Dictamen 64/00

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2000
Número de dictamen: 64/00
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias y en materia de Juego y Apuestas.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Ya desde el Dictamen 39/98, hemos sido del parecer, común en la doctrina, de que este tipo de leyes, concebidas como acompañamiento al presupuesto, son leyes ordinarias, sujetas a los límites que, material y procedimentalmente, corresponden a una norma de esa posición jerárquica.
2. El Anteproyecto presenta, por su contenido, un elevado grado de homogeneidad, ya que, si exceptuamos la modificación a la Ley del Juego, el articulado restante es exclusivamente tributario. Tal homogeneidad es predicable parcialmente en cuanto a su eficacia temporal, ya que la regulación de las deducciones del IRPF limita su eficacia al ejercicio 2001, en tanto que las nuevas cuotas de la tasa fiscal sobre máquinas recreativas, aunque no se autolimitan en el tiempo, vienen siendo modificadas año tras año desde 1997. La restante regulación nace con vocación de permanencia. En definitiva, globalmente no incurre el Anteproyecto en causar dispersión normativa ni crea confusión y desarmonía en el seno del ordenamiento.
3. No hay reproches esenciales de técnica normativa, cuestión a la que el Consejo Jurídico concede una relevancia fundamental porque, como ya hemos señalado en otras ocasiones, es a su vez, una esencial vía que el principio de seguridad jurídica utiliza para garantizar la certeza del ordenamiento (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8º).
4. La idea de una previa actividad administrativa condicionadora del disfrute a la deducción, requiere, como elemento equilibrador, que la carga impuesta al sujeto pasivo se acompañe de alguna garantía que le permita prever con la mayor certeza posible la culminación del fin pretendido, posibilitando al tiempo la planificación fiscal de los inversores. De este modo, conviene despejar anticipadamente si el disfrute va a requerir que esa resolución de la Dirección General de Tributos sea previa a la inversión misma, lo que convertiría a la deducción en rogada, o será un requisito constatable con posterioridad a efectos de presentar la declaración. Estas razones aconsejan que la propia Ley anticipe el modo de obtener la justificación, de manera que el posterior reglamento de desarrollo de la misma tuviese sólo el fin procedimental al que alude el Anteproyecto.
5. Cabe deducir que la ley autonómica puede reservar para su titularidad la explotación de loterías, distintas a la nacional, con la misma finalidad proporcionadora de ingresos públicos cuasi-fiscales. Así, la STC 163/1994 dijo que las Comunidades Autónomas que ostentan competencias exclusivas en materia de juegos y apuestas tienen la potestad de organizar y gestionar loterías en su propio territorio (FJ 7), respetando en todo caso la que corresponde al Estado respecto a su propia lotería.
6. El carácter abierto de la CE, su liberalismo económico contenido, compatible con elementos intervencionistas moderados, visible ahora en las, en apariencia, contrapuestas disposiciones contenidas en los artículos 38 y 128.2 CE, hacen posible políticas cambiantes que acentúen bien la libertad empresarial bien el intervencionismo público y la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), concretables en legislaciones de diferente signo, de conformidad con los criterios de las mayorías resultantes de las urnas. Ello hace que la reserva de actividad a favor de la Comunidad Autónoma aquí prevista, decantándose por una fórmula intervencionista, encaje en el esquema descrito.
7. El artículo 128.2 remite la admisibilidad de la reserva al sector público a que se realice respecto a recursos o servicios esenciales y, por su parte, el art. 86 del Tratado de Roma, condiciona la existencia del monopolio a su justificación fiscal, es decir, a que sea medio para generar ingresos al erario público, originados bien por su naturaleza impositiva auténtica o por su carácter de renta del monopolio. Ninguno de los presupuestos fácticos descritos aparece explicitado en el expediente, cuando es procedente una justificación, demandada por los elementos normativos implicados, razón por la cual sólo cabe ahora expresar tal reserva y aconsejar que se complete la Exposición de Motivos con sólidas razones que avalen lo que imperativamente se pretende establecer, incluyendo en la reforma elementos adicionales de regulación relativos a los aspectos sociales, técnicos o financieros delimitadores de la actividad administrativa o de la concesión, pudiéndose remitir a un futuro reglamento el desarrollo de los mismos, para completar la regulación del servicio.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. De forma conjunta, la Dirección General de Tributos y la Secretaría General de la Consejería consultante elaboraron el borrador del Anteproyecto referenciado, al que se unió Memoria Justificativa emitida por la indicada Dirección el 24 de julio de 2000.
