Dictamen 88/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 88/99
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (1999-2000)
Asunto: Responsabilidad patrimonial de la Administración Regional por daños consecuencia de accidente de circulación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El Dictamen 26/99 puso de manifiesto la necesidad de completar la instrucción del expediente con actuaciones tendentes a determinar la causa de la inundación de la carretera y su responsable, así como la velocidad máxima permitida en el lugar del accidente, y ello para poder valorar adecuadamente la posible culpa de la víctima, el alcance del estándar o nivel de seguridad exigible a la Administración Regional como responsable de la carretera en donde se produjo el accidente y el grado de responsabilidad de la entidad causante de la inundación. Ello era necesario porque, sin perjuicio de la posición de la instructora en la propuesta de resolución (que no había practicado prueba adicional a las promovidas por el reclamante, por entender que, en cualquier caso, la rapidez con que se produjo la inundación eximía de toda responsabilidad a la Administración regional, que, por ello, no había incumplido su normal deber de vigilancia y mantenimiento de la vía) el órgano competente para resolver (y, previamente, este Consejo Jurídico) debía disponer de la información necesaria sobre todos los hechos que pudieran ser relevantes para la adopción de la resolución procedente, pues, en definitiva, la labor del instructor es, en primer lugar, la de traer al expediente toda la información que, en hipótesis, pueda ser necesaria para decidir el sentido de la resolución, sin perjuicio de que, posteriormente, funde su propuesta en los hechos y fundamentos jurídicos que estime procedentes.
A la vista de lo remitido por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, cabe indicar que esa labor instructora no ha logrado despejar todas las dudas que razonablemente plantea el caso.
Tratándose de una responsabilidad objetiva, una vez que la víctima ha acreditado el daño, la existencia del charco como causa del mismo y la titularidad regional de la carretera, corresponde a la Administración demostrar su ausencia de negligencia o la interferencia de la culpa de la víctima o de terceros.
En esta línea, y en un caso análogo al presente, el T.S.J. del País Vasco estimó "la existencia de responsabilidad administrativa precisamente por no haber demostrado la Administración que la roca caída sobre la calzada se produjera segundos antes de la colisión."(Sentencia de 29 de mayo de 1998, Ar 3662). Esa inmediatez de la aparición del obstáculo es posible acreditarla, por la vía de las presunciones, en supuestos tales como la caída de objetos o líquidos de vehículos a la vía pública (paradigmáticamente, manchas de aceite que, por su naturaleza, deben ser recientes para poder provocar accidentes) o la invasión de la calzada por animales (ante la práctica imposibilidad de vallar las vías públicas). Estos son precisamente los supuestos en que tanto el Consejo de Estado como la Jurisprudencia vienen reconociendo la ausencia de nexo causal entre el servicio público y el daño, como casos excepcionales ante la regla general de responsabilidad, pero no puede afirmarse lo mismo en el que nos ocupa, en que no sólo la Administración no demuestra esa alegada inmediatez en la aparición del charco de agua, sino que obra una declaración testifical, no desvirtuada, que señala que el charco ya existía a las 17´30 horas del día del accidente, que se produjo aproximadamente a las 20´30 horas.
A la vista de la indiscutible titularidad municipal del servicio de alcantarillado y depuración de aguas, existiría una concurrencia de responsabilidades entre Administraciones públicas, la autonómica y la municipal. La de ésta última, directa incluso aún cuando el servicio estuviera gestionado por concesionario, conforme a la reciente Jurisprudencia del Tribunal Supremo (SS. Sala 3ª, de 31 de marzo y 20 de octubre de 1998) y sin perjuicio de su acción de repetición contra el mismo.
Debe hacerse constar que, emplazado a estos efectos el Ayuntamiento, no presentó alegación alguna. Esa eventual concurrencia de responsabilidades administrativas hace aplicable el artículo 140 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción originaria, aplicable en la fecha en que ocurrió el accidente. De dicho precepto se desprende la responsabilidad solidaria en caso de actuaciones u omisiones administrativas en caso de actuación colegiada, extensible analógicamente a cualquier otro supuesto de concurrencia, como reconocieron las SS.T.S., Sala 3ª, de 15 de noviembre de 1993 y 22 de julio de 1997. Todo ello sin perjuicio de la acción de regreso que ejercite la Administración que primero satisfaga el pago (art. 1.145 Código Civil).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha 7 de enero de 1997 tiene entrada en la Consejería consultante una solicitud de indemnización formulada por D. J.B.A., por importe de 617.716 ptas., por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad matrícula MU-AZ, como consecuencia del accidente que tuvo lugar el día 4 de octubre de 1998, cuando, conduciendo el hijo del reclamante (D. F.B.R.) por la carretera C-3315, se vio sorprendido por un cúmulo de agua que inundó la calzada haciéndole perder al conductor el control del vehículo y provocando su colisión contra la entrada a un huerto.
