Dictamen 38/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 38/00
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto que regula las competencias en materia de contabilidad de los Organismos Autónomos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
No se puede compartir íntegramente la afirmación de que con la atribución de la competencia de gestión contable a los órganos de dirección de los Organismos Autónomos se da cumplimiento a la regla de que el controlador y el controlado sean distintos sujetos. Es cierto que, en pura abstracción, el principio de independencia en el ejercicio de la función de control demanda esa separación absoluta entre ambos, pero es esa una interpretación rígida y maximalista que no puede ser sostenida a la vista de la circunstancias actuales. La independencia que se predica de los órganos de control no tiene por qué implicar separación absoluta de los órganos controlados, pues llevada a sus últimas consecuencias impediría el ejercicio del control mismo. Al contrario, el buen control es el que se ejerce sobre lo próximo porque la cercanía permite un mejor conocimiento de la realidad a controlar. Lo que ocurre es que esa independencia ha de predicarse del ejercicio de la función misma y, para ello, no es imprescindible residenciarla en órganos de estructuras ajenas al controlado. De entenderlo así, la consecuencia sería que la Intervención General de la Comunidad Autónoma no puede gestionar la contabilidad de la Administración Pública Regional.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El día 1 de marzo de 2000, el Servicio de Gestión Contable de la Intervención General de la Comunidad Autónoma elaboró un informe sobre la conveniencia de adecuar el régimen contable de los Organismos Autónomos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia al sistema establecido en el Estado mediante el Real Decreto 2.145/1985, de 23 de octubre, por el que estos organismos gestionan por sí su propia contabilidad. El sistema que se pretende seguir lo considera más respetuoso con la autonomía del organismo y acorde con la regla básica de que el controlador y el controlado no sean el mismo sujeto, separación que se producirá si la contabilidad es gestionada por los propios órganos del ente y no por la Intervención Delegada. En el informe se alude, además, a la existencia de precedentes en el ámbito autonómico, constituidos por los Decretos 134/1999, de 30 de septiembre, y 163/1999, de 30 de diciembre, por los que, respectivamente, se establece la estructura orgánica de la Agencia Regional de Recaudación y del Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia. Junto con el informe elaboró un primer borrador de Decreto que constaba de 2 artículos, una Disposición Adicional y dos Disposiciones Finales. A la anterior documentación se unió una Memoria Económica con fecha 15 de marzo.
SEGUNDO. El 16 de marzo de 2000, al amparo del artículo 106,b del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), el Interventor General de la Comunidad elevó al Excmo. Sr. Consejero de Economía y Hacienda su propuesta para que se tramitara el proyecto elaborado en su Centro directivo.
TERCERO. El Proyecto fue sometido a informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería, evacuándolo con carácter favorable el 17 de marzo de 2000. Por resolución de 23 de marzo siguiente, del Secretario General de la misma Consejería, se consideró procedente la tramitación del Proyecto, remitiéndose ese mismo día a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia.
CUARTO. El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia fue evacuado en sentido favorable el 31 de marzo de 2000, aunque haciendo algunas precisiones al texto que se le había remitido, devolviendo el expediente a la Consejería instructora el 17 de abril siguiente.
QUINTO. Remitido el 24 de abril de 2000 el anterior informe a la Intervención General para su estudio, se elaboró el proyecto definitivo acogiendo algunas de las observaciones formuladas. El 3 de mayo siguiente se incorporó al expediente el extracto de secretaría, tras lo cual, mediante escrito de V.E. del mismo día, se dio traslado a este Consejo Jurídico para la emisión del presente Dictamen.
A la vista de tales Antecedentes se hacen las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El expediente remitido a la consideración de este Órgano Consultivo, que se refiere a un Proyecto de Decreto por el que se regulan las competencias en materia de contabilidad de los Organismos Autónomos, es desarrollo reglamentario del TRLH, aun cuando no se haga mención expresa a tal circunstancia en la Exposición de Motivos. En el artículo 107 TRLH se dispone que es competencia de la Consejería de Economía y Hacienda organizar la contabilidad pública al servicio de diversos fines. En consecuencia, el Consejo Jurídico lo dictamina con carácter preceptivo, en aplicación del número 5 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo (LCJ).