SEGUNDO. Informado el borrador por el Servicio Jurídico y por el Secretario General (en fechas 24 y 26 de julio, respectivamente), se repartió en la Comisión de Secretarios Generales del día 26 de julio, sin que Consejería alguna formulase observaciones.
TERCERO. En cumplimiento de lo que prescribe el artículo 22 de la Ley 50/1997, del Gobierno (LG) el Consejero elevó a la consideración del Consejo de Gobierno propuesta en virtud de la cual éste acordó, el 26 de julio, que el borrador fuese sometido a informes de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión de Tributos y de la Comisión de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, además de las audiencias preceptivas a los Consejos Económico y Social y Jurídico de la Región de Murcia.
CUARTO. El 8 de septiembre de 2000 fue emitido informe por la Comisión de Juego y Apuestas, con conclusión unánime favorable; el 31 de julio fue solicitado el de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, dando cuenta el Director General de Tributos, mediante escrito de 10 de octubre de 2000 (remitido el 11 siguiente), de que la Secretaría Permanente de aquélla había trasladado verbalmente unas observaciones relativas a la regulación de los tributos cedidos, algunas de las cuales considera procedente admitir, por razones estrictamente técnicas.
QUINTO. El Consejo Económico y Social emitió su Dictamen el 29 de septiembre de 2000, concluyendo en valorar positivamente que el Anteproyecto limitase su contenido a materias propias de una "Ley de Acompañamiento", observando la conveniencia de que la deducción autonómica del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) por adquisición de vivienda se extendiese a más sujetos pasivos y se incrementase su cuantía, complementándola con otras medidas de ayuda a la adquisición de vivienda. A tales observaciones replicó el Director General de Tributos mediante informe de 2 de octubre de 2000, expresando los motivos por los que no se incorporan al Anteproyecto.
En tal estado del procedimiento, la Consejería consideró ultimados los trámites preceptivos y, el 5 de octubre de 2000, trasladó el expediente al Consejo Jurídico a efectos de la emisión de Dictamen, complementando nueva información el 11 de octubre siguiente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. De carácter general.
I. Naturaleza y alcance del Dictamen.
Corresponde emitir Dictamen con carácter preceptivo sobre el Anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias y en Materia de Juego y Apuestas remitido por el Consejero de Economía y Hacienda, a tenor del artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, citado por la autoridad consultante. Ya desde el Dictamen 39/98, hemos sido del parecer, común en la doctrina, de que este tipo de leyes, concebidas como acompañamiento al presupuesto, son leyes ordinarias, sujetas a los límites que, material y procedimentalmente, corresponden a una norma de esa posición jerárquica.
Así pues, el Dictamen se emite con carácter preceptivo.
II. Sobre el procedimiento de elaboración.
La presente iniciativa legislativa se ha tramitado por las reglas que determina el artículo 22 LG, como se hace constar en el expediente. Nace de la Consejería de Economía y Hacienda, que ha dado participación a los restantes Departamentos de la Administración regional, los cuales, como la Memoria Justificativa expresa, formularon propuestas sobre modificaciones a la Ley 7/1997, de 29 de octubre, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, que son reflejadas en la Memoria. La participación de los sectores sociales afectados por la normativa propuesta ha sido respetada, con independencia de que los pareceres expuestos oscilen entre el sentido favorable de la Comisión de Juegos y Apuestas y las críticas parciales que el Consejo Económico y Social ha expuesto, las cuales son refutadas, en parte, por la Dirección General de Tributos, que no agota su respuesta al considerar que es una decisión de marcado carácter político sobre la que ese Centro Directivo no puede ni debe pronunciarse.