Considera el reclamante que la responsabilidad por tales hechos es imputable a la Consejería, por cuanto la inundación de la carretera constituía un obstáculo para la circulación, no adoptando los servicios de vigilancia medidas al respecto. Asimismo manifiesta que "dado que el agua salía de las instalaciones de la depuradora municipal de Pliego, se ha formulado también reclamación a dicha Corporación municipal".
Propone varios medios de prueba documental y testifical.
SEGUNDO.- Con fecha 8 de octubre de 1998 la Instructora del procedimiento requiere al reclamante para que proceda a la mejora de su solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el art. 71 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre.
En la misma fecha se practica requerimiento dirigido a la Policía Local del Ayuntamiento de Pliego, a la Guardia Civil y a los testigos, todo ello como medios de prueba propuestos por el interesado. Consta también en el expediente oficio, de esa fecha, dirigido al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Mula solicitando la remisión de las Diligencias Previas incoadas por el asunto de referencia.
TERCERO.- Practicadas las pruebas, remitidas las Diligencias y subsanadas por el reclamante las deficiencias apreciadas en su solicitud, se informa en fecha 3 de noviembre de 1998, por el Ingeniero Coordinador de Conservación, Sectores Alcantarilla-Caravaca, de la Dirección General de Carreteras:
"1º) Que no se ha tenido constancia en esta Dirección General de que, como consecuencia de la salida de agua de la depuradora de Pliego, la carretera C-3315 estuviera inundada en su punto kilométrico 38´200 y tampoco en el Parque se recibió ninguna llamada al respecto.
2º) Que al desconocer la posible situación creada por la citada salida de agua, los equipos de conservación no actuaron en dicho lugar.
Por otro lado, entendemos que los daños que pudieron haberse producido en el vehículo siniestrado y del que hacen la reclamación, no compete a esta Dirección General, dado que al parecer fue una instalación dependiente del Ayuntamiento de Pliego, la que originó la mencionada situación de agua en la carretera."
CUARTO.- Mediante oficio de fecha 17 de noviembre de 1998, la Instructora del expediente solicita al Ayuntamiento de Pliego información sobre la procedencia del caudal de agua que inundó la Carretera C-3315 en su punto kilométrico 38´200.
QUINTO.- En contestación al mismo, la referida Entidad Local manifiesta en escrito de fecha 27 de noviembre de 1998 la imposibilidad de determinar tales datos, pues cuando el Agente actuante llegó al lugar de los hechos el agua ya no discurría por la calzada.
SEXTO.- Otorgado trámite de audiencia al reclamante, éste lo cumplimenta ratificándose esencialmente en su solicitud inicial.
SÉPTIMO.- La instructora del expediente formula propuesta de orden de fecha 10 de febrero de 1999, desestimatoria de la solicitud.
OCTAVO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido en fecha 8 de marzo de 1999, en sentido desestimatorio de la reclamación.
NOVENO.- Con fecha de entrada en este Consejo Jurídico 12 de abril de 1999, el citado Consejero solicita el preceptivo informe de este órgano consultivo, acompañando el expediente tramitado.
DÉCIMO.- Con fecha 13 de mayo de 1999 el Consejo Jurídico emite Dictamen nº 26/99 en el que formula las siguientes Conclusiones:
"PRIMERA.- Que procede retrotraer el expediente a la fase inmediatamente anterior a la apertura del periodo probatorio, a fin de emplazar al Ayuntamiento de Pliego como interesado en el mismo para que pueda formular las alegaciones oportunas a la vista de la reclamación presentada, todo ello sin perjuicio de la conservación de trámites que proceda acordar a la vista de la eventual intervención de éste en el expediente.
SEGUNDA.- Que procede practicar diligencias de prueba tendentes a determinar la causa de la inundación de la carretera y su responsable, así como la velocidad máxima permitida en el lugar del accidente.