SEGUNDA. Sobre la tramitación del expediente.
1º. En la elaboración del Proyecto se ha cumplido lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (LG). Ha sido iniciado por órgano competente, la Intervención General de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con la facultad que le atribuye el apartado b) del artículo 106 TRLH, para promover el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de contabilidad. Al borrador inicial se acompañó un informe justificativo de su necesidad y oportunidad, y la memoria económica estimativa del coste que originará la aprobación del Decreto. Se observa, no obstante, que no se ha dado traslado del Proyecto a ningún órgano de la Administración Regional, salvo a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia, entendiendo el Consejo Jurídico que hubiera sido conveniente remitirlo para su estudio, al menos, a los Organismos Autónomos existentes, que son los directamente afectados por su aprobación, por las mismas razones expuestas en su Dictamen nº 1/2000, en cuya Consideración Segunda se dice: "El artículo 24 LG exige que se recaben, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, los estudios y consultas que se estimen convenientes para garantizar la legalidad y acierto del texto. Verdad es que la apreciación de esa conveniencia corresponde hacerla al órgano encargado de la elaboración, pero ésta, como todas las competencias que corresponden a los órganos administrativos, ha de ejercerse ponderando la totalidad de los intereses implicados. De esta manera se expresa el apartado b) del número 1 del artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al referirse a las relaciones entre las diversas Administraciones Públicas, siendo aplicable, con mayor razón, a las de los diversos órganos del mismo complejo organizativo".
2º. En cuanto a la Memoria del coste de la puesta en funcionamiento del nuevo órgano, entiende el Consejo Jurídico que habiéndose elaborado indicando que su aprobación no va a originar un mayor gasto, distinto y nuevo del contemplado en el vigente presupuesto, no significa que no vaya a tener coste alguno. El artículo 24 LG exige la memoria económica del coste, no la "del mayor coste" a que dará lugar. Entiende el Consejo Jurídico que estos documentos no debieran limitarse a pronunciamientos como el presente, siendo conveniente que se expliciten los costes estimados, con independencia de que originen o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente.
TERCERA. Sobre la Exposición de Motivos.
1º. En el expediente remitido se invocan distintas razones justificativas de la elaboración del Proyecto, que han sido admitidas por los diversos órganos preinformantes y se han incorporado a la Exposición de Motivos, siendo, básicamente, aceptadas por este Consejo Jurídico. Las reservas se deben a que no se puede compartir íntegramente la afirmación de que con la atribución de la competencia de gestión contable a los órganos de dirección de los Organismos Autónomos se da cumplimiento a la regla de que el controlador y el controlado sean distintos sujetos. Es cierto que, en pura abstracción, el principio de independencia en el ejercicio de la función de control demanda esa separación absoluta entre ambos, pero es esa una interpretación rígida y maximalista que no puede ser sostenida a la vista de la circunstancias actuales. La independencia que se predica de los órganos de control no tiene por qué implicar separación absoluta de los órganos controlados, pues llevada a sus últimas consecuencias impediría el ejercicio del control mismo. Al contrario, el buen control es el que se ejerce sobre lo próximo porque la cercanía permite un mejor conocimiento de la realidad a controlar. Lo que ocurre es que esa independencia ha de predicarse del ejercicio de la función misma y, para ello, no es imprescindible residenciarla en órganos de estructuras ajenas al controlado. De entenderlo así, la consecuencia sería que la Intervención General de la Comunidad Autónoma no puede gestionar la contabilidad de la Administración Pública Regional. En consecuencia, el Consejo Jurídico considera acertada la supresión del párrafo quinto de la Exposición de Motivos.
2º. La Dirección de los Servicios Jurídicos formuló diversas observaciones al Proyecto entre las que incluía la necesidad de modificar la fórmula introductoria del Decreto para hacer constar su aprobación de acuerdo o no con el Dictamen que debía emitir posteriormente este Consejo. Todas las observaciones fueron aceptadas excepto ésta que, sin embargo, ha de ser acatada por mandato expreso en tal sentido del artículo 2.5 LCJ.
CUARTA. Sobre el articulado, Disposición Adicional y Disposiciones Finales.