Igual que en ejercicios anteriores se ha intentado que la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria emita su informe, requerido por el artículo 33.1,b) de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de Medidas Complementarias (LCT) que, a la fecha de emisión del presente dictamen, no consta al Consejo Jurídico que haya sido remitido a la Consejería consultante, aunque verbalmente sí ha hecho observaciones, habiendose incorporado al Anteproyecto algunas de ellas. No obstante, desde la óptica procedimental ha de ser relativizada su ausencia tras la redacción que al precepto citado dio la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
III. Sobre técnica normativa.
1. Carácter y unidad del Anteproyecto.
Con carácter general, el Anteproyecto de Ley puede calificarse como de modificación, puesto que la mayor parte de su contenido se circunscribe a introducir reformas en leyes actualmente vigentes, concretamente en la Ley 7/1997, de Tasas y la 2/95, del Juego (arts. 3 y 4, respectivamente).
Conviene precisar que el artículo 1 del Anteproyecto, regula las deducciones autonómicas en el IRPF para el año 2001, sin efecto derogatorio alguno, puesto que las previamente reguladas por la Ley 11/1999 limitaban su vigencia al ejercicio 2000; el artículo 2, relativo a las tasas fiscales sobre el juego, modifica una vez más las cuotas establecidas para las máquinas recreativas tipo B y C, como ya lo hicieron las Leyes 11/1998 y 11/1999, que fueron establecidas por primera vez en la normativa autonómica por la Ley 11/1997, de 30 de diciembre.
Puede, pues, afirmarse que el Anteproyecto presenta, por su contenido, un elevado grado de homogeneidad, ya que, si exceptuamos la modificación a la Ley del Juego, el articulado restante es exclusivamente tributario. Tal homogeneidad es predicable parcialmente en cuanto a su eficacia temporal, ya que la regulación de las deducciones del IRPF limita su eficacia al ejercicio 2001, en tanto que las nuevas cuotas de la tasa fiscal sobre máquinas recreativas, aunque no se autolimitan en el tiempo, vienen siendo modificadas año tras año desde 1997. La restante regulación nace con vocación de permanencia.
En definitiva, globalmente no incurre el Anteproyecto en causar dispersión normativa ni crea confusión y desarmonía en el seno del ordenamiento. Cabe decir, no obstante, que algunas de las modificaciones que se proyectan carecen de un soporte normativo previo y estable que sirva de referencia cierta para el conocimiento de la norma, cuestión que alcanza hoy en el ordenamiento tributario una gran relevancia y preocupación social pues, como apunta la Ley 1/1998, forma parte del denominado estatuto del contribuyente el acceso indubitado y cierto a las fuentes normativas de la materia, razón por la que sus artículos 4 y 6 vienen a formular mandatos en tal sentido. Por ello, el Consejo Jurídico sugirió en el Dictamen 72/99 la promulgación de una Ley Tributaria regional, que homogeneice las regulaciones permitidas por la ampliación de las competencias normativas regionales en esta materia a través de la Ley 34/1997, de 4 de agosto, de modificación del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
2. Composición formal del Anteproyecto.
El Anteproyecto ha sido elaborado, en general, de forma correcta, empleando la técnica de introducir las modificaciones en sus propios textos distinguiendo de manera precisa el que se altera, ordenando por grupos las modificaciones que se pretenden en función del texto legal al que afectan, incluyendo previsiones específicas sobre entrada en vigor y derecho transitorio (a efectos del IRPF), motivando en casi todos los casos de manera suficiente lo pretendido y, en definitiva, permitiendo obtener una conocimiento claro de la norma.
En síntesis, no hay reproches esenciales de técnica normativa, cuestión a la que el Consejo Jurídico concede una relevancia fundamental porque, como ya hemos señalado en otras ocasiones, es a su vez, una esencial vía que el principio de seguridad jurídica utiliza para garantizar la certeza del ordenamiento (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8º).