TERCERA.- Que una vez realizados los trámites pertinentes, se remita nuevamente el expediente a este Consejo Jurídico para la emisión del dictamen sobre los extremos a los que se refiere el artículo 12 del Real Decreto 429/93, de 26 de marzo."
UNDÉCIMO.- Con fecha 29 de julio de 1999 la instructora del expediente suscribe oficio dirigido al Ayuntamiento de Pliego en el que se le otorga un plazo de diez días para que pueda tomar vista y formular alegaciones y se le requiere para que informe sobre el estado de la tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial que por los mismos hechos el reclamante dice haber promovido ante dicho Ayuntamiento. La Corporación no formuló alegaciones ni contestó a dicho requerimiento.
DUODÉCIMO.- Con fecha 30 de julio de 1999 la instructora suscribe dos oficios, dirigidos respectivamente a la Guardia Civil y a la Policía Local del Ayuntamiento de Pliego, solicitando información sobre la velocidad máxima permitida en el lugar del accidente y la causa de la inundación de la carretera, siendo cumplimentados ambos mediante oficios de fecha 11 y 12 de agosto, respectivamente.
DÉCIMOTERCERO.- Con fecha 4 de octubre de 1999 se recibe oficio del Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas solicitando la emisión del Dictamen ya interesado y adjuntando las actuaciones complementarias realizadas.
A la vista de los antecedentes reseñados, procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, legitimación del reclamante y temporaneidad de la instancia.
Dado que el presente Dictamen viene a ser continuación del 26/99 antes citado, recaido sobre el mismo expediente, procede dar por reproducido lo allí indicado en relación con los extremos consignados en este epígrafe.
SEGUNDA.- Sobre las actuaciones complementarias realizadas.
Como se indicó en los antecedentes, el Dictamen 26/99 puso de manifiesto la necesidad de completar la instrucción del expediente con actuaciones tendentes a determinar la causa de la inundación de la carretera y su responsable, así como la velocidad máxima permitida en el lugar del accidente, y ello para poder valorar adecuadamente la posible culpa de la víctima, el alcance del estándar o nivel de seguridad exigible a la Administración Regional como responsable de la carretera en donde se produjo el accidente y el grado de responsabilidad de la entidad causante de la inundación. Ello era necesario porque, sin perjuicio de la posición de la instructora en la propuesta de resolución (que no había practicado prueba adicional a las promovidas por el reclamante, por entender que, en cualquier caso, la rapidez con que se produjo la inundación eximía de toda responsabilidad a la Administración regional, que, por ello, no había incumplido su normal deber de vigilancia y mantenimiento de la vía) el órgano competente para resolver (y, previamente, este Consejo Jurídico) debía disponer de la información necesaria sobre todos los hechos que pudieran ser relevantes para la adopción de la resolución procedente, pues, en definitiva, la labor del instructor es, en primer lugar, la de traer al expediente toda la información que, en hipótesis, pueda ser necesaria para decidir el sentido de la resolución, sin perjuicio de que, posteriormente, funde su propuesta en los hechos y fundamentos jurídicos que estime procedentes.
A la vista de lo remitido por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, cabe indicar que esa labor instructora no ha logrado despejar todas las dudas que razonablemente plantea el caso. Así, salvo lo referente a la velocidad máxima permitida en el lugar del accidente, indicada por la Policía Local y la Guardia Civil, no hay más elementos de juicio sobre las causas, las circunstancias y el responsable de la inundación de la carretera que las declaraciones testificales emitidas en su día. En este sentido, la averiguación de estos extremos no pasaba por el requerimiento a los agentes de la Policía Local y Guardia Civil (que había informado en su día, sin conclusiones satisfactorias) sino de diligencias tales como la personación de técnicos en el lugar de los hechos para que informaran sobre esas posibles causas, averiguación de la existencia de concesionario del servicio de alcantarillado o depuración de aguas del Ayuntamiento de Pliego, e incluso personación en el mismo Ayuntamiento para indagar acerca de las incidencias que pudieran haber quedado documentadas en relación con este asunto.
Sin perjuicio de lo anterior, ello no ha de obstar a la emisión del presente Dictamen, tomando en consideración los hechos que hayan de considerarse probados a la vista del expediente remitido, con las consecuencias que más adelante se expondrán.
TERCERA.- La relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y el daño producido.
