Dictamen 91/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 91/99
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (1999-2000)
Asunto: Responsabilidad patrimonial de la Administración Regional por daños causados en vehículo a causa de desprendimiento de una piedra del Monte Solan nº41, carretera MU-553 el día 10 de marzo de 1998.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La causa aducida en la propuesta de resolución como fundamento de la exoneración de responsabilidad de los servicios de carreteras de titularidad regional, la existencia de fuerza mayor, no concurre en el supuesto que nos ocupa. En efecto, como es sobradamente conocido, ésta solo existe cuando el daño tiene su origen en un acontecimiento imprevisible e inevitable. En el presente caso, al igual que en otros análogos examinados por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, no se dan tales notas, pues, por un lado, el hecho de que los servicios técnicos reconozcan que se construyó un murete de hormigón para contener posibles desprendimientos ratifica que éstos eran previsibles; por otro, el que tal muro se considerase, en principio, "suficiente" a tal fin no hace sino demostrar que ello no fue así, a la vista de lo acaecido.
Por otra parte, tampoco concurre el requisito de la inevitabilidad, no sólo porque no se ha justificado técnicamente la imposibilidad de prevenir tales desprendimientos, sino porque el hecho de que el monte esté fuera del dominio público viario no exime a la Administración de carreteras de la obligación de prevenir los riesgos que puedan incidir sobre la integridad de las mismas y la seguridad de sus usuarios. La STS, Sala 3ª, de 28 de febrero de 1998 afirma que "aunque el propietario de una finca está obligado a adoptar las medidas necesarias para evitar que los objetos o elementos existentes en ella puedan causar daños a terceros, y, en definitiva, a evitar los riesgos que su propiedad genera, es también obligación de la Administración competente velar para evitar tales riesgos derivados de la omisión o del incumplimiento por el propietario de sus deberes", concluyendo que "debió la Administración requerir al propietario para que cumpliera sus obligaciones (lo que no se ha acreditado que hiciese) o, en el supuesto de que no fueran atendidos tales requerimientos, ejecutar por sustitución lo conveniente para eliminar el mencionado riesgo."
El Dictamen del Consejo de Estado de 7 de junio de 1984 señala que "no cabe considerar como causa de exoneración para la Administración la circunstancia de que el árbol se encontraba fuera de la zona de dominio público de la carretera, ya que la Administración debe mantener las carreteras abiertas al tráfico en condiciones de seguridad normalizada, lo que le obliga a conservar y mantener en buenas condiciones todos los elementos que puedan incidir sobre la seguridad en el tráfico (....)".
A la vista de la importante disparidad en los importes reseñados, la instrucción debería verificar que las indicadas facturas han sido efectivamente abonadas. De ser así, y aun cuando el valor venal del vehículo fuera inferior, debería reconocerse al interesado el derecho a recibir el importe abonado (más lo correspondiente a la grúa y a los servicios de taxi, en su caso), pues el principio de indemnidad, presente en la institución, obliga a resarcir los daños efectivamente causados, sin que el perjudicado tenga por qué esperar a la resolución del procedimiento de responsabilidad para decidir si repara su vehículo.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 12 de mayo de 1998 A.RAS.S.R.S.A., presenta en el Registro General de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas un escrito en el que reclama, en nombre de su asegurado, D.R.A.G., la cantidad de 918.967 pesetas, en concepto de indemnización por los daños causados en el vehículo de éste por el desprendimiento de una piedra del Monte Solan nº 41, que impactó sobre el mismo cuando circulaba por la carretera MU-553 el día 10 de marzo de 1998. Adjunta diligencia de manifestación del asegurado ante la Guardia Civil de Blanca y Acta de instrucción de derechos al perjudicado extendida por aquélla, así como fotocopias de diversas facturas por los conceptos de retirada del vehículo de la vía pública y reparación del mismo.
SEGUNDO.- La instructora del expediente formula oficio de 14 de mayo de ese año en el que requiere a la citada mercantil diversos documentos y que acredite la representación, bajo apercibimiento de archivo del expediente.
TERCERO.- En la misma fecha la instructora solicita a la Guardia Civil las actuaciones obrantes en su poder, y el 25 del mismo mes al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería un informe sobre la posible existencia de fuerza mayor en el acontecimiento y la señalización acerca de posibles desprendimientos.