El análisis del contenido de la norma se va a realizar, como expusimos en el Dictamen 39/98, desde los parámetros aplicables a cualquier ley ordinaria; serán, por tanto, la Constitución, las normas básicas y las delimitadoras de competencias las que hayan de confrontarse con el Anteproyecto para observar su adecuación al bloque constitucional, cuidando, además, la armonía interna de su redacción y su adecuada inserción en el resto del ordenamiento.
Desde el punto de vista sistemático, las Consideraciones que a continuación se recogen siguen, por artículos, el contenido del Anteproyecto.
SEGUNDA. Deducciones autonómicas en el artículo 1, IRPF.
La regulación que el Anteproyecto acomete se encuentra comprendida en las facultades normativas que a la Región corresponden en virtud de lo establecido en el artículo 13 LCT. Ello permite apreciar su adecuación constitucional, ya que implica igualmente que la norma proyectada encaja en el ámbito material permitido por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y el Estatuto de Autonomía.
Respecto a la misma cabe hacer dos observaciones, de técnica normativa y de posterior ejecución de lo previsto.
En cuanto a la técnica normativa, el artículo 1 se complementa, para la deducción por adquisición de vivienda, con la Disposición Adicional Primera, según la cual el derecho a la deducción generado por las regulaciones autonómicas de 1997, 1998 y 1999 es aplicable en el año 2001 "conforme a la normativa vigente en el ejercicio en que nació el derecho a la deducción y para aquellos contribuyentes que hubiesen tenido derecho a las mismas en los ejercicios respectivos". Entiende el Consejo Jurídico que con tal previsión quedan correctamente delimitados los presupuestos normativos que fundamentan la extensión temporal de aquellas regulaciones y el consiguiente mantenimiento del derecho a la deducción entonces generado, al margen de que la normativa en base a la cual pueden nacer otros derechos a esa deducción sufra la modificación que ahora se proyecta. No obstante, el carácter de tal previsión no puede calificarse de adicional, como hace el Anteproyecto, sino que tiene la consideración de norma transitoria al prever la aplicación ultraactiva de las Leyes anteriores para las situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley nueva, por lo que así debiera recogerse.
En lo que se refiere a la aplicación del derecho a deducir por donaciones, la innovación normativa dirigida a facilitar el control de la correcta aplicación de las cantidades donadas consiste en establecer que dicho derecho a deducir requiere la previa declaración de la Dirección General de Tributos, con arreglo al procedimiento que apruebe la Consejería de Economía y Hacienda. La cautela en orden a garantizar el adecuado empleo de la inversión, según la finalidad que motiva el beneficio tributario, está justificada, pero, atendiendo a los caracteres de la misma -el fin primordial de la fundación-, el procedimiento que se establezca para la comprobación administrativa es evidente que debe contar de manera imprescindible con la colaboración de las Consejerías competentes en materia de fundaciones, especialmente la de Turismo y Cultura, que según el Decreto regional 28/1997, de 23 de mayo, ostenta el protectorado de las que sus fines primordiales son la protección del patrimonio histórico de la Región de Murcia. Por ello, el rango de la norma que establezca los requisitos procedimentales debe ser el que corresponde a una regulación que escapa de las exclusivas competencias de la Consejería de Economía y Hacienda.
Debe considerarse, además, que la competencia autonómica respecto a las deducciones del IRPF alcanza a la "justificación exigible para poder practicarlas" (art. 13, Uno, 1º,b) LCT), previsión que da perfecta cobertura a que se introduzca el requerimiento autonómico, cuya viabilidad es indiscutible. Pero, junto a ello, la idea de una previa actividad administrativa condicionadora del disfrute a la deducción, requiere, como elemento equilibrador, que la carga impuesta al sujeto pasivo se acompañe de alguna garantía que le permita prever con la mayor certeza posible la culminación del fin pretendido, posibilitando al tiempo la planificación fiscal de los inversores. De este modo, conviene despejar anticipadamente si el disfrute va a requerir que esa resolución de la Dirección General de Tributos sea previa a la inversión misma, lo que convertiría a la deducción en rogada, o será un requisito constatable con posterioridad a efectos de presentar la declaración. Estas razones aconsejan que la propia Ley anticipe el modo de obtener la justificación, de manera que el posterior reglamento de desarrollo de la misma tuviese sólo el fin procedimental al que alude el Anteproyecto.
