Dictamen 70/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 70/99
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el año 2000.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Reiterando lo precisado en el Dictamen 38/98, las Consideraciones que siguen han de contraerse al análisis jurídico del texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2000. Según la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia (LH), al texto articulado ha de acompañar otra documentación que, en sentido estricto, también es Presupuesto (artículo 28.2). No obstante, el Consejo Jurídico viene considerando desde el citado Dictamen que, en este particular caso, se dictamina sobre el concreto texto articulado que sirve de vehículo para aprobar el Presupuesto, y no sobre este mismo en su más amplia acepción, interpretación totalmente acorde con la redacción del precepto que fundamenta la competencia del Consejo para dictaminar.
2. El Anteproyecto desconoce cifras esenciales para su validez jurídica, cuales son el montante de créditos que mediante el mismo se autoriza y las previsiones de ingresos mediante los que se va a financiar (art. 2); los créditos iniciales de los Organismos Autónomos y empresas públicas (arts. 3 y 4); la distribución funcional del gasto (art. 6) y la cuantía de las operaciones de endeudamiento que se pretenden autorizar (art. 41). Como consecuencia de ello, se desconoce a cuánto asciende el presupuesto consolidado (art. 5). Es decir, a la vista del Anteproyecto, no se puede afirmar que se cumplen las previsiones de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) en torno al endeudamiento (no figura la oportuna certificación sobre el montante actual de la deuda viva), no se constata que se ha elaborado con equilibrio entre ingresos y gastos, y tampoco puede afirmarse que queden respetados los compromisos adquiridos a través del escenario de Consolidación Presupuestaria (citado en la Exposición de Motivos) suscrito con el Ministerio de Economía y Hacienda, el cual, por otra parte, no ha sido incorporado al expediente.
3. En expedientes encaminados a la aprobación de leyes debe retenerse la idea de que el total procedimiento, en fase de formación de la voluntad de quien tiene la iniciativa y en fase parlamentaria, tiene por fin facilitar la cualificada función institucional del órgano legislativo a la hora de ejercer la competencia directamente atribuída por la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía, función para la que detenta una plena libertad de configuración para fijar, dentro de los parámetros del ordenamiento, la redacción final de los textos legales. Y el deber encomendado por ese mismo ordenamiento a los órganos intervinientes a través de las normas que disciplinan el procedimiento de elaboración y sus diversos trámites, es facilitar el cumplimiento de esa soberana potestad, que es el sentido final de la participación de este Consejo Jurídico.
Por todo ello, debemos invocar expresamente que el sentido y finalidad que a ésta nuestra intervención confiere la Ley 2/1997, de 19 de mayo, no puede ni debe ser indirectamente conculcado mediante el hecho de provocar -aunque sea de forma indeseada- una reducción de plazos tal que no permita el normal desenvolvimiento de la actividad consultiva.
4. Abordar el contenido del Anteproyecto de texto articulado requiere tener en cuenta cuáles son las limitaciones sustantivas que al mismo impone la interpretación jurisprudencial de los preceptos que enmarcan el ejercicio de tal función financiera y normativa. En lo esencial, y por evitar reiteraciones de una doctrina conocida, nos remitimos a lo ya expuesto en el Dictamen 38/98, Consideración Primera, no sin reseñar que, por efecto de las recientes Sentencias del Tribunal Constitucional 130 y 131, ambas de 1 de julio de 1999, en relación con la 174/1998, puede afirmarse que existe una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institución presupuestaria de las Comunidades Autónomas y del Estado, lo que puede inferirse de la LOFCA y de los Estatutos de Autonomía.
En resumen de todo ello, los presupuestos de las Comunidades Autónomas cuentan con el límite sustantivo de no poder regular materias ajenas a la expresión cifrada y sistemática de las habilitaciones de gastos y las previsiones de ingresos, y la superación de esa barrera sólo es posible, en términos de constitucionalidad, cuando guarden una relación directa con el instituto presupuestario o sean un complemento necesario para su mayor inteligencia. Tampoco podrán los presupuestos crear tributos, pero podrán modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo haya previsto (art. 134.7 CE).
5. El número 2 del artículo 10 considera ampliables todos los créditos del concepto 226.03, "Jurídicos, contenciosos", de todos los programas de gasto, "...en la cuantía de los pagos, incluidos los correspondientes intereses, a los que fuese condenada la Administración Regional en virtud de resolución judicial. A este concepto se imputará cualquier gasto derivado de una resolución judicial que condene a la Administración al pago de una cantidad líquida". La anterior redacción atenta al principio ahora examinado, pues supone desconocer íntegramente la clasificación económica de los créditos para gastos. La fuente origen de la obligación -una resolución judicial firme, por ejemplo- no puede desvirtuar la naturaleza del gasto que comporta. No por derivar de una sentencia el abono de unos atrasos retributivos deja de ser gasto de personal, ni el pago de una cantidad pendiente por la construcción de una carretera pierde su condición de inversión. La formulación actual contraviene el mandato contenido en el artículo 29 LH que, a su vez, no es más que reflejo del establecido en el Estatuto de Autonomía, cuando en su artículo 46.4 dispone que el Presupuesto de la Comunidad Autónoma será elaborado con criterios homogéneos, de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado, en coherencia con lo determinado en el artículo 21.3 de la LOFCA. El propio fundamento legal utilizado para declarar la ampliación viene recogido con claridad meridiana en el nº 1 del art. 106 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (reguladora de la Jurisdiccción Contencioso-Administrativa) al referirse "al crédito correspondiente de su presupuesto" señalando "que tendrá siempre la consideración de ampliable".