CUARTO.- El expresado día 25 la Guardia Civil informa de que las diligencias practicadas fueron remitidas al Juzgado de Instrucción nº 2 de Cieza.
QUINTO.- Con fecha 4 de junio de 1998, D.R.A.F., ratificando lo actuado en su nombre por A.RAS.S.R.S.A., presenta escrito adjuntando la documentación solicitada por la instructora.
SEXTO.- Requeridas las diligencias al Juzgado, el 17 de junio siguiente se recibe Providencia del mismo denegando su remisión por no ser parte la Consejería y tramitarse actuaciones de carácter penal.
SÉPTIMO.- El 2 de julio, el Ingeniero-Coordinador de Conservación de los sectores de Jumilla y Murcia emite informe en el que indica que el desprendimiento se produjo en zona exterior a la que la Consejería tiene encomendada la conservación de la carretera, debiendo trasladar la reclamación al organismo que conserve el monte.
OCTAVO.- Con fecha 8 de junio de 1998, el Asesor Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emite informe en el que propone la suspensión del procedimiento en tanto no finalice el proceso penal que se sigue por los mismos hechos (diligencias previas nº 212/98).
NOVENO.- Requerido por la instructora nuevo informe a los servicios técnicos sobre la distancia del monte respecto de la carretera, posible causa del desprendimiento, antecedentes similares, posible causa de fuerza mayor y existencia de señalización admonitoria, es evacuado el 16 de julio siguiente, indicando que el risco está a más de 30 metros de altura y fuera del dominio público de la carretera; que la zona de éste está protegida por un muro de hormigón paralelo a la carretera, que se considera suficiente para contener los desprendimientos; que no se tiene noticia de antecedentes ni se sabe determinar la causa del desprendimiento, y que no hay señales de advertencia por estar el monte fuera del dominio público de la carretera.
DÉCIMO.- Requerido informe sobre el valor venal del vehículo dañado, el Ingeniero Técnico Jefe del Parque de Maquinaria señala, el 16 de julio, que asciende a 495.000 pesetas, a la vista del modelo y fecha de su matriculación.
UNDÉCIMO.- Con fecha 31 de julio de 1998, el Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas acuerda suspender el procedimiento hasta que se dicte resolución firme de finalización de las actuaciones penales y se incorpore testimonio de la misma.
DUODÉCIMO.- El 25 de noviembre de 1998, D.R.A. presenta escrito comunicando el archivo de las actuaciones penales y solicitando el alzamiento de la suspensión del procedimiento administrativo. Requerido a tal efecto el Juzgado, éste remite el 7 de enero de 1999 Auto de 17 de marzo de 1998 por el que acordó la incoación de diligencias previas y su sobreseimiento provisional y archivo.
Con fecha 15 de enero de 1999 el Consejero acuerda el alzamiento solicitado.
DÉCIMOTERCERO.- El 19 de enero siguiente la instructora solicita del Ayuntamiento de Blanca que informe sobre la Administración competente para la conservación del monte y causas del desprendimiento, contestando el 10 de febrero que la administración del monte corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, y que se desconocen las causas del desprendimiento. Remite oficio de la Policía Local enviado en su día a dicha Consejería informando del accidente producido, adjuntando foto del vehículo siniestrado con la piedra causante del daño.
DÉCIMOCUARTO.- Con fecha 19 del mismo mes el Servicio Jurídico de la Consejería emite informe en el que considera que no procede reconocer responsabilidad patrimonial al concurrir fuerza mayor, pues el monte se sitúa fuera de la zona de dominio público de la carretera, con lo que hay una distancia considerable entre uno y otra, lo que hace que el desprendimiento deba considerarse imprevisible e inevitable. Se añade que la imprevisibilidad se justifica por la ausencia de señalización, existiendo, además, un muro que, según los técnicos, se considera suficiente para contener los desprendimientos.
DÉCIMOQUINTO.- Otorgado trámite de audiencia, el interesado alega su disconformidad con el citado informe y con la valoración del vehículo, pues los perjuicios sufridos son las 918.967 pesetas que se reclaman, más 24.000 pesetas por gastos de taxi utilizado a causa de la falta del vehículo, presentando factura al efecto.
DÉCIMOSEXTO.- Con fecha 23 de marzo de 1999, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria, fundada en los mismos razonamientos expresados en el informe de 19 de febrero.
DECIMOSÉPTIMO.- Remitido el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos para su preceptivo informe, es emitido el 26 de abril siguiente con la misma conclusión y argumentos que los consignados en la propuesta.
DÉCIMOCTAVO.- Remitido el expediente a este Consejo Jurídico para la emisión de su preceptivo Dictamen, dicta Acuerdo el 12 de julio de 1999 en el que, al amparo de lo establecido en el artículo 50 del Decreto 15/98, de 2 de abril, por el que se aprueba su Reglamento de Organización y Funcionamiento, dispone requerir a la Consejería para que se dirija al Juzgado de Instrucción nº 2 de Cieza a fín de que le remita la totalidad de las actuaciones practicadas.
DÉCIMONOVENO.- Con fecha 25 de octubre de 1999, el Juzgado cumplimenta dicho requerimiento, tras lo cual las actuaciones son remitidas de nuevo a este Consejo Jurídico, mediante oficio del Consejero, registrado de entrada el 12 de noviembre de este año.
A la vista de los reseñados antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen tiene carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al tratarse de una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado conforme al Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
SEGUNDA.- Cuestiones formales.
El procedimiento ha seguido, en lo sustancial, lo establecido en el citado Real Decreto. Bien es cierto que, tras ultimarse la instrucción (que sólo sucedió cuando se recabaron las actuaciones penales) no se dio audiencia al reclamante, pero ello no causa indefensión, porque las mismas ya le eran conocidas y la instructora no practicó pruebas posteriores que debieran haberle sido puestas en su conocimiento. Por otra parte, aun cuando no se ha ratificado expresamente la inicial propuesta de resolución, formulada antes de recibir dichas actuaciones penales, hay que entenderla realizada implícitamente, al no haberse recibido propuesta en contrario.
Por otra parte, la instancia fue presentada en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y el reclamante ostenta legitimación para promover el presente procedimiento. Es de notar que, si bien la instancia inicial fue presentada por A.RAS.S.R.S.A., y ésta no acreditó su representación, posteriormente D.R.A., titular del vehículo dañado, presentó escrito de alegaciones ratificando aquélla y acompañando documentos, razón por la que con él se siguieron las actuaciones posteriores.
Por lo que respecta a la instrucción, ésta ha de considerarse completa una vez se recabó del Juzgado de Instrucción nº 2 de Cieza la totalidad de las diligencias penales.
TERCERA.- La relación de causalidad entre los servicios públicos regionales y el daño alegado.
Aceptada la realidad de los daños por la Consejería (sin perjuicio de su valoración, extremo al que nos referiremos después), la cuestión central a determinar en el presente caso se refiere a la conexión o relación de causalidad entre el servicio público de mantenimiento y conservación de carreteras y el daño causado, en atención a lo dispuesto en el artículo 139 Ley 30/92.
Previamente, debe hacerse constar que, acreditado que las funciones de conservación del monte catalogado del que se desprendió la piedra causante del daño correspondían a la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua (artículo 407 del vigente Reglamento de la Ley de Montes) existiría responsabilidad de dicha Consejería, en los términos que más adelante se indicarán.
Sin perjuicio de ello, si se llega a la conclusión de que la Consejería instructora del expediente es responsable de los daños, la resolución debería reconocerlos y el importe global de la indemnización que procediese.
Por ello, el hecho de que la reclamación denuncie el mal funcionamiento del servicio público de vigilancia y conservación de carreteras, y que la Consejería de Política Territorial haya tramitado el procedimiento conforme a dicha imputación, obliga a analizar estos extremos con carácter preferente a cualquier otros.
Desde esta perspectiva, hay que indicar que la causa aducida en la propuesta de resolución como fundamento de la exoneración de responsabilidad de los servicios de carreteras de titularidad regional, la existencia de fuerza mayor, no concurre en el supuesto que nos ocupa. En efecto, como es sobradamente conocido, ésta sólo existe cuando el daño tiene su origen en un acontecimiento imprevisible e inevitable. En el presente caso, al igual que en otros análogos examinados por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, no se dan tales notas, pues, por un lado, el hecho de que los servicios técnicos reconozcan que se construyó un murete de hormigón para contener posibles desprendimientos ratifica que éstos eran previsibles; por otro, el que tal muro se considerase, en principio, "suficiente" a tal fin no hace sino demostrar que ello no fue así, a la vista de lo acaecido.