1º. En el artículo 1 se enumeran las funciones que corresponderán a la Intervención General respecto de la contabilidad de los Organismos Autónomos. La regulación diseñada es respetuosa con la contenida en el TRLH, por lo que nada habría de objetarse a su aprobación si no fuera porque la autonomía contable que se pretende atribuir a los Organismos Autónomos no se compadece con la facultad que se le otorga a la Intervención General en el apartado d) del artículo 1 del Decreto, para "... examinar, formular, en su caso, observaciones y preparar las cuentas que hayan de rendirse para su enjuiciamiento por el Tribunal de Cuentas". Su redacción es coincidente con el apartado c) del artículo 107 TRLH. Ahora bien, en este último se justifica porque es predicable de aquellas que como centro gestor de la contabilidad le correspondan, no de todas. Si el Decreto está confiriendo la gestión de su contabilidad al Organismo Autónomo debe ser éste, no la Intervención General, el que prepare sus cuentas. Así es como lo entendió el Estado que, mediante Ley 50/1998, de 30 de diciembre, modificó, entre otros, la redacción del artículo 126 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre (TRLGP), idéntica a la actual del artículo 107, c) TRLH. La modificación tuvo, como una de sus causas, las conclusiones expresadas en la Resolución de 30 de septiembre de 1997, de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, aunque su alcance fue mayor que el aquí invocado pues también afectó a las facultades de examen y formulación de observaciones de que disponía la Intervención General de la Administración del Estado, que se concretaron en TRLGP con un sistema de rendición y control de cuentas no equiparable, íntegramente, al regulado en el TRLH para la Comunidad Autónoma.
2º. En el apartado g) del artículo 1 se emplea la denominación de "Cuenta General de la Región de Murcia", no coincidente con la que el artículo 108 TRLH emplea, pues este último alude a la "Cuenta General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", por lo que debe modificarse el texto del Proyecto en el sentido indicado.
3º. En el apartado g) del artículo 1 se regula también la facultad de vigilar e impulsar la actividad de las Oficinas contables existentes en los Organismos Autónomos, párrafo que es transcripción literal del señalado con la letra j) en el artículo 1 del Real Decreto 2.145/1985, de 23 de octubre. La diferencia entre ambos estriba en que en el Real Decreto citado iba más allá que el Proyecto estudiado, cuya Disposición Adicional se limita a suprimir las oficinas de contabilidad dependientes de las Intervenciones Delegadas en los Organismos Autónomos. En aquél, además de lo dicho, se creaba, con carácter general para todos los Organismos Autónomos, la Unidad de Contabilidad a la que corresponde desempeñar las funciones de gestión contable (art. 3). De este modo, la vigilancia e impulso tenía unos destinatarios concretos desde la entrada en vigor del Real Decreto, evitándose, de otro lado, el vacío que la supresión de las oficinas de contabilidad de las Intervenciones Delegadas provocaría. Estima el Consejo Jurídico que, por las mismas razones apuntadas, sería conveniente mantener el párrafo j) pero incluir la previsión de creación de las Unidades de Contabilidad.
4º. El inciso final de la Disposición Adicional ("... debiendo en todo caso ofertar siempre a los mismos un sistema de información contable que responda a los requerimientos de la normativa vigente"), no añade nada al deber de colaboración de la Intervención General para la puesta en marcha de la nueva organización contable, por lo que sería acertada su supresión.
5º. En cuanto a la Disposición Final, estimando acertadas las razones que se aducen para establecer una "vacatio legis" de 6 meses, no se considera, sin embargo, la necesidad de la explicitación de tales razones en dicho texto, siendo su lugar más adecuado la Exposición de Motivos.
En virtud de las anteriores Consideraciones, el Consejo Jurídico emite las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El Proyecto de Decreto por el que se regulan las competencias en materia de contabilidad de los Organismos Autónomos puede ser sometido a la aprobación del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA. No obstante, para que dicha aprobación sea de acuerdo con el criterio de este Consejo Jurídico, deberán atenderse las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales en aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril:
- Consideración Tercera, 2º, sobre modificación de la fórmula introductoria.
- Consideración Cuarta, 1º, sobre supresión del término "preparar", en el apartado d) del artículo 1.
No obstante, V.E. resolverá.
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