, lo cual sí puede ser objeto de sanción. Por ello, el precepto debe reducirse a estos casos.
Número 42. Debería simplificarse, pues se trata de los llamados terrenos cercados no cinegéticos a los que se ha hecho referencia en el comentario al artículo 57.
Número 43. Está incluido en el número 19. Debe suprimirse.
Número 46. Incluir una coma después de "crias".
Número 47. La definición de estas conductas y su prohibición deben ser incluidas en el articulado general de la Ley, consignando en este número la simple referencia a dichas acciones.
- Artículo 116. Infracciones graves:
Número 2. Las especies incluidas en el Anexo IV son declaradas comercializables sin necesidad de autorización administrativa y para cazarlas no se exige tampoco ninguna. Por ello, no se sabe con claridad cuáles son los supuestos que se someten a autorización cuando la caza sea con fin comercial (elemento intencional del cazador que, por cierto, es de difícil acreditación). Debería aclararse el supuesto o suprimirse.
Número 4. No se dice de qué zonas se trata. Se supone que se refiere a las zonas de seguridad. Debe completarse.
Números 5, 9, 10, 11, 15, 18 y 22. En todos estos supuestos se trata del empleo de medios prohibidos para cazar, por lo que debería refundirse la infracción, tipificando el empleo no autorizado de los medios o métodos previstos en el artículo 26.2,A), modificando éste, si fuera necesario, para introducir las innovaciones que supone, por ejemplo, el segundo inciso del número 11 respecto del número 3 de dicho artículo 26.2,A).
Número 16. Incluir una coma después de "crias".
Número 17. Está incluido en el número 16, por lo que debe suprimirse.
Número 19. En los supuestos descritos la situación del afectado es la de cazar sin licencia (incluso en el caso de que la tuviera meramente suspendida), lo que subsume la conducta en la general del número 25. Debe suprimirse.
Número 21. Es una exacta repetición del 16. Debe suprimirse.
- Artículo 117. Infracciones muy graves:
Número 1. La tenencia de especies catalogadas constituye una infracción grave o muy grave, según estén o no en peligro de extinción, ya tipificadas en los artículos 111.1 y 112.1, respectivamente, y con diferentes sanciones a las aquí contempladas. Debe suprimirse.
- Capítulo IV del título V:
Este Capítulo regula las infracciones y sanciones en materia de pesca fluvial y, con carácter general, cabe decir lo mismo que en la caza: la previsión de limitaciones y prohibiciones no recogidas en el Título III cuando se regulan las modalidades y condiciones de la pesca autorizada. En el caso de la pesca, con más motivo que en la caza, pues la regulación de aquélla es allí más parca que la de la caza.
Así, por ejemplo, las infracciones incluidas en los números 2 al 6 del artículo 118 configuran el derecho de pesca con unas limitaciones que van mas allá de lo establecido en el artículo 80. Lo procedente, si se quiere evitar la descoordinación entre unos y otros preceptos de la Ley, es adaptar dicho artículo a las prescripciones establecidas en los artículos 118 y 119. Lo mismo sucede con los medios prohibidos: en los números 118.11, 119 (4.6.16 y 19) y 120 (1), se incluyen medios o métodos de pesca prohibidos no incluidos en el artículo 26.2, B), dedicado precisamente a ello.
Debería, pues, replantearse la redacción de estos preceptos de modo que se consiga su coordinación y refundición, con la consiguiente simplificación del listado de infracciones.
Además, cabe realizar algunas consideraciones concretas:
- Artículo 118. Infracciones leves:
Número 7. En la clasificación de las aguas no se emplea la expresión "aguas de aprovechamiento especial" (artículo 81), por lo que debe suprimirse y hablar de cotos y vedados de pesca.
Número 17. Precisar "aquellos que no puedan ser objeto de captura".
Número 20. Se encuentra subsumido en el número 14, pues el empleo de peces vivos como cebo, sin autorización, se encuentra prohibido por el artículo 26.2,B).
Número 27. La comercialización prohibida de especies ya está prevista en el 119.20 y, como luego veremos, en los artículos 110 al 112. Debe suprimirse la referencia a esta conducta.
Número 30. Debe sustituirse "los que incluyeron" por "incluir" y "aprovechamientos especiales" por "cotos".
- Artículo 119. Infracciones graves:
Número 2. Debería indicarse a qué autorización se refiere, pues la Ley no exige autorización con carácter general para estas conductas, sólo en el supuesto del artículo 9,b), referido a especies protegidas, que ya está tipificado en los artículos 111 y 112. Falta una coma después de "cangrejos".