Además, en la Diligencia de presentación e inspección ocular extendida por la Guardia Civil de Blanca y remitida por el Juzgado de Instrucción nº 2 de Cieza se hace constar, sobre las características del lugar, que "se trata de un monte de tierra, sin apenas vegetación, por lo tanto muy erosionado, con tierra roja suelta y arenilla muy lavada por las continuas lluvias del invierno, con lo cual no se descartan nuevos desprendimientos de tierra y piedras a la carretera que hay junto a éste, así como a las casas cercanas al mismo. Teniendo una inclinación de elevación con respecto a la carretera que pasa junto a éste, concretamente la MU-553, en su punto más elevado, de unos 20 metros y una inclinación de unos 80 grados."
A la vista de tales circunstancias, es claro que la inexistencia de señalización admonitoria no justifica por sí misma la imprevisibilidad de desprendimientos, pues bastaría con esta ausencia de señales para exonerar a la Administración, lo que no es admisible.
Por otra parte, tampoco concurre el requisito de la inevitabilidad, no sólo porque no se ha justificado técnicamente la imposibilidad de prevenir tales desprendimientos, sino porque el hecho de que el monte esté fuera del dominio público viario no exime a la Administración de carreteras de la obligación de prevenir los riesgos que puedan incidir sobre la integridad de las mismas y la seguridad de sus usuarios. La STS, Sala 3ª, de 28 de febrero de 1998 afirma que "aunque el propietario de una finca está obligado a adoptar las medidas necesarias para evitar que los objetos o elementos existentes en ella puedan causar daños a terceros, y, en definitiva, a evitar los riesgos que su propiedad genera, es también obligación de la Administración competente velar para evitar tales riesgos derivados de la omisión o del incumplimiento por el propietario de sus deberes", concluyendo que "debió la Administración requerir al propietario para que cumpliera sus obligaciones (lo que no se ha acreditado que hiciese) o, en el supuesto de que no fueran atendidos tales requerimientos, ejecutar por sustitución lo conveniente para eliminar el mencionado riesgo."
Ello es especialmente exigible cuando el monte, a pesar de no estar en el dominio público adyacente a la carretera (en la franja de tres metros medidos desde la arista exterior de la explanación) se encontraba próximo a la misma y, en todo caso, en zona de servidumbre de protección de la vía.
En el mismo sentido de la referida sentencia, el Dictamen del Consejo de Estado de 7 de junio de 1984 señala que "no cabe considerar como causa de exoneración para la Administración la circunstancia de que el árbol se encontraba fuera de la zona de dominio público de la carretera, ya que la Administración debe mantener las carreteras abiertas al tráfico en condiciones de seguridad normalizada, lo que le obliga a conservar y mantener en buenas condiciones todos los elementos que puedan incidir sobre la seguridad en el tráfico (....)".
Por todo lo expuesto, hay que considerar que existe nexo causal entre la omisión de los deberes administrativos de conservación y vigilancia de la vía pública y el daño causado.
CUARTA.- La valoración de los daños.
El interesado presentó en su día diversos originales y fotocopias compulsadas de facturas que por varios conceptos expresaban con detalle los daños causados. El importe de los causados al vehículo era de 914.965 pesetas.
A ello, la instrucción respondió con el requerimiento de un informe técnico sobre el valor venal del vehículo, que lo cifró en 495.000 pesetas.
A la vista de la importante disparidad en los importes reseñados, la instrucción debería verificar que las indicadas facturas han sido efectivamente abonadas. De ser así, y aun cuando el valor venal del vehículo fuera inferior, debería reconocerse al interesado el derecho a recibir el importe abonado (más lo correspondiente a la grúa y a los servicios de taxi, en su caso), pues el principio de indemnidad, presente en la institución, obliga a resarcir los daños efectivamente causados, sin que el perjudicado tenga por qué esperar a la resolución del procedimiento de responsabilidad para decidir si repara su vehículo.
A la vista de las precedentes Consideraciones, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Existe relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras y el daño producido.
SEGUNDA.- La indemnización que ha de reconocerse al perjudicado debe determinarse conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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