Aceptada por la Administración la realidad del accidente y que éste se produjo a causa del charco de agua existente en la calzada, según la declaración del testigo presencial D. F.J.R.S., la cuestión objeto de análisis ha de ser la relativa a la incidencia que la actuación de los servicios regionales de vigilancia y mantenimiento de la seguridad de la carretera pudo tener en la producción del accidente. Como pone de manifiesto el reclamante y la propuesta de resolución, esta actuación habría de ser por omisión, es decir, lo que se conoce como supuesto de "no funcionamiento" del servicio público, por falta de cumplimiento del adecuado deber de vigilancia y, en su caso, señalización de los obstáculos que pueden suponer un peligro para los usuarios de la vía pública.
Como señala la Memoria del Consejo de Estado de 1998, el proclamado carácter objetivo de la responsabilidad contrasta en este tipo de casos tanto por la especial relevancia para la interrupción del nexo causal que se da a la conducta de la víctima o de un tercero, como a la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera según su carácter e importancia (Dictámenes 33/94, de 17 de febrero y 322/93, de 22 de abril), añadiendo que "esta exigencia de omisión de deberes de cuidado y mantenimiento, aunque se utilice para reconocer la existencia de nexo causal, hace incluir en éste un elemento propio de la responsabilidad culposa, la negligencia del causante". De ahí que afirme que "calificar a ésta de responsabilidad objetiva es lo mismo que hablar de responsabilidad por el riesgo generado por una falta, aunque el riesgo aquí no sea tanto la probabilidad del daño sino el propio evento, pues no es la "dañosidad" del servicio administrativo, sino el modo en que se ha desarrollado, al no haber controlado los niveles de seguridad exigibles, lo que justifica la conexión del servicio con el daño."
Además, y como no podía ser de otra forma a la vista de la reciente Jurisprudencia, el Consejo de Estado reconoce que "...la extensión de la responsabilidad de la Administración a partir de la aprobación de la Constitución no ha operado ampliando sólo la esfera de riesgos asumidos por ella, también lo ha hecho mediante la ampliación de supuestos en los que la no corrección de esa actuación ha generado en el administrado un derecho de resarcimiento", poniendo como ejemplo, precisamente, los supuestos de responsabilidad por omisión.
La propuesta de resolución basa su conclusión desestimatoria de la reclamación en que el interesado no ha probado que el charco estuviera en la calzada el suficiente tiempo como para que fuera exigible a los servicios de vigilancia el deber de haber señalizado su existencia, pues, según doctrina del Consejo de Estado "...este deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se cuenta una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que la calzada esté expedita."
Siendo correcta, a nuestro juicio, la doctrina del Consejo de Estado, no lo es la tesis de la instrucción relativa a la carga de la prueba. Tratándose de una responsabilidad objetiva, una vez que la víctima ha acreditado el daño, la existencia del charco como causa del mismo y la titularidad regional de la carretera, corresponde a la Administración demostrar su ausencia de negligencia o la interferencia de la culpa de la víctima o de terceros.
En esta línea, y en un caso análogo al presente, el T.S.J. del País Vasco estimó "la existencia de responsabilidad administrativa precisamente por no haber demostrado la Administración que la roca caida sobre la calzada se produjera segundos antes de la colisión." (Sentencia de 29 de mayo de 1998, Ar 3662).
Esa inmediatez de la aparición del obstáculo es posible acreditarla, por la vía de las presunciones, en supuestos tales como la caida de objetos o líquidos de vehículos a la vía pública (paradigmáticamente, manchas de aceite que, por su naturaleza, deben ser recientes para poder provocar accidentes) o la invasión de la calzada por animales (ante la práctica imposibilidad de vallar las vías públicas). Estos son precisamente los supuestos en que tanto el Consejo de Estado como la Jurisprudencia vienen reconociendo la ausencia de nexo causal entre el servicio público y el daño, como casos excepcionales ante la regla general de responsabilidad, pero no puede afirmarse lo mismo en el que nos ocupa, en que no sólo la Administración no demuestra esa alegada inmediatez en la aparición del charco de agua, sino que obra una declaración testifical, no desvirtuada, que señala que el charco ya existía a las 17´30 horas del día del accidente, que se produjo aproximadamente a las 20´30 horas.