6. Se ha incluído un artículo, el 40, "Gestión de los créditos correspondientes a la Política Agraría Común", cuya aplicación implicará la no observancia de la prohibición general de compensar ingresos y gastos, pues se podrán minorar los ingresos reconocidos a favor del Organismo Pagador en la cuantía en que se hayan producido compensaciones por la Unión Europea. El efecto negativo se remedia con la declaración del carácter ampliable de los créditos afectados, financiándose la ampliación con créditos de la misma Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua. Es decir, con el procedimiento diseñado se va a dificultar el conocimiento del montante de las compensaciones realizadas que, sin embargo, sí van a afectar al órgano gestor puesto que deberá financiar con créditos propios las ampliaciones que le permitan continuar con su actuación como si no se hubieran producido, con lo que deberá detraer recursos concedidos por la Asamblea para otro fin, pudiéndose así impedir que se alcancen otros objetivos. Esa situación presenta, además, la posibilidad, que podría contemplar el precepto, de acudir a los mecanismos resarcitorios que equilibren el desajuste provocado.
7. Desde el lado de los ingresos también contiene el Anteproyecto una medida que supone una ampliación del ámbito temporal de presupuestos pasados. Nos referimos a la incluída en el párrafo segundo del artículo 41 del Anteproyecto, cuyo efecto es prorrogar el plazo concedido por la Ley de Presupuestos de 1999 para concertar operaciones de endeudamiento a largo plazo, o a las que se refiere el artículo 75 LH, que no se hubieran formalizado. Como quiera que el artículo 2 contempla la financiación del presupuesto como la suma de los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio, que se estima en una cantidad, y del endeudamiento bruto resultante de las operaciones que se regulan en dicho artículo, en el caso de que se utilice la previsión del segundo párrafo se producirá una ruptura del equilibrio presupuestario del ejercicio. Llama la atención el Consejo Jurídico sobre esta forma de proceder, reiterativa ya, por considerar deseable que las autorizaciones de endeudamiento se utilicen en el ejercicio en que se otorguen, concertándose o no las oportunas operaciones a la vista de las necesidades de financiación detectadas, todo ello en atención al respeto del equilibrio presupuestario que trata de proteger el principio de anualidad. De no ser así se produce una descoordinación no deseable entre la gestión de los ingresos y los gastos, invirtiendo el proceso lógico que aconseja no hacer gastos para los que no se cuente con recursos, transformándolo en una recuperación de posibles ingresos no realizados con los que financiar los mayores gastos contraídos legalmente, desde la perspectiva del presupuesto, pero sin el paralelo aumento de la tesorería.
8. La Disposición Adicional Segunda del Anteproyecto dispone que será el Consejo de Gobierno, con carácter previo a la aprobación de los Presupuestos de las Universidades Públicas de la Región de Murcia, el que autorizará para el ejercicio 2000 los costes de personal funcionario docente y no docente, y contratado docente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54.4 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU). Este último lo que exige expresamente es que los costes de personal docente y no docente sean expresamente autorizados por la "Comunidad Autónoma", sin distinguir cuál de sus instituciones debe hacerlo. No obstante la existencia en otras Comunidades de iguales precedentes a la decisión proyectada, entiende el Consejo Jurídico que tratándose de una materia tan íntimamente ligada con el contenido esencial indisponible de la ley de presupuestos, sobre el que ya se ha hecho una consideración, es a dicha ley a la que corresponde incluir la previsión y no trasladar la decisión al Consejo de Gobierno. El hecho de que el artículo 54.4 de la LRU no concrete la institución que deba autorizar esos costes no puede ser argumento definitivo, puesto que tampoco lo hace en su número 3 al aludir a la subvención global fijada anualmente por la Comunidad Autónoma, y en este caso no se duda a qué institución se está refiriendo. Además, es la única previsión presupuestaria que exige una autorización externa a la Universidad, limitando su autonomía, por lo que la decisión sobre tan importante intromisión en ese ámbito es más propia del máximo órgano representativo de la Comunidad Autónoma, como es la Asamblea Regional.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El Consejero de Economía y Hacienda, mediante Orden de 18 de junio de 1999, publicada en el BORM del 5 de julio, dictó las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2000, resultando de ello un texto articulado elaborado por la Consejería de Economía y Hacienda.
SEGUNDO.- El Secretario General emitió su informe el 21 de septiembre y, el 28 siguiente, se repartió en la Comisión de Secretarios Generales, dando así traslado del texto articulado a las distintas Consejerías a efectos de que formulasen observaciones, lo que hicieron las de Educación y Cultura, Sanidad y Consumo, y Política Territorial y Obras Públicas.
TERCERO.- Por la Asesora Jurídica de la Secretaría General de la Consejería consultante fue evacuado informe favorable el día 13 de octubre siguiente.
CUARTO.- El Consejo de Gobierno acordó, el 14 de octubre de 1999, a efectos del artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) solicitar informe de este Consejo.
QUINTO.- El 18 de octubre de 1999 tuvo entrada en el Consejo Jurídico el escrito de V.E. del día 15 anterior formulando la preceptiva consulta con fundamento en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
Tales antecedentes suscitan las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA .- De carácter general
I.- Sobre el alcance y objeto del Dictamen.