TERCERA. Tasas Fiscales sobre el Juego y Tasas Regionales (arts. 2 y 3).
La Comunidad Autónoma tiene atribuida competencia para regular tales materias según lo previsto en el articulo 13, Seis, LCT y en el Estatuto de Autonomía.
Respecto a las modificaciones y adiciones que se proyectan en las tasas regionales, cabe destacar que se respeta la sistemática de la Ley 7/1997, de 29 de octubre, distinguiendo entre el texto que enmarca la reforma y el texto en que consiste la modificación misma. También se exponen en la Memoria las razones que las originan y, por lo general, la estimación de los costes tomados en cuenta.
Sin perjuicio de ello, sí cabe advertir que en la creación y supresión de tasas se aprecia una actividad legislativa frecuente, siendo ya numerosas las alteraciones realizadas a la Ley 7/1997, pese a su todavía corta vigencia. Debiera extremarse la ponderación de las circunstancias de todo orden que llevan a aprobar una tasa o su modificación, con el fin de no propiciar situaciones como la ahora vivida con el apartado 20 del artículo 4 de la Tasa 710, sobre prestación de servicios veterinarios, que se creó mediante la Ley 9/1999, de 27 de diciembre, para entrar en vigor el 1 de enero de 2000, y en ese mismo año ya se proyecta su derogación.
CUARTA. Sobre las modificaciones a la Ley 2/1995, de 15 de marzo, de Juego y Apuestas de la Región de Murcia.
La competencia de la Región de Murcia en materia de juegos y apuestas comprende tras la reforma del Estatuto de Autonomía realizada mediante la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, el ejercicio exclusivo de las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, con exclusión de las apuestas y loterías del Estado. Nos corresponde sólo determinar el correcto encaje constitucional de los distintos preceptos que se quieren introducir a la Ley regional 2/1995.
I. Sobre la reforma del artículo 6.
El fin que se pretende es reservar a la Comunidad Autónoma la organización y explotación de loterías en todas sus modalidades, que podrá realizar mediante gestión directa o indirecta, eliminando, pues, que la libre iniciativa de los particulares pueda realizar tal explotación aun con el sometimiento a los requisitos autorizatorios que ese mismo artículo prevé.
El Anteproyecto incide así en el principio de libertad de empresa, incluido en el Título I CE (art. 38), pero cuenta con la habilitación que le concede el artículo 128.2 CE, que permite la iniciativa pública en la actividad económica y también que, mediante ley, se pueda reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio.
Se realiza, pues, una acotación pública de la actividad, cuyo libre ejercicio queda impedido al ciudadano, reservándose la Comunidad Autónoma la plena titularidad del sector y, por consiguiente, la total capacidad para disponer en cuanto a su explotación. El efecto resultante es una monopolización (de iure, o de facto si se actúa mediante concesionarios) en virtud de la cual hay una prohibición de acceso al mercado.
Resulta evidente, en una primera aproximación, que la medida puede tener cabida en el título estatutario delimitador de la competencia autonómica, pero también que la posición constitucional preeminente de la libertad de empresa, en relación con el principio de libertad de mercado amparado por el Derecho Comunitario Europeo, fuercen a una ponderación de los elementos normativos implicados a la hora de dictaminar sobre la corrección de lo proyectado.
1. La competencia autonómica. El carácter exclusivo de la misma (artículo 10.Uno.22 EA) hace que las posibles limitaciones hayan de fundarse en títulos competenciales del Estado relativos a la culminación de la unidad política y económica que definen su supremacía institucional.