Este lapso de tiempo debe considerarse suficiente a los efectos de generar el concreto deber de actuación preventiva de los servicios de carreteras, a la vista de lo apreciado en casos análogos por la Jurisprudencia (así, la Sentencia citada y las del TS., Sala 3ª, de 4 de junio de 1994, 28 de febrero de 1998, ST.S.J. de Canarias de 29 de abril de 1998, Ar. 1644 y S.T.S.J. de Cantabria de 16 de octubre de 1998, Ar. 3970).
CUARTA.- Concurrencia de culpas. La actuación del Ayuntamiento o su concesionario. Responsabilidad solidaria.
Sin perjuicio de lo anterior, de las declaraciones testificales se desprende que el origen del referido charco de agua fue un escape o una rotura de una tubería, presumiblemente de la depuradora municipal (se habla de agua sucia proviniente de unos "sifones" existentes en el margen de la calzada) pero tambien algunos testimonios se refieren a la obstrucción de una acequia. En cualquiera de las hipótesis, el responsable de la conservación de dichas canalizaciones es corresponsable en la producción del evento dañoso, y, además, en superior proporción a la responsabilidad de la Administración Regional, pues la causa más relevante, origen real de los daños, fue, obviamente, el agua existente.
Por ello, tomando como hipótesis más probable la primera de las causas indicadas, y a la vista de la indiscutible titularidad municipal del servicio de alcantarillado y depuración de aguas, existiría una concurrencia de responsabilidades entre Administraciones públicas, la autonómica y la municipal. La de ésta última, directa incluso aún cuando el servicio estuviera gestionado por concesionario, conforme a la reciente Jurisprudencia del Tribunal Supremo (SS. Sala 3ª, de 31 de marzo y 20 de octubre de 1998) y sin perjuicio de su acción de repetición contra el mismo. Debe hacerse constar que, emplazado a estos efectos el Ayuntamiento, no presentó alegación alguna. Esa eventual concurrencia de responsabilidades administrativas hace aplicable el artículo 140 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción originaria, aplicable en la fecha en que ocurrió el accidente.
De dicho precepto se desprende la responsabilidad solidaria en caso de actuaciones u omisiones administrativas en caso de actuación colegiada, extensible analógicamente a cualquier otro supuesto de concurrencia, como reconocieron las SS.T.S., Sala 3ª, de 15 de noviembre de 1993 y 22 de julio de 1997. Todo ello sin perjuicio de la acción de regreso que ejercite la Administración que primero satisfaga el pago (art. 1.145 Código Civil).
En este sentido, y por lo que se refiere a la cuota de responsabilidad que, en su caso, habría de ser reclamada por la Administración Regional al Ayuntamiento, ya hemos apuntado que la relevancia de la actuación u omisión de los servicios municipales es mucho mayor que la de los regionales pues, en la relación interna Comunidad Autónoma-Ayuntamiento, es claro que el agente del daño es éste último, pues si no se hubiera producido la filtración o rotura de sus instalaciones el daño no se hubiera producido. Por ello, es especialmente aplicable al caso el criterio de la "intensidad de la intervención" a que se refiere el artículo 140, punto 2, LRJPAC (en la redacción dada por la Ley 4/99), lo que conlleva, a juicio de este Consejo Jurídico, que la reclamación administrativa de regreso que debe formular la Administración Regional al Ayuntamiento, en caso de pago al reclamante, podría ser, a modo orientativo, del 70% de lo pagado en atención a que el origen primero del riesgo es la actuación municipal, mientras que la responsabilidad autonómica es derivada de aquélla por omisión; y ello previa notificación a aquel de la resolución del presente procedimiento, en el que se debería acordar el ejercicio de la acción de repetición.
QUINTA.- La valoración del daño.
El interesado aportó un presupuesto detallado del valor de las reparaciones del vehículo accidentado que ascendía a 617.716,- pesetas. Dado que la Administración no ha entrado en esta cuestión, por las razones ya indicadas, procede que, respetando el principio de contradicción, se determine el valor real del daño sufrido, a los efectos de no vulnerar el principio de indemnidad presente en la institución.
A la vista de las Consideraciones que anteceden, este Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público regional de vigilancia y mantenimiento de carreteras y el daño ocasionado al vehículo del reclamante.
SEGUNDA.- El importe de la indemnización a abonar habrá de fijarse conforme a lo señalado en la Consideración Quinta.
TERCERA.- En el supuesto de que la Administración Regional efectúe el pago de la indemnización, deberá formular reclamación al Ayuntamiento de Pliego para que éste le satisfaga el importe que finalmente se determine, conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
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