1.- Competencia.
El artículo 12.2 de la Ley reguladora de este Consejo Jurídico establece que le corresponde emitir dictamen preceptivo en los Anteproyectos de ley, formulación competencial de sentido general que comprende al Anteproyecto remitido.
2.- Alcance.
Reiterando lo precisado en el Dictamen 38/98, las Consideraciones que siguen han de contraerse al análisis jurídico del texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2000. Según la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia (LH), al texto articulado ha de acompañar otra documentación que, en sentido estricto, también es Presupuesto (artículo 28.2). No obstante, el Consejo Jurídico viene considerando desde el citado Dictamen que, en este particular caso, se dictamina sobre el concreto texto articulado que sirve de vehículo para aprobar el Presupuesto, y no sobre este mismo en su más amplia acepción, interpretación totalmente acorde con la redacción del precepto que fundamenta la competencia del Consejo para dictaminar.
Aunque ello permita prescindir, en términos generales, del conocimiento detallado de las cifras presupuestarias, tal afirmación no sería aceptable respecto de aquéllas que proyectan efectos jurídicos, o cuya cuantía viene mediatizada por otras normas, o que, sencillamente, deban ser incorporadas al texto articulado. Su omisión produciría entonces una limitación del Dictamen que, en sentido jurídico, no habría podido realizar una valoración general de la adecuación del Anteproyecto al conjunto del ordenamiento y, al mismo tiempo, se habría prescindido de la garantía legal que significa la intervención del Consejo Jurídico.
Como dijimos en el ya indicado Dictamen 38/98, "si bien puede carecer de trascendencia que a la hora del análisis jurídico del citado Anteproyecto se desconozcan las cifras que, fijadas para cada programa, dotan de créditos a las diversas áreas de la actividad administrativa, no cabe trasladar esa conclusión respecto a la omisión de cifras que necesariamente deben figurar en el texto articulado (...) La consecuencia de esa omisión es que no pueda ser comprobada la adecuación del Anteproyecto a los siguientes principios y mandatos:
1º) El implícito principio de equilibrio presupuestario, aunque de presumible cumplimiento, resulta de imposible constatación.
2º) El cumplimiento de la normativa básica estatal en materia de retribuciones y su incremento anual, dato que sí aparece reflejado en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y que es de forzoso seguimiento por todas las Administraciones Públicas según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
3º) Los límites que el artículo 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas impone a éstas en materia de endeudamiento (fines y carga financiera)".
Tal era la observación entonces formulada que cabe ahora traer aquí, aunque con matizaciones. En efecto, en el texto sometido a consulta figura el incremento del dos por ciento de las retribuciones correspondientes al personal al servicio de las Administraciones Públicas (Título III), con lo cual queda acreditada la adecuación del mismo al bloque de constitucionalidad de previsible vigencia en el ejercicio 2000, integrado por el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que, en su artículo 22, fija ese porcentaje y lo convierte en base del régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas con el consiguiente alcance constitucional (art. 149.1 nº 18).
Sin embargo, el Anteproyecto desconoce otras cifras esenciales para su validez jurídica, cuales son el montante de créditos que mediante el mismo se autoriza y las previsiones de ingresos mediante los que se va a financiar (art. 2); los créditos iniciales de los Organismos Autónomos y empresas públicas (arts. 3 y 4); la distribución funcional del gasto (art. 6) y la cuantía de las operaciones de endeudamiento que se pretenden autorizar (art. 41). Como consecuencia de ello, se desconoce a cuánto asciende el presupuesto consolidado (art. 5).
Es decir, a la vista del Anteproyecto, no se puede afirmar que se cumplen las previsiones de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) en torno al endeudamiento (no figura la oportuna certificación sobre el montante actual de la deuda viva), no se constata que se ha elaborado con equilibrio entre ingresos y gastos, y tampoco puede afirmarse que queden respetados los compromisos adquiridos a través del escenario de Consolidación Presupuestaria (citado en la Exposición de Motivos) suscrito con el Ministerio de Economía y Hacienda, el cual, por otra parte, no ha sido incorporado al expediente.
Sobre tal hecho debe destacarse, además de la limitación que supone en cuanto a la finalidad de este Dictamen, que el Consejo de Gobierno, al examinar el Anteproyecto el día 14 del presente mes de octubre, tampoco ha conocido tales cifras, lo que habla de la dificultad de fijar créditos con una eficacia anual para la actividad que dicho Consejo pretende desarrollar a lo largo del ejercicio 2000. Reconocer la tremenda trascendencia de la institución presupuestaria y el extremo cuidado que su formación demanda no es incompatible con el respeto a los procedimientos y a su adecuada instrucción, haciendo conveniente una llamada de atención al conjunto de órganos intervinientes para que propicien el cumplimiento de tan elemental principio.
3.- Plazo de envío a la Asamblea Regional y plazo para emitir este Dictamen.
El artículo 46.2 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, en la redacción dada por la LO 1/1998, de 15 de junio, establece que el Presupuesto será presentado por el Consejo de Gobierno a la Cámara "con una antelación mínima de dos meses a la fecha de inicio del correspondiente ejercicio", marcando así un plazo al Ejecutivo para que complete su labor institucional. A su vez, la Ley 2/1997, de 19 de mayo, reguladora de este Consejo Jurídico, establece que, en caso de Anteproyectos de ley, el Consejo tiene un plazo de dos meses para emitir su dictamen (art. 10.5, segundo párrafo).