En los conflictos competenciales habidos el TC se ha decantado por un concepto no técnico sino jurídico de lo que ha de entenderse por juego o apuesta y, además, por reconocer que el Estado sigue conservando la competencia sobre lo que tradicionalmente se ha conocido como Lotería Nacional, auténtico medio financiador de los Presupuestos Generales del Estado, ya reservada al Estado en el EA. Por ello, cabe deducir que la ley autonómica puede reservar para su titularidad la explotación de loterías, distintas a la nacional, con la misma finalidad proporcionadora de ingresos públicos cuasi-fiscales. Así, la STC 163/1994 dijo que las Comunidades Autónomas que ostentan competencias exclusivas en materia de juegos y apuestas tienen la potestad de organizar y gestionar loterías en su propio territorio (FJ 7), respetando en todo caso la que corresponde al Estado respecto a su propia lotería.
2. La libertad de empresa, como los derechos y libertades constitucionales, sufre necesariamente unas restricciones de ejercicio derivadas de su coexistencia con otros derechos, libertades y principios, también constitucionales.
El carácter abierto de la CE, su liberalismo económico contenido, compatible con elementos intervencionistas moderados, visible ahora en las, en apariencia, contrapuestas disposiciones contenidas en los artículos 38 y 128.2 CE, hacen posible políticas cambiantes que acentúen bien la libertad empresarial bien el intervencionismo público y la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), concretables en legislaciones de diferente signo, de conformidad con los criterios de las mayorías resultantes de las urnas. Ello hace que la reserva de actividad a favor de la Comunidad Autónoma aquí prevista, decantándose por una fórmula intervencionista, encaje en el esquema descrito, con el fundamento adicional que ha proporcionado la jurisprudencia al sostener que el artículo 38 habilita para crear y mantener en funcionamiento empresas, pero no en cualquier sector, al permitirse que por ley pueda condicionarse o limitarse su ejercicio (STC 83/1984, entre otras). Bien es cierto que una reserva de actividad como la presente vacía, para ese sector, la libertad de empresa, pero no cabe desconocer no ya sólo su habilitación en el art. 128.2 CE, sino que el carácter monopolístico presenta connotaciones de índole fiscal que debemos relacionar con el derecho comunitario.
3. Los monopolios fiscales, es decir, los creados con el fin de lograr ingresos para el Estado, son admitidos por el Tratado de Roma (artículo 86, versión consolidada), por lo que su existencia es compatible con los principios que inspiran el libre mercado comunitario. Al contrario sucede con los monopolios de índole exclusivamente comercial, que encuentran en el artículo 31 del mismo Tratado un límite difícilmente superable. Las SSTC 163 y 164, de 1994, califican al monopolio de loterías como fiscal, por lo que encuentra acogida en la excepción al libre mercado apuntada.
La consideración conjunta de esta interconexión de factores conduce a que deban admitirse los fundamentos necesarios para explicar la inexistencia de prohibiciones absolutas a la medida que se pretende adoptar.
Ahora bien, la ausencia de prohibición no es suficiente para casos como el dictaminado, que incide de modo tan directo en ámbitos institucionales de la relevancia constitucional y comunitaria expuesta. Son necesarias, además, razones legislativas, expresadas en sentido finalista, que permitan comprender la regulación en los parámetros descritos y, en definitiva, otorguen una verdadera habilitación práctica que no es, ni mucho menos, ajena a los requerimientos constitucionales. El artículo 128.2 remite la admisibilidad de la reserva al sector público a que se realice respecto a recursos o servicios esenciales y, por su parte, el art. 86 del Tratado de Roma, condiciona la existencia del monopolio a su justificación fiscal, es decir, a que sea medio para generar ingresos al erario público, originados bien por su naturaleza impositiva auténtica o por su carácter de renta del monopolio.
Ninguno de los presupuestos fácticos descritos aparece explicitado en el expediente, cuando es procedente una justificación, demandada por los elementos normativos implicados, razón por la cual sólo cabe ahora expresar tal reserva y aconsejar que se complete la Exposición de Motivos con sólidas razones que avalen lo que imperativamente se pretende establecer, incluyendo en la reforma elementos adicionales de regulación relativos a los aspectos sociales, técnicos o financieros delimitadores de la actividad administrativa o de la concesión, pudiéndose remitir a un futuro reglamento el desarrollo de los mismos, para completar la regulación del servicio.