Número 5. Está subsumido en el número 22, por lo que debería suprimirse.
Números 7, 8 y 9. Nos remitiremos a lo señalado en la Consideración Quinta, apartado 5.
Número 10. Está prevista como infracción leve en el artículo 118.26. Debe suprimirse uno u otro.
Número 20. La pesca y comercio de especies no declaradas pescables ni comercializables se encuentra tipificada en los artículos 110.2, 111.1 y 112.1, según se trate, respectivamente, de especies meramente no susceptibles de aprovechamiento piscícola o protegidas, en peligro de extinción o no. Debe eliminarse.
- Artículo 120. Infracciones muy graves:
Números 4, 5 y 6. Nos remitimos a lo dicho en la Consideración Quinta, apartado 5.
- Disposición Transitoria Primera:
La referencia a las especies "no incluidas en el Título III" induce a confusión. Para explicitar a qué especies protegidas se refiere la Disposición, es más preciso referirse a las especies del Anexo I y a las no mencionadas en los Anexos III y IV.
- Disposición Transitoria Cuarta:
Esta Disposición supone una modificación de la vigente Disposición Transitoria Quinta, en la redacción dada por la Ley 11/95, de 21 de abril.
En el texto propuesto, la facultad de cazar con armas de fuego en terrenos cinegéticos de aprovechamiento común, prohibida con carácter general en el proyectado artículo 57.a),3, subsistirá en tanto los cotos sociales y deportivos no alcancen una superficie conjunta de 70.000 hectáreas, frente a las 150.000 establecidas hasta ahora.
Esta cuestión, de indudable trascendencia para los cazadores que no puedan ejercer la caza en cotos privados, ha sido debatida a lo largo del procedimiento tramitado. Es claro que con esa importante limitación que con carácter general tienen los terrenos de aprovechamiento común (con lo que las posibilidades cinegéticas se reducen a modalidades tradicionales como la cetrería y la captura en vivo de aves fringílidas, de escasa incidencia en la fauna), es decisivo el criterio utilizado para exceptuar esa prohibición.
Se trata aquí de ponderar dos fines, en principio, contrapuestos: la protección de la fauna (que se consigue mejor cuanto antes se prohíba la utilización de armas de fuego en estos terrenos libres) y el derecho de los cazadores que quieran cazar en los mismos (normalmente, los que no pueden cazar en cotos privados).
La solución que ya adoptó la Ley 11/95 fue permitir la caza con armas de fuego en tanto no se constituyeran cotos sociales y deportivos, precisamente destinados a facilitar la caza a dichos cazadores (individualmente o asociados, según se trate de una u otra clase de coto) y tuvieran una superficie total y conjunta de 150.000 hectáreas. Ahora ésta se reduce a 70.000, lo cual supone un decantamiento en favor de la protección de la fauna en estos terrenos, pues antes se conseguirá esa cifra y antes quedarán prohibidas allí las armas de fuego, de modo que la caza con estas armas quedará limitada a terrenos de aprovechamiento especial, en los que se exige la aprobación de un Plan que permita ordenar las capturas conforme a los intereses públicos .
En el informe de 5 de octubre de 1998, la Directora General del Medio Natural indicaba que en esa fecha se habían constituído 14 cotos deportivos con un total de 28.868 hectáreas y 4 cotos sociales con un total de 8.780 hectáreas y que previsiblemente para la próxima temporada se podía haber alcanzado ya la cifra propuesta de 70.000. Visto el tiempo transcurrido desde entonces, debería reexaminarse esta cuestión y obrar en consecuencia.
Por otra parte, en razón a que la mayoría de estos terrenos son de cotos deportivos y no sociales, y que la gestión de aquéllos, de no ser realizada por Entidades Locales o Comunidad Autónoma, se encomienda a entidades o sociedades deportivas de cazadores federadas (art. 65.1), debería establecerse en este precepto que la concesión de la gestión del coto sólo podrá otorgarse a entidades que admitan a todo tipo de socios, que no es exactamente lo que dispone dicho artículo en su número 3.
Además, hay que indicar que la Disposición deberá prever que, cuando se llegue a la cifra de 70.000 hectáreas, la Consejería lo publicará mediante Orden, momento a partir del cual será de público conocimiento y, en consecuencia, podría sancionarse la infracción de lo allí dispuesto y no antes, por evidentes razones de seguridad jurídica.
Por otra parte, por lo que respecta al segundo párrafo de esta Disposición, hay que indicar que el momento a partir del cual no podrán practicarse las actividades cinegéticas y piscícolas, en terrenos acotados de aprovechamiento especial de caza y de pesca, no debe ser el de la aprobación de la norma reglamentaria que establezca el contenido de los Planes de Ordenación (cuya aprobación es requisito para el aprovechamiento, art. 48.1) pues, una vez en vigor dicha norma, hay que dar un plazo a los titulares de los cotos para que presenten su Plan a la aprobación de la Consejería y fijar otro para que la Administración resuelva, determinando el sentido positivo o negativo de su eventual silencio. A partir de aquí, según se apruebe o no el Plan (expresamente o por silencio), se podrá determinar si procede continuar o no con el aprovechamiento. Por ello, debe modificarse este párrafo para incluir estas necesarias prescripciones, en conexión con la ampliación del artículo 48.3, regulador de los Planes.
- Disposición Transitoria Sexta.
Debe suprimirse, pues su contenido ya viene impuesto por el artículo 128.2 LPAC.
- Anexos I y II.
Es superfluo establecer que se mantienen vigentes los de la Ley 7/95, basta con no mencionarlos en el Anteproyecto para que así sea.
- Disposición derogatoria.
Deben incluirse en la misma los vigentes Títulos III a V, excepto los artículos 110 al 113, que pasan a ser los artículos 110 al 114, como dice el artículo 2 del Anteproyecto.
A la vista de las precedentes Consideraciones, procede formular las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El Anteproyecto remitido supone una revisión parcial de la Ley 7/95, afectando de forma importante a sus Títulos III y VI.
El método empleado, consistente en reescribir el contenido íntegro de dichos Títulos (con la excepción de los artículos 110 al 113, que renumeran del 111 al 114), dificulta el examen de las innovaciones introducidas en el texto vigente.
A la vista de las modificaciones efectuadas hubiera sido preferible la derogación en bloque de la Ley y la promulgación de una nueva, máxime cuando algunos preceptos de los Títulos no modificados se ven afectados indirectamente por el Anteproyecto, produciéndose una descoordinación entre aquéllos y éste, lo que impone la necesidad de incluir en el Anteproyecto alguno de los artículos inicialmente no modificados.
Alternativamente, y a la vista de que las modificaciones cuya aprobación era más perentoria son bastante inferiores en número respecto de las que se han plasmado en el Anteproyecto, hubiera sido suficiente la modificación de un número sustancialmente inferior de artículos, dejando la revisión de la Ley para un momento posterior.
SEGUNDA. Las modificaciones introducidas en el Título IV sobre infracciones y sanciones producen una asistemática y descoordinada regulación de las modalidades y limitaciones de la caza y la pesca, cuya ubicación racional está en los correspondientes Capítulos del Título III, sin perjuicio de que se hicieran las necesarias referencias en el listado de infracciones.
Se debería replantear la redacción de este último y trasladar las prohibiciones allí contenidas, que configuran los derechos de caza y pesca, a los Capítulos que establecen las modalidades y el alcance de estos derechos. Esta operación, así como la supresión y refundición de diferentes infracciones, debe llevar a una simplificación del prolijo y, en ocasiones, confuso, régimen sancionador. La relación de las infracciones es, también, asistemática, debiendo agruparse las referidas a aspectos similares.
TERCERA. La reducción generalizada de la gravedad de las infracciones, sustancial respecto al régimen vigente, hubiera justificado una mayor motivación al respecto, con un estudio comparativo de todas las legislaciones autonómica en la materia.
CUARTA. La determinación de las sanciones accesorias no debe realizarse con ocasión de la tipificación de cada una de las infracciones, sino con carácter general, salvo que dichas sanciones se configuren como preceptivas en determinados casos, según lo indicado en la Consideración Sexta.
QUINTA. Sin perjuicio de lo indicado en las Consideraciones Segunda, y conforme a lo expresado en las Consideraciones Quinta y Sexta, deben aclararse, modificarse o suprimirse, según los casos, los siguientes artículos:
De la Ley 7/95: 10.1, 26.2, 27 y 113,c.
Del Anteproyecto: Exposición de Motivos, artículos 45.2, 48.1 y 3, 49.1.2 y 4, 53, c), 54, 57, 60.6, 65, 66.6, 76, 77, 83.4.2,g), 83.4.3,c), 83.5, 90, 93, 94.3, 99, 101.1,c) y h), 101.4, 103, 104.3, b), c) y d), 104.4, 106.3, 115, 116, 117, 118, 119 y 120, en los números allí indicados, Disposiciones Transitorias Primera, Cuarta y Sexta, Disposición Derogatoria y Anexos I, II y IV (paloma bravía).
No obstante, V.E. resolverá.
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