Se advierte que la Consejería competente pone un especial celo en el cumplimiento de tal plazo estatutario porque inicia el proceso de formación del presupuesto en el mes de julio, marcando a través de la Orden de su titular unos plazos parciales tendentes a cumplimentar la remisión a la Asamblea Regional en tiempo y con una adecuada forma. Sin embargo, ese esfuerzo de programación no consigue cumplir plenamente su fin porque, como ha quedado dicho, se desconoce a la fecha actual el importe global de los ingresos y gastos presupuestarios. Pero, además, la actividad de este Consejo se ve constreñida en el tiempo hasta un extremo que comienza a dificultar el normal ejercicio de su función, afirmación que se ve ratificada por el contraste entre la fecha de entrada del expediente para consulta (el 18 de octubre) y la fecha en que tiene que despacharse el dictamen para posibilitar que el Consejo de Gobierno cumpla la previsión del Estatuto (el 27 de octubre).
En expedientes encaminados a la aprobación de leyes debe retenerse la idea de que el total procedimiento, en fase de formación de la voluntad de quien tiene la iniciativa y en fase parlamentaria, tiene por fin facilitar la cualificada función institucional del órgano legislativo a la hora de ejercer la competencia directamente atribuída por la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía, función para la que detenta una plena libertad de configuración para fijar, dentro de los parámetros del ordenamiento, la redacción final de los textos legales. Y el deber encomendado por ese mismo ordenamiento a los órganos intervinientes a través de las normas que disciplinan el procedimiento de elaboración y sus diversos trámites, es facilitar el cumplimiento de esa soberana potestad, que es el sentido final de la participación de este Consejo Jurídico.
Por todo ello, debemos invocar expresamente que el sentido y finalidad que a ésta nuestra intervención confiere la Ley 2/1997, de 19 de mayo, no puede ni debe ser indirectamente conculcado mediante el hecho de provocar -aunque sea de forma indeseada- una reducción de plazos tal que no permita el normal desenvolvimiento de la actividad consultiva.
II.- Sobre el procedimiento para la elaboración del texto.
Ciñéndonos al texto articulado, se ha respetado, en términos generales, el procedimiento de elaboración de Anteproyectos de ley previsto en el artículo 22 LG, constando gran parte de los informes y memorias que han servido para fijar la particular redacción de los preceptos, y en otros, en los que se ha omitido, puede obtenerse tal justificación por el contraste con la normativa estatal.
Sin embargo, la integración documental de las justificaciones no es total, pudiéndose advertir preceptos que, sin duda, hubiesen necesitado el apoyo de una sólida argumentación que defienda la redacción que se le ha dado. Tal es el caso, por ejemplo, del artículo 40, en el que se ha previsto un mecanismo de ampliación de los créditos correspondientes a la Política Agraria Común, mediante el que asume el presupuesto regional unas responsabilidades financieras a resultas de compensaciones practicadas por los órganos europeos. La reiteración del precepto a lo largo de ejercicios precedentes no desdice la necesidad de justificar su redacción en los términos actuales.
Igual puede predicarse, en términos generales, de otros preceptos, como los artículos 11 y 12.
Contrasta con ello, sin embargo, que otras regulaciones de las propuestas, como las relativas al régimen de personal, al régimen de tributos, a las incorporaciones de remanentes y al límite competencial para que los Consejeros autoricen gastos, hayan sido justificadas, sin perjuicio de que su concreta regulación pueda suscitar otras cuestiones que, en su caso, más adelante se detallarán.
III.- Sobre la naturaleza y función constitucional de la Ley de Presupuestos Generales.
Abordar el contenido del Anteproyecto de texto articulado requiere tener en cuenta cuáles son las limitaciones sustantivas que al mismo impone la interpretación jurisprudencial de los preceptos que enmarcan el ejercicio de tal función financiera y normativa. En lo esencial, y por evitar reiteraciones de una doctrina conocida, nos remitimos a lo ya expuesto en el Dictamen 38/98, Consideración Primera, no sin reseñar que, por efecto de las recientes Sentencias del Tribunal Constitucional 130 y 131, ambas de 1 de julio de 1999, en relación con la 174/1998, puede afirmarse que existe una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institución presupuestaria de las Comunidades Autónomas y del Estado, lo que puede inferirse de la LOFCA y de los Estatutos de Autonomía.
En resumen de todo ello, los presupuestos de las Comunidades Autónomas cuentan con el límite sustantivo de no poder regular materias ajenas a la expresión cifrada y sistemática de las habilitaciones de gastos y las previsiones de ingresos, y la superación de esa barrera sólo es posible, en términos de constitucionalidad, cuando guarden una relación directa con el instituto presupuestario o sean un complemento necesario para su mayor inteligencia. Tampoco podrán los presupuestos crear tributos, pero podrán modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo haya previsto (art. 134.7 CE).
Desde el contraste con tales contornos se aprecia que, en términos generales, el Anteproyecto consultado es respetuoso con ellos, pudiendo en tal sentido adelantarse un favorable juicio sobre su adecuación constitucional y estatutaria, ya que su contenido se ajusta al esencial que le es inmanente, por lo que procede ahora afrontar el estudio de ese contenido desde la óptica de los principios que componen el sistema de la institución .
IV. Principios presupuestarios.
La observancia de los principios que han de regir en el ámbito presupuestario es de constatación obligada en un Dictamen sobre el Anteproyecto de ley de presupuestos de cualquier ejercicio. Así lo hizo el Consejo Jurídico en el reiterado Dictamen número 38/98, de 26 de octubre de 1998, y así procede hacerlo ahora.
1.- Principio de unidad [ LH, arts. 4.1, a ) y 28] .
Desde esta perspectiva conviene indicar que desde el momento en que el artículo 1 del Anteproyecto define su ámbito incluyendo tanto el Presupuesto de la Comunidad Autónoma como el de sus Organismos Autónomos -entre los que se incluye como novedad el del Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia- y Empresas Públicas Regionales, puede afirmarse que es respetuoso con el principio de unidad siempre que se haya producido la efectiva extinción de la Sociedad Promotora del Suelo y la Vivienda de Murcia S.A., cuyo presupuesto ha desaparecido del bloque de las Empresas.
2.- Principio de especialidad [ LH, art. 34].
A) En su vertiente de especialidad cuantitativa se observa que la redacción del artículo 8 del Anteproyecto es idéntica a la que presentaba el mismo artículo en el Anteproyecto de la Ley de 1999, por lo que son de aplicación las mismas observaciones que se hacían entonces, recogidas en la Consideración Quinta, 5.2.2.A), y que sobrarían con la sola eliminación de la referencia a que las generaciones de crédito excluídas eran únicamente las financiadas con ingresos previos, no todas. Consideración especial debe hacerse también al hecho de que el límite establecido lo es en cuanto al reconocimiento de obligaciones que se produce, normalmente, tras la adquisición de los compromisos. De este modo se puede dar la situación de que el montante de las obligaciones a fin de año no rebase el límite, pero queden a fin de ejercicio compromisos de gasto más allá de él. A ello obedece que el Estado en sus leyes de presupuestos se refiera a los créditos comprometidos a fin de ejercicio y no a las obligaciones reconocidas (por citar un caso, el vigente artículo 11 de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999)
B) También la redacción del artículo 9.4 del Anteproyecto sobre la "vinculación" de los créditos del concepto 160 "cuotas sociales", reproduce la del ejercicio pasado, desconociendo el sentido primario de ese término, por lo que han de considerarse reiteradas las observaciones que sobre el particular se hicieron en la Consideración Quinta, 5.2.2.B) del Dictamen 38/98.
C) El número 2 del artículo 10 considera ampliables todos los créditos del concepto 226.03, "Jurídicos, contenciosos", de todos los programas de gasto, "...en la cuantía de los pagos, incluidos los correspondientes intereses, a los que fuese condenada la Administración Regional en virtud de resolución judicial. A este concepto se imputará cualquier gasto derivado de una resolución judicial que condene a la Administración al pago de una cantidad líquida". La anterior redacción atenta al principio ahora examinado, pues supone desconocer íntegramente la clasificación económica de los créditos para gastos. La fuente origen de la obligación -una resolución judicial firme, por ejemplo- no puede desvirtuar la naturaleza del gasto que comporta. No por derivar de una sentencia el abono de unos atrasos retributivos deja de ser gasto de personal, ni el pago de una cantidad pendiente por la construcción de una carretera pierde su condición de inversión. La formulación actual contraviene el mandato contenido en el artículo 29 LH que, a su vez, no es más que reflejo del establecido en el Estatuto de Autonomía, cuando en su artículo 46.4 dispone que el Presupuesto de la Comunidad Autónoma será elaborado con criterios homogéneos, de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado, en coherencia con lo determinado en el artículo 21.3 de la LOFCA. El propio fundamento legal utilizado para declarar la ampliación viene recogido con claridad meridiana en el nº 1 del art. 106 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (reguladora de la Jurisdiccción Contencioso-Administrativa) al referirse "al crédito correspondiente de su presupuesto" señalando "que tendrá siempre la consideración de ampliable".
3.- Principio de universalidad [EA, art. 46.3].
Al igual que ocurrió en el Anteproyecto de la Ley de Presupuestos para 1999, en el presente se ha incluído un artículo, el 40, "Gestión de los créditos correspondientes a la Política Agraría Común", cuya aplicación implicará la no observancia de la prohibición general de compensar ingresos y gastos, pues se podrán minorar los ingresos reconocidos a favor del Organismo Pagador en la cuantía en que se hayan producido compensaciones por la Unión Europea. El efecto negativo se remedia con la declaración del carácter ampliable de los créditos afectados, financiándose la ampliación con créditos de la misma Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua. Es decir, con el procedimiento diseñado se va a dificultar el conocimiento del montante de las compensaciones realizadas que, sin embargo, sí van a afectar al órgano gestor puesto que deberá financiar con créditos propios las ampliaciones que le permitan continuar con su actuación como si no se hubieran producido, con lo que deberá detraer recursos concedidos por la Asamblea para otro fin, pudiéndose así impedir que se alcancen otros objetivos. Esa situación presenta, además, la posibilidad, que podría contemplar el precepto, de acudir a los mecanismos resarcitorios que equilibren el desajuste provocado. Además de ello, parece incongruente la remisión al artículo 10.2 del Anteproyecto que, más bien, debería ser al 10.3.
4.- Principio de anualidad [ LH, arts. 4.1, a); 26.1 y 27].
1.- Toda previsión que implique extender los efectos de una medida presupuestaria más allá del ejercicio al que corresponda afecta negativamente a este principio. Este es el caso de las incorporaciones de crédito que, aun admitidas por la LH (artículo 36.2), son objeto de una regulación inspirada por su carácter excepcional. Es por ello que sólo se admitan en determinadas ocasiones y que, salvo para las financiadas con cargo al remanente de tesorería afectado y las de los créditos asociados a los gastos con financiación afectada, que se han de acordar obligatoriamente, las demás son de carácter potestativo, debiendo financiarse con el remanente no afectado que reste después de acordadas las anteriores, si existe. Pues bien, se regulan en el artículo 20 del Anteproyecto dos supuestos específicos sobre los que procede hacer algunas consideraciones.
En primer lugar, en el número 1, con carácter facultativo, se contempla la incorporación de los remanentes de crédito derivados de la Ley 3/1999, de 14 de abril, de crédito extraordinario para la atención de los gastos de reparación y reposición de infraestructuras con motivo del seismo producido en la comarca del Rio Mula, incorporación que se financiará con las operaciones de endeudamiento, no dispuestas en el ejercicio 1999. Como el crédito concedido lo fue para operaciones de capital, sus remanentes son incorporables de pleno derecho porque así lo dispone el artículo 36 LH, haciendo innecesaria la previsión del Anteproyecto. Si, además, el crédito extraordinario ha sido financiado con una operación de endeudamiento ya concertada, el producto de ésta pasaría a engrosar el Remanente de Tesorería, que es la fuente de financiación por excelencia de las incorporaciones, lo que haría innecesaria, por segunda vez, la previsión sobre su forma de financiación. Tampoco desde esta perspectiva se entiende justificada la inclusión del número 1 del artículo 20 del Anteproyecto, que sí lo estaría si obedeciera a la intención de declarar de incorporación obligatoria tales remanentes de crédito, pero tampoco es así, al utilizarse el vocablo "podrá". En consecuencia, estima el Consejo Jurídico que si el precepto no innova, no es necesaria su inclusión.
En segundo lugar, el número 2 de ese mismo artículo hace uso de la posibilidad de autorizar incorporaciones provisionales hasta tanto se cuantifique el Remanente de Tesorería del ejercicio anterior. Con ocasión de la tramitación del Anteproyecto de Ley de Medidas Fiscales y Administrativas para 1999, a finales del año pasado pudo exponer el Consejo Jurídico su parecer sobre la figura ahora utilizada. A lo dicho entonces se puede añadir ahora que, si su razón de ser es poder continuar la tramitación de los expedientes de gasto sin solución de continuidad en el año siguiente al que se inician, nada impide que así ocurra, ni siquiera en el caso de que se hubiera alcanzado la fase de compromiso, puesto que el hecho de que un crédito sea incorporable no implica que los gastos que a su amparo se estén realizando al finalizar un ejercicio, deban imputarse necesariamente al crédito en cuestión, sino que, en aplicación de lo establecido en el artículo 37 LH se han de imputar a los del presupuesto vigente y, en caso de autorizarse la incorporación, ésta podrá destinarse a cualquier otra atención que sea aplicable al mismo crédito. Lo anterior significa que tampoco se considera necesaria la inclusión de este precepto en el Anteproyecto.
2.- Desde el lado de los ingresos también contiene el Anteproyecto una medida que supone una ampliación del ámbito temporal de presupuestos pasados. Nos referimos a la incluída en el párrafo segundo del artículo 41 del Anteproyecto, cuyo efecto es prorrogar el plazo concedido por la Ley de Presupuestos de 1999 para concertar operaciones de endeudamiento a largo plazo, o a las que se refiere el artículo 75 LH, que no se hubieran formalizado. Como quiera que el artículo 2 contempla la financiación del presupuesto como la suma de los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio, que se estima en una cantidad, y del endeudamiento bruto resultante de las operaciones que se regulan en dicho artículo, en el caso de que se utilice la previsión del segundo párrafo se producirá una ruptura del equilibrio presupuestario del ejercicio. Llama la atención el Consejo Jurídico sobre esta forma de proceder, reiterativa ya, por considerar deseable que las autorizaciones de endeudamiento se utilicen en el ejercicio en que se otorguen, concertándose o no las oportunas operaciones a la vista de las necesidades de financiación detectadas, todo ello en atención al respeto del equilibrio presupuestario que trata de proteger el principio de anualidad. De no ser así se produce una descoordinación no deseable entre la gestión de los ingresos y los gastos, invirtiendo el proceso lógico que aconseja no hacer gastos para los que no se cuente con recursos, transformándolo en una recuperación de posibles ingresos no realizados con los que financiar los mayores gastos contraídos legalmente, desde la perspectiva del presupuesto, pero sin el paralelo aumento de la tesorería.
SEGUNDA.- De carácter particular.
I.- Sobre las normas relativas a los gastos de personal.
1.- El artículo 21 del Anteproyecto da cumplimiento, como ya se ha dicho, al mandato contenido en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, en lo que al incremento global de las retribuciones del personal al servicio del sector público respecta. Ahora bien, el desarrollo de ese mandato en los artículos que le suceden carece de la debida coherencia. Nos referimos a que cuando en el artículo 22 se regula la aplicación del incremento al personal no sometido a legislación laboral, se limitan los posibles crecimientos derivados de las adecuaciones de los puestos de trabajo a aquéllos que se instrumenten a través de retribuciones complementarias que no sean fijas y períodicas, es decir, el complemento de productividad y las gratificaciones por servicios extraordinarios. Ello se debe a que el apartado a) autoriza un crecimiento del dos por ciento de las retribuciones básicas y de las complementarias de carácter fijo y periódico - entiéndase, complemento de destino y específico-, mientras que el apartado b) comienza aludiendo a "...las restantes retribuciones complementarias..." como las únicas susceptibles de esa variación particular. Entiende el Consejo Jurídico que no es ese el propósito perseguido por lo que debería corregirse su redacción para evitar un efecto indeseado.
2.- En coherencia con lo establecido en el artículo 24.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública (precepto básico del régimen de la función pública, según su artículo 1.3), la Ley 3/1986, de 19 de marzo, de Función Pública de la Región de Murcia, en su artículo 68 a) exige que se fije en las leyes de presupuestos de la Comunidad para cada ejercicio la cuantía del complemento de destino "...correspondiente a cada nivel". Se observa que en el Anteproyecto, su artículo 25 relaciona los importes del referido complemento empezando por el nivel 30 y terminando en el nivel 12. Esa forma de proceder implica un incumplimiento de la normativa básica que, sin embargo, puede ser fácilmente corregido.
3.- Íntimamente conectada con la materia regulada por las normas objeto de la presente Consideración, aun cuando no integrada en el mismo apartado, se encuentra la Disposición Adicional Segunda del Anteproyecto según la cual será el Consejo de Gobierno, con carácter previo a la aprobación de los Presupuestos de las Universidades Públicas de la Región de Murcia, el que autorizará para el ejercicio 2000 los costes de personal funcionario docente y no docente, y contratado docente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54.4 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU). Este último lo que exige expresamente es que los costes de personal docente y no docente sean expresamente autorizados por la "Comunidad Autónoma", sin distinguir cuál de sus instituciones debe hacerlo. No obstante la existencia en otras Comunidades de iguales precedentes a la decisión proyectada, entiende el Consejo Jurídico que tratándose de una materia tan íntimamente ligada con el contenido esencial indisponible de la ley de presupuestos, sobre el que ya se ha hecho una consideración, es a dicha ley a la que corresponde incluir la previsión y no trasladar la decisión al Consejo de Gobierno. El hecho de que el artículo 54.4 de la LRU no concrete la institución que deba autorizar esos costes no puede ser argumento definitivo, puesto que tampoco lo hace en su número 3 al aludir a la subvención global fijada anualmente por la Comunidad Autónoma, y en este caso no se duda a qué institución se está refiriendo. Además, es la única previsión presupuestaria que exige una autorización externa a la Universidad, limitando su autonomía, por lo que la decisión sobre tan importante intromisión en ese ámbito es más propia del máximo órgano representativo de la Comunidad Autónoma, como es la Asamblea Regional.
II.- Sobre disposiciones tributarias.
Dedica el Anteproyecto su artículo 44 al incremento de tasas y precios públicos, como única regulación del Capítulo VI, referido a las normas tributarias, y plantea una actualización del dos por ciento, con la ya tradicional restricción de actualizar, en cuanto a las tasas, sólo las que son de cuantía fija, y en cuanto a los precios, excepcionando algunos en concreto.
La conformación del precepto tiene su fundamento en el artículo 134.7 CE, que permite a la Ley de Presupuestos modificar tributos sólo cuando una ley sustantiva así lo prevea y, aunque el Estatuto de Autonomía no ha acogido de manera expresa esa limitación, puede inferirse de la jurisprudencia constitucional (STC 174/98, antes citada) y de la asunción expresa de tal principio por la disposición adicional segunda de la Ley Regional 7/1997, de 29 de octubre, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales. La sustantividad, a estos efectos, de la precitada Ley 7/1997, es indudable.
III.- Sobre las medidas de fomento del Patrimonio Histórico.
Se observa que el Anteproyecto recoge la regulación del procedimiento con el que hacer efectiva la reserva del "uno por ciento cultural" prevista en la Ley 4/1990, de 11 de abril, por lo que nos encontramos ante una norma que gana permanencia en el tiempo a través de su reiteración en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio, lo cuál no es lo más deseable, y menos aún si su contenido es el propio de un reglamento. Así pues, debería considerarse la posiblidad de modificar en este punto la norma sustantiva, si fuera preciso, y desarrollar el procedimiento por vía reglamentaria, observaciones que ya fueron consideradas en nuestro Dictamen 38/98.
IV.- Sobre las autorizaciones de gastos.
El artículo 33 del Anteproyecto atribuye al Consejo de Gobierno la competencia para autorizar gastos que superen los 200 millones de pesetas, ampliando así la de los Consejeros hasta ese límite, haciendo además una previsión expresa en cuanto a esa facultad de autorizar gastos, respecto a las subvenciones.
Nos encontramos ante una norma de competencia financiera que atiende a la cuantía del gasto, fijando previsiones más genéricas recogidas en otras leyes de mayor sustantividad, como por ejemplo las contenidas en los artículos 8, c) y 10, d) LH y en los artículos 21.6 y 49, i) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Regional.
Aunque el sentido final del precepto se refiere a la ejecución del Presupuesto, también ha de considerarse que los particulares términos de su redacción denotan una regulación permanente integradora de las previsiones de la LH y Ley 1/1988, ya citadas, separándose así, por esa vocación de perdurar, de los límites temporales propios de la Ley de Presupuestos.
Atendiendo a ello el lugar idóneo para producir ese efecto innovador del ordenamiento no es este Anteproyecto, por razones que ya han quedado expuestas en la Consideración Primera.
No obstante lo anterior, quizás el efecto temporal pretendido no sea el de la permanencia, sino el de producir una mera actualización de cantidades que sirva para la ejecución del presupuesto que se aprueba, el del ejercicio 2000, supuesto en el que no habría obstáculo alguno para declarar la admisibilidad del precepto si incluye la citada previsión de eficacia temporal limitada al próximo ejercicio.
Tal observación es plenamente predicable de los apartados primero y tercero del precepto comentado y, con más razones, también de su apartado segundo. Éste, relativo a la autorización del gasto en materia de subvenciones, produce una modificación material del artículo 51.2, segundo párrafo, LH, aunque silencie la incidencia.
Es por ello que, en tal aspecto, la adecuación al ordenamiento requiere, con carácter aún más esencial, que sea configurado como una previsión limitada a la ejecución del presupuesto del ejercicio 2000 ó, en otro caso, eliminar tal precepto de este Anteproyecto situándolo en otro hábil para producir esa modificación permanente.
V. Técnica normativa y corrección de imprecisiones.
1.- Del balance global del Anteproyecto se advierte la presencia de preceptos que, aun ligados al proceso de ingresos y gastos, carecen de la entidad suficiente para figurar en la Ley de Presupuestos, bien por que tratan de supuestos de hecho ya regulados por la LH (art. 20), bien por acoger contenidos más propios de la mera técnica, reducibles a normas reglamentarias (art. 18, por ejemplo).
Ya se ha dicho en la Consideración Primera cuál es el sentido y finalidad que estatutaria y constitucionalmente tiene la Ley de Presupuestos y su carácter de vehículo de orientación de la actividad política, rasgos éstos que la elevan a un alto nivel de trascendencia y funcionalidad con el que mal encajan los contenidos de menor rango. Admitiendo que son diversas las opciones de regulación presupuestaria respetuosas con ese carácter de la Ley de Presupuestos, quiere el Consejo Jurídico, sin embargo, hacer hincapié en la mejora constante de la técnica legislativa como complemento indispensable de la actividad de producción de normas, conduciendo todo ello a una más clara y eficaz formulación del ordenamiento jurídico.
2. En el texto del Anteproyecto se han observado algunas incorrecciones que es conveniente eliminar redacción, señalando, sin ánimo exhaustivo, las siguientes:
a) Falta acento en la palabra "más", tanto en el Preámbulo, tercer párrafo, cuarta línea, como la sexta línea del último párrafo del artículo 40.
b) En el artículo 6, "Distribución funcional del Gasto", no se ha incluído la Función 5.2, "Comunicación", lo que se ha de hacer para conseguir la coherencia interna entre él y el "Anexo de Estructuras y Funciones", lográndose además el cuadre aritmético con la suma del presupuesto reflejada en el artículo 2.
c) La remisión hecha en el párrafo segundo del artícuolo 41 del Anteproyecto debe corregirse para hacerla a la Ley 12/1998, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 1999.
d) En la disposición adicional segunda, segunda línea, el singular "la" debe sustituirse por su plural.
En virtud de lo dicho, el Consejo Jurídico, emite las siguientes
 CONCLUSIONES
PRIMERA.- El texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2000 responde, en su conjunto, a los contenidos funcionales que una ley de tal naturaleza tiene constitucionalmente asignados.
SEGUNDA.- A la vista del expediente remitido, y dada la carencia de determinados datos y cifras, no se puede afirmar que el presupuesto que se pretende aprobar sea equilibrado, que se cumplan los objetivos del escenario de Consolidación Presupuestaria, y tampoco que se respeten las limitaciones que el artículo 14 de la LOFCA impone respecto a la cuantía y fin del endeudamiento.
TERCERA.- El Anteproyecto es respetuoso con el principio de unidad presupuestaria, pero los conceptos de vinculación (art. 9.4) y ampliación de créditos (art. 10.2) que se utilizan, alteran el principio de especialidad presupuestaria.
CUARTA.- Las incorporaciones de créditos previstas en el artículo 20 no son de necesaria inclusión en el Anteproyecto.
QUINTA.- La ampliación de créditos del artículo 40, además de alterar el principio de universalidad presupuestaria, no es transparente en cuanto a las causas de las compensaciones realizadas a la Comunidad Autónoma por los órganos europeos responsables de la Política Agraria Común, porque no prevé las medidas de resarcimiento que reajusten el desequilibrio producido.
La remisión que en el mismo se contiene al artículo 10.2 del Anteproyecto más bien debería hacerse al 10.3.
SEXTA.- La normativa referente a retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas se ajusta al límite que proyecta imponer la Ley de Presupuestos Generales del Estado, aunque precisa de las correcciones advertidas en la Consideración Segunda, apartado I.
SÉPTIMA.- La previsión contenida en el artículo 33, debe adoptar cualquiera de las alternativas señaladas en la Consideración Segunda, Apartado IV.
OCTAVA.- La autorización concedida en el artículo 41.1, apartado 2, del Anteproyecto, puede suponer una ruptura del equilibrio presupuestario del ejercicio.
NOVENA.- La regulación tributaria responde al sentido y finalidad con que la norma sustantiva de ese orden permite actuar a la Ley de Presupuestos.
No obstante, V.E. resolverá.
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