Por motivos de elemental técnica normativa debemos advertir que la inclusión de tal medida en el artículo 6.3, que se denomina "autorizaciones", es sistemáticamente incorrecta, debiendo separarse claramente la regulación prohibitiva que se proyecta, siendo adecuado para ello un nuevo artículo 6 bis que la contenga.
Finalmente, no debe pasar desapercibido que, de existir en la actualidad empresas o entidades explotadoras, la entrada en vigor de la reserva monopolística a la Comunidad Autónoma conllevaría la necesidad de acompañar la regulación con las previsiones transitorias precisas y, en su caso, de fijar en la ley las compensaciones indemnizatorias procedentes (art. 33.2 CE y 139.3 Ley 30/92).
II. Sobre la reforma del artículo 19.
Mediante la modificación del apartado 2 se permite unir la gestión indirecta a las posibilidades de explotación directa de juegos y apuestas que ya tenía concedida la Comunidad Autónoma. Se realiza, pues, una delimitación nueva de actividad del sector público regional, pero sin eliminar el acceso a tal mercado, situando a las empresas en régimen de competencia. No se advierte que tal determinación, de sentido opuesto a la del artículo 6, encuentre obstáculo competencial alguno.
III. Sobre la reforma del artículo 30, apartado 1.
Introduce criterios para graduación de las sanciones, acordes con los previstos con carácter básico en el artículo 131 LPAC. No obstante, el inciso final que se introduce puede entrar en colisión con el artículo 29 de la propia Ley 2/1995, y con el apartado 3 del artículo 30. El sistema cuantificador de sanciones establecido por tales preceptos se fundamenta en señalar unas cuantías mínimas y máximas, según el tipo de infracción, dentro de las cuales deben operar en cada caso los criterios de graduación, complementado ello con la determinación adicional de que, si existieran beneficios ilícitamente obtenidos, deben también reintegrarse al perjudicado o a la Administración regional, para que no puedan ser disfrutados por el infractor, restaurando así en la medida de lo posible los efectos de la conducta antijurídica.
A tal sistema añade ahora el Anteproyecto que la sanción (en propiedad, la multa) "no podrá ser en ningún caso inferior al triple del beneficio ilícitamente obtenido". La reforma así pretendida introduce un factor de evaluación mínima de la multa al cual deberá ésta ajustarse, simultaneando su encaje con el máximo legal previsto en el artículo 29, con el que puede entrar en contradicción en algunos casos concretos, y elimina, implícitamente, las cuantías mínimas que establece ese mismo artículo 29. Por ello, sería correcto que la determinación de dicho mínimo se introdujese en el artículo 29.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El Anteproyecto sometido a Dictamen es, en su conjunto, respetuoso con el bloque de constitucionalidad, si bien la reforma al artículo 6 de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, de Juego y Apuestas de la Región de Murcia, precisa ser completada en cuanto a sus motivos y con elementos normativos de orden técnico y financiero que avalen la esencialidad del servicio y de los recursos que se reserva al sector público regional. También precisa la remisión a un desarrollo reglamentario y las correcciones técnico-normativas expresadas en la Consideración Cuarta I.
SEGUNDA. La sistemática del Anteproyecto, en términos generales, respeta el sentido funcional con el que puede concebirse una ley de acompañamiento presupuestario, y presenta un alto grado de homogeneidad, sin que le sean atribuidos reproches esenciales de técnica normativa ni de composición formal.
TERCERA. Las disposiciones relativas a las deducciones autonómicas en el IRPF se acomodan a las competencias regionales, si bien precisan ser completadas con las matizaciones recogidas en la Consideración Segunda.
CUARTA. Las disposiciones relativas a las tasas sobre el juego y a las tasas regionales tienen habilitación competencial suficiente, si bien debiera extremarse, respecto a estas últimas, el análisis de las causas que conducen a su creación o modificación.
QUINTA. La reforma del artículo 30, apartado 1 de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, precisa de las correcciones que se expresan en la Consideración Cuarta III, con el fin de evitar posibles contradicciones internas.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR