Dictamen 62/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 62/00
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el año 2001.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Ha desaparecido la posibilidad de incumplir la prohibición de compensar ingresos y gastos en la gestión de los créditos de la Política Agraria Común, con lo que el texto actual gana en rigor en relación con su precedente.
2. Lo verdaderamente importante -procurar que no se altere el equilibrio presupuestario por la vía de los créditos ampliables- está garantizado, dado que a todos es de aplicación la norma general del artículo 10 del Anteproyecto que impone la acreditación de la fuente de financiación.
3. La inclusión de la ampliación del crédito para atender las necesidades derivadas de la aprobación de "... nuevos Programas e Iniciativas Europeas", sin mayores precisiones, es una cláusula tan abierta que durante su ejecución podría llegar a dejar virtualmente sin sentido la aprobación de los Presupuestos en su conjunto, puesto que, si esas necesidades pueden ser atendidas modificándolos sin límite alguno, legalmente se podrían alterar hasta extremos que lo harían irreconocible al liquidarlo. En opinión del Consejo Jurídico debiera concretarse a qué nuevos Programas e Iniciativas es de aplicación el sistema.
4. La Adicional Quinta es una disposición de nueva introducción que se fundamenta, a decir de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, en la necesidad de "... garantizar que lo establecido en el número 13 apartado 4 de la Ley sea de aplicación a aquellas Estructuras y Relaciones de Puestos de Trabajo que habiendo sido aprobadas en el último trimestre del ejercicio 2000 no puedan ser recogidas en el proyecto de Ley de Presupuestos para el ejercicio 2001". Por su parte, el artículo 13.4 -de idéntica redacción al de su mismo número en la vigente Ley de Presupuestos- lo que dispone es que excepcionalmente durante el próximo ejercicio se podrán incrementar los créditos para gastos de personal mediante transferencias de crédito sin sujeción a las limitaciones del artículo 41.1 TRLH, cuando se produzcan insuficiencias derivadas de la entrada en vigor de nuevas estructuras orgánicas y relaciones de puestos de las Consejerías y Organismos Autónomos. Es criterio del Consejo Jurídico que la Disposición estudiada carece de aplicación práctica, al menos para las Relaciones de Puestos de Trabajo, pues su aprobación o modificación no es posible si no hay consignación presupuestaria suficiente, en cómputo anual (artículo 18.1 LFP y 30.1 de la Ley de Presupuestos vigente) para atender los gastos que se deriven de su entrada en vigor. La hipótesis sobre la que se sustenta la Disposición sólo sería cierta si se estuvieran aprobando en el último trimestre modificaciones de las Relaciones de Puestos de Trabajo con crédito suficiente para lo que resta de año, pero no en cómputo anual. En este caso, la aplicación de la Disposición Adicional Quinta serviría para impedir los efectos negativos que la ley anuda a su incumplimiento. Por lo dicho, el Consejo Jurídico considera que debe ser eliminada del texto del Anteproyecto.
5. Aunque la Administración Educativa asume directamente el pago de los salarios de los trabajadores de los centros concertados (artículo 49.5 LODE) ello no significa que se convierta en parte de la relación laboral que exclusivamente vincula al titular del centro con sus trabajadores. De este modo, si la Administración no puede ser parte en esas relaciones, no puede intervenir en la fijación de uno de sus elementos fundamentales, cual es el salario, que queda en el ámbito de disponibilidad de las partes. Además, ha de tenerse en cuenta que los módulos económicos no son el instrumento que tiene como fin la fijación de salarios, por mucho que uno de sus componentes sea el de salarios del personal docente, sino que no son más que instrumentos que sirven "... a los solos efectos de distribución de la cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los centros concertados ..." (artículo 13 LPGE 2000).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El Consejero de Economía y Hacienda, mediante Orden de 15 de junio de 2000, publicada en el BORM del siguiente día 21, dictó las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2001, resultando de ello un Anteproyecto de texto articulado de ley elaborado por la Consejería de Economía y Hacienda de acuerdo con lo establecido en los apartados 2 y 5 de la referida Orden. De la documentación utilizada para tal fin se remite la siguiente:
- Dos Memorias de la Dirección General de Tributos, de 20 de septiembre. Una sobre incremento de las tasas y precios públicos para el ejercicio 2001, y otra sobre la determinación de los beneficios fiscales en dicho ejercicio.
- Propuesta de la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, de 25 de septiembre, para incluir determinada regulación sobre relaciones de puestos de trabajo e incremento retributivo en el Anteproyecto de ley.
- Memoria del Texto Articulado elaborada por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos el 25 de septiembre.
SEGUNDO. Por la Asesora Jurídica de la Secretaría General de la Consejería consultante fue evacuado informe favorable el día 26 de septiembre.
TERCERO. Repartido para observaciones al resto de las Consejerías en la reunión de la Comisión de Secretarios Generales celebrada el día 27 de septiembre, la Consejería consultante consensuó con ellas el Texto Articulado, de acuerdo con lo expuesto en el Extracto de Secretaría remitido.
CUARTO. El Secretario General de la Consejería consultante emitió su informe el 28 del mismo mes, siendo elevado por su titular el Anteproyecto de Texto Articulado a la consideración del Consejo de Gobierno con esa misma fecha, a efectos del artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG).
QUINTO. El Consejo de Gobierno acordó, el día 29 de septiembre, solicitar informe de este Consejo.
SEXTO. Elaborado el día 4 de octubre el Extracto de Secretaría, y una vez unido al expediente, mediante escrito de V.E. de esa misma fecha formulando la preceptiva consulta con fundamento en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), fue remitido a este Órgano Consultivo, en el que tuvo entrada el día siguiente, complementando información mediante escrito de 25 de octubre.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. De carácter general.
I. Sobre la competencia para la emisión del Dictamen, su alcance y objeto.
1. Competencia.
El artículo 12.2 LCJ establece que le corresponde emitir dictamen preceptivo en los Anteproyectos de ley, formulación competencial de sentido general que comprende al Anteproyecto remitido.
2. Alcance y objeto.
En este apartado se han de dar por reproducidas las consideraciones vertidas en los Dictámenes 38/98 y 70/99, en particular lo dicho en este último obre la relevancia del conocimiento de determinadas cifras que proyectan efectos jurídicos o cuya cuantía viene mediatizada por otras normas, o que, como allí se decía, "sencillamente, deban ser incorporadas al texto articulado", puesto que su omisión produce una limitación del Dictamen, al no poderse realizar una valoración general de la adecuación del Anteproyecto al conjunto del ordenamiento, y que sólo, a lo más, cabría presumir. La información que complementa mediante escrito de 25 de octubre permite afirmar que el presupuesto es equilibrado, pero no si respeta los límites cuantitativos establecidos en el artículo 14 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
II. Sobre el procedimiento para la elaboración del texto.
El procedimiento para la elaboración del Anteproyecto remitido encuentra su regulación en el artículo 22 LG y en la Orden citada de 15 de junio de 2000, de la Consejería de Economía y Hacienda. En esta última (apartado 5.1), se dispone: "Los Secretarios Generales deberán remitir a la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos con fecha límite 7 de julio, las propuestas de normas de contenido presupuestario cuya inclusión en el articulado de la Ley de Presupuestos consideren procedentes". En el expediente, como ya se dijo en Antecedentes, no obra más que una propuesta de tal naturaleza, la formulada por la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa. Sin embargo no se acompaña la que debió elaborar la Consejería de Educación y Universidades a fin de que se introdujera en él la Disposición Adicional Sexta para la determinación del módulo económico para el sostenimiento de los centros concertados. Se estima que, dada la regulación que contiene, hubiera sido conveniente su inclusión en el expediente, con lo que se hubiera podido conocer las razones que justifican los cambios que propone respecto de la regulación contenida en la vigente Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000 (LPGE 2000) o en el Proyecto de Ley de Presupuestos para el próximo ejercicio (PPGE 2001), actualmente en tramitación en las Cortes. La carencia de esa información es de tanta mayor trascendencia si se tiene en cuenta que este va a ser el primer presupuesto elaborado por la Comunidad Autónoma desde que se produjo la asunción de la competencia de educación no universitaria, operada por virtud del Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios del Estado. Esta ausencia, siendo la más significativa, no es la única que lamenta el Consejo Jurídico que se haya producido, lo que unido a lo antes dicho, sobre los aspectos cuantitativos del Anteproyecto, le impiden alcanzar un mejor conocimiento del texto a dictaminar. No obstante, a los efectos de lo determinado por el artículo 22 LG, se considera que, básicamente, se ha respetado el procedimiento establecido.
III. Los principios presupuestarios.
Como decíamos en el apartado IV de la Consideración Primera del Dictamen 70/99 "la observancia de los principios que han de regir en el ámbito presupuestario es de constatación obligada en un Dictamen sobre el Anteproyecto de ley de presupuestos de cualquier ejercicio". El enjuiciamiento del texto ha de hacerse a la luz de la regulación contenida sobre la materia tanto en el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio (EA), como en la LOFCA, y en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH), aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre.
1. Principio de unidad (TRLH arts. 4.1, a) y 29).
El ámbito definido en el artículo 1 del Anteproyecto permite afirmar que cumple el citado principio al incluir el de la Comunidad Autónoma, sus organismos autónomos y empresas públicas. Como novedad merece destacarse la inclusión por vez primera del correspondiente al Instituto de Seguridad y Salud Laboral de la Región de Murcia, organismo autónomo de carácter administrativo creado por Ley 1/2000, de 27 de junio. La fecha de su nacimiento, tan próxima a la elaboración del Anteproyecto examinado habrá incidido sobre su toma en consideración, circunstancia ésta que merece destacarse por la especial diligencia que demuestra.
2. Principio de especialidad (TRLH art. 35).
La aplicación del principio en su modalidad de especialidad cuantitativa en el Anteproyecto recoge diversas sugerencias formuladas por este Consejo en los Dictámenes emitidos en ejercicios anteriores. Así, las observaciones hechas sobre la redacción de los artículos que limitaban el reconocimiento de obligaciones (artículos 8 de los Anteproyectos de Presupuestos para 1999 y 2000) han sido acogidas y, en texto actual, el artículo 8 se refiere al límite de los compromisos de gastos, a la vez que excluye de la base de cómputo todas las generaciones, no sólo las que se financian con ingresos previos. No obstante, la redacción es mejorable porque al decir, tras la primera coma, "excluidas las derivadas de los créditos extraordinarios...", al no ser concordante el empleo del género femenino con el masculino propio de los compromisos, parece referirse a las operaciones financieras, sustantivo que le precede. De otro lado, si los compromisos de gasto no "se derivan" de los créditos sino que se les "imputan", es más correcto decirlo así. En consecuencia, entiende el Consejo Jurídico que la redacción del artículo 8 puede mejorarse sustituyendo la frase que sigue a la primera coma "excluidas las derivadas de ..." por "excluidos los imputados a ...".
También se ha acogido la observación sobre la vinculación del concepto 226.03, "Jurídicos, contenciosos", desapareciendo así una situación no respetuosa con el principio examinado.
Sin embargo no se ha atendido la sugerencia sobre la vinculación del concepto 160 de todos los programas de gasto. Manteniéndose las razones en que se basaba, han de considerarse subsistentes también las objeciones que a la regulación se realizaban en el Dictamen 70/99.
3. Principio de universalidad (EA, art. 46.3).
En la redacción del artículo 40 del Anteproyecto se ha tenido en cuenta la observación hecha en el ejercicio anterior sobre la que se proponía en aquel momento. Ha desaparecido la posibilidad de incumplir la prohibición de compensar ingresos y gastos en la gestión de los créditos de la Política Agraria Común, con lo que el texto actual gana en rigor en relación con su precedente, contenido en la vigente Ley 10/1999, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el año 2000 (Ley de Presupuestos).
4. Principio de anualidad (TRLH, arts. 4.1, a); 27.1 y 28).
Del mismo modo que ha acontecido en ejercicios anteriores, en el presente Anteproyecto se observan algunas determinaciones que atentan contra el principio de anualidad presupuestaria. En años precedentes se han posibilitado tales incumplimientos a través de las incorporaciones de crédito en el ámbito de los gastos, y de las prórrogas para concertar operaciones de endeudamiento en el de los ingresos. Esta segunda técnica, eliminada como previsión general al desaparecer la autorización al Consejo de Gobierno para poder utilizarla -número 2 del artículo 41 de la vigente Ley de Presupuestos-, se mantiene sin embargo en el artículo 20 del Anteproyecto ligada a la incorporación de los remanentes de crédito derivados de la Ley 3/1999, de 14 de abril, de crédito extraordinario para la atención de los gastos de reparación y reposición de infraestructuras con motivo del seísmo producido en la comarca del Río Mula. Es el segundo ejercicio en que van a poder incorporarse estos remanentes y con la misma fuente de financiación. Respecto de ellos en el Dictamen 70/99 se decía "... en el número 1, con carácter facultativo, se contempla la incorporación de los remanentes de crédito derivados de la Ley 3/1999..., incorporación que se financiará con las operaciones de endeudamiento, no dispuestas en el ejercicio 1999. Como el crédito concedido lo fue para operaciones de capital, sus remanentes son incorporables de pleno derecho porque así lo dispone el artículo 36 LH, haciendo innecesaria la previsión del Anteproyecto. Si, además, el crédito extraordinario ha sido financiado con una operación de endeudamiento ya concertada, el producto de ésta pasaría a engrosar el Remanente de Tesorería, que es la fuente de financiación por excelencia de las incorporaciones, lo que haría innecesaria, por segunda vez, la previsión sobre su forma de financiación. Tampoco desde esta perspectiva se entiende justificada la inclusión del número 1 del artículo 20 del Anteproyecto, que sí lo estaría si obedeciera a la intención de declarar de incorporación obligatoria tales remanentes de crédito, pero tampoco es así, al utilizarse el vocablo "podrá". En consecuencia, estima el Consejo Jurídico que si el precepto no innova, no es necesaria su inclusión". Estas mismas objeciones son aplicables al precepto proyectado, puesto que su texto es exactamente igual al del año anterior. Pero, además, en el caso actual nos encontramos con que si efectivamente se acordara la incorporación financiándose con la operación de endeudamiento -pues es claro que la segunda hipótesis que manejaba el Consejo Jurídico en el Dictamen 70/99 sobre su concertación real no se confirmó- se rebasaría el saldo de la deuda viva a 1 de enero de 2001, con infracción de lo establecido en el artículo 41.1 del Anteproyecto, a menos que una parte de la ya existente, de cuantía al menos equivalente a su importe, fuera amortizada a lo largo del ejercicio.
IV. Sobre el endeudamiento.
El Preámbulo del Anteproyecto comienza con la siguiente afirmación: "Los Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2001 marcan un hito en la historia de la Hacienda Regional, ya que por primera vez nos encontramos ante un presupuesto que presenta unas cifras idénticas de ingresos y gastos por operaciones no financieras". Es decir, los Presupuestos que se presentan son equilibrados, desde el punto de vista económico. No puede decirse que en ejercicios anteriores no apareciesen equilibrados, pues el montante de los estados de gastos era igual al de los estados de ingresos. Ahora bien, ese equilibrio era puramente contable, alcanzándose la paridad mediante el recurso al endeudamiento en una suma igual a la diferencia existente entre gastos no financieros e ingresos no financieros, a los que, hasta ahora, siempre superaron. Ese objetivo de procurar el equilibrio presupuestario es el que está en la base de la nueva redacción del artículo relativo a la financiación de los créditos aprobados (artículo 2), en la que se ha eliminado el último inciso de su equivalente en la vigente Ley de Presupuestos, alusivo al "... endeudamiento bruto resultante de las operaciones que se regulan en el artículo 41 de esta Ley". Como consecuencia, también en el artículo 41 del Anteproyecto se observa un cambio de redacción con respecto al de la vigente Ley de Presupuestos, pues en él, en su número 1, se dispone que el límite del endeudamiento a corto o a largo plazo para financiar gastos de inversión, a 31 de diciembre de 2001, no superará al existente el 1 de enero de ese mismo año. Esa misma finalidad es la inspiradora de la supresión de la prórroga para concertar operaciones de ejercicios anteriores no dispuestas. Sin embargo, hay en el texto examinado dos posibles vías de inobservancia al límite total de endeudamiento que debe respetar la Comunidad.
1º. El Anteproyecto mantiene la misma redacción en el número 2 del artículo 41 que en la vigente Ley de Presupuestos, lo que puede ocasionar un incremento del endeudamiento contrario al espíritu que estamos comentando. La autorización para concertar operaciones de tesorería, si se agota, habrá permitido a éstas alcanzar, a fin del ejercicio 2001, una cifra de hasta el 30 por ciento de la previsión inicial de sus ingresos, superior, como decimos, a la del ejercicio 2000. Por tanto, si la base de cálculo es superior en el 2001, también será superior el resultado respecto del que se obtendría al aplicar a la previsión de ingresos del año 2000 ese mismo porcentaje.
2º. El párrafo segundo del número 1 del artículo 43 fija el límite máximo de operaciones de endeudamiento a corto plazo, a realizar por la Agencia Regional de Recaudación (la Agencia), en el 60 por ciento de la previsión inicial de ingresos, mientras que para los demás Organismos, Entes y Empresas Públicas se establece como límite el 10 por ciento, igual que en la Ley de Presupuestos. La justificación de la medida extraordinaria para la Agencia la encontramos en la Memoria de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, y consiste en que, con la asunción plena de los convenios de recaudación suscritos en su día por la Comunidad Autónoma con diferentes Corporaciones Locales, se comprometía al abono de anticipos a cuenta de la recaudación; concentrándose ésta, básicamente, en el último trimestre, se provocan tensiones de tesorería por el carácter periódico mensual de los pagos. La elevación del tope máximo de endeudamiento va, ciertamente, a agilizar los pagos a los Ayuntamientos, pero traerá consigo un incremento del endeudamiento de la Comunidad. Si se incrementa la base de cómputo -las previsiones de ingresos- y también el porcentaje a aplicar, es obvio que aumentará el saldo vivo de la deuda.
Como quiera que, a tenor de lo establecido en el artículo 83 TRLH, "Constituye el endeudamiento de la Administración pública regional y sus organismos autónomos el saldo vivo de las operaciones financieras pasivas realizadas por plazo de reembolso igual, inferior o superior al año", por el juego de las magnitudes antes descritas, si se agotara la autorización para concertar operaciones a corto plazo previstas en los artículos 41 y 43 -y las de este último van sólamente referidas a las de los Organismos Autónomos-, al 31 de diciembre de 2001 se habría sobrepasado el límite del saldo vivo de la deuda a 1 de enero de ese mismo año, incumpliendo el compromiso adquirido por la Comunidad en el "Escenario de Consolidación Presupuestaria acordado entre la Secretaría de Estado de Hacienda y la Comunidad Autónoma de Murcia para el período 1998-2001", firmado el día 26 de mayo de 1999. El apartado segundo del párrafo 1º de dicho documento, dice: "Se entiende por deuda la materializada en valores o créditos no comerciales tanto a corto como a largo plazo, tanto en pesetas como en moneda extranjera y tanto frente a residentes como a no residentes". Entiende el Consejo Jurídico que para alcanzar el objetivo de no incrementar el endeudamiento debería darse nueva redacción al número 2 del artículo 41, e incluir un párrafo tercero en el número 1 del artículo 43 del Anteproyecto, concretando el límite máximo de las operaciones de tesorería a corto plazo en una cifra igual a la existente a 31 de diciembre de 2000.
SEGUNDA. Sobre el preámbulo, el articulado y disposiciones adicionales, transitorias y final.
I. Preámbulo.
Se afirma en él que los Presupuestos para el ejercicio 2001 "... recogen las previsiones correspondientes a la anualidad 2001 del Marco Comunitario de Apoyo para el período 2000-2006". A tenor de lo manifestado en la Memoria de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, la indeterminación actual de los compromisos de financiación de las actuaciones a emprender en su seno, obliga a consignar como ampliable un crédito con el que, posteriormente, hacer la distribución de los que sean necesarios una vez que se concreten tales compromisos, lo cual se producirá cuando que se apruebe el Plan Financiero correspondiente al Programa Operativo Integrado presentado por la Comunidad Autónoma, lo que habrá de ocurrir a lo largo de éste último trimestre. No parece adecuado decir que se han incluido las previsiones correspondientes al Marco Comunitario de Apoyo cuando, como vemos, su indeterminación presente está obligando a actuar como se ha dicho. Es más acertado decir que se ha tenido en cuenta la incidencia del Marco Comunitario, pues es lo que realmente se ha hecho.
II. Artículo 10. Ampliaciones de crédito por reconocimiento de obligaciones.
En el apartado f) del número 1 se califican como tales a los créditos destinados al pago de retribuciones básicas de excedentes forzosos. Su inclusión es innecesaria puesto que ya tendrán esa consideración por aplicación del apartado d) que dispone que serán ampliables los créditos destinados al pago de retribuciones del personal, en cuanto precisen ser incrementados como consecuencia de situaciones que vengan impuestas por ley o sentencia firme. Y este es el caso: el artículo 59.3 de la Ley 3/1986, de 19 de marzo, de Función Pública de la Región de Murcia (LFP), dispone que los excedentes forzosos tendrán derecho a la percepción de las retribuciones básicas durante el tiempo que permanezcan en esta situación.
III. Artículo 11. Ampliaciones de crédito por mayores ingresos.
El apartado e) considera ampliable la partida 14.04.513A.233 en función de la mayor recaudación habida en los conceptos 301.400 y 301.401 del Estado de Ingresos. Como primer comentario a este apartado debe señalarse que la lectura del texto parece indicar que se ha producido un error de transcripción, no constatable por no obrar en el expediente el Estado de ingresos. El error se deduce del hecho consistente en que describiéndose tres categorías distintas de ingresos, sin embargo a la tercera se le asigna el mismo código numérico que a la primera. Si es así deberá corregirse. En segundo lugar, la aplicación práctica de la previsión puede generar dudas sobre el momento y cuantía de la posible ampliación, ya que si el importe de un crédito depende de la mayor recaudación de un único ingreso, ambos elementos -momento y cuantía- son perfectamente identificables; en cambio, si se vincula con varios ingresos no queda claro si no hay concreción. Se podrá dudar sobre si la partida de gasto es ampliable desde el mismo momento en que la recaudación de uno de los ingresos excede a la previsión inicial, aun cuando los otros no la hayan superado. Un comportamiento en sintonía con el principio de prudencia demanda que no se autoricen mayores gastos si no se han alcanzado realmente mayores ingresos y, si la comparación debe hacerse tomando varios conceptos, la mayor recaudación ha de entenderse referida a la suma de todos ellos. Por tanto, ganaría en rigor el precepto si se especificara que la vinculación es a la suma de la recaudación obtenida por todos los conceptos a que afecta.
III. Artículo 12. "Otros créditos ampliables".
El Anteproyecto engloba en esta categoría a diferentes créditos que califica como ampliables, con lo que, junto a los así definidos en los artículos 10 y 11, se aprecia la existencia de tres tipos diferentes, reconducibles, a su vez, a dos categorías de ampliaciones: las "necesarias" (artículos 10 y 12, números 2, 3, 4 y 5), y las "no necesarias pero posibles" (artículos 11 y 12.1). Así pues, coincidiendo los artículos 10 y 12 en el carácter necesario de la ampliación (salvo el número 1 de este último que, para mejor sistemática, debería incluirse en el artículo 10), sin embargo se diferencian por el origen de la necesidad: en el artículo 10 es la existencia de obligaciones preexistentes o que por imperativo legal han de ser atendidas, en tanto que en el artículo 12 la necesidad deriva de puras insuficiencias de las previsiones iniciales. Ahora bien, tales insuficiencias pueden estar justificadas: a) por la imposibilidad de concretar su montante en el momento de elaboración del Anteproyecto, caso del apartado 5 relativo la aplicación 13.03.612F.770, "Fondos Financiación Regional. Período 2000-2006"; b) en razones de agilización de la gestión de los créditos para no tener que esperar a la determinación del remanente de tesorería del ejercicio anterior, caso del apartado 4, para el concepto 11.04.444A.769, "Pendiente de Cooperación Económica Local"; y c) puede que nada se diga sobre la justificación de su inclusión, caso del apartado 2, conceptos 11.02.126E.494 y 11.02.126E.793, "Cooperación para la solidaridad y el progreso". En cualquier caso, como consideración general aplicable a todos los supuestos ha de decirse que lo verdaderamente importante -procurar que no se altere el equilibrio presupuestario por la vía de los créditos ampliables- está garantizado, dado que a todos es de aplicación la norma general del artículo 10 del Anteproyecto que impone la acreditación de la fuente de financiación. No obstante, las distintas ampliaciones previstas merecen alguna consideración particular:
1. La regulación del apartado 2 no es suficientemente precisa. Toma como término de comparación "... el importe total del presupuesto", lo que plantea la duda sobre qué debe entenderse por tal, si todos los incluidos en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma según el párrafo primero del artículo 1 del Anteproyecto, o sólo alguno de los enumerados en sus distintos apartados. Tampoco indica si se refiere a la cantidad inicialmente prevista o también incluye sus posibles modificaciones. Por último, no concreta si de la base deben o no excluirse las dotaciones de los dos conceptos enunciados, ya que de no hacerlo así la cifra estaría sometida a un continuo reajuste. Por esto se estima conveniente concretar dichos aspectos.
2. El número 4 considera ampliable el crédito "Pendiente Cooperación Económica Local" en función de los mayores créditos necesarios para atender "... las obligaciones ..." derivadas de los Planes y Convenios de Cooperación Local. Entiende el Consejo Jurídico que no es correcto aludir a las obligaciones, porque a su cobertura se habrán destinado los créditos del ejercicio precedente. Por las explicaciones facilitadas en su Memoria por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, de lo que se trata es de agilizar la ejecución de las actuaciones previstas en dichos Planes y Convenios, lo que exige disponer de cobertura presupuestaria y, por el procedimiento ahora comentado, se dispondrá de ella sin necesidad de tener que esperar a la determinación del remanente de tesorería del ejercicio anterior. Es decir, la necesidad de mayores créditos la demandarán los "compromisos", no las obligaciones. Procede, pues, rectificar el artículo en el sentido indicado.
3. En el número 5 se regula un nuevo supuesto de crédito ampliable para dar respuesta a la obligación de prever los recursos que deba aportar la Comunidad para ejecutar actuaciones cofinanciadas por la Comunidad Europea, teniendo en cuenta que en el momento actual se carece de la información necesaria al respecto. Reconociendo la dificultad que esto entraña, sin embargo no justifica la excesiva indeterminación que el apartado c) comporta. La inclusión de la ampliación del crédito para atender las necesidades derivadas de la aprobación de "... nuevos Programas e Iniciativas Europeas", sin mayores precisiones, es una cláusula tan abierta que durante su ejecución podría llegar a dejar virtualmente sin sentido la aprobación de los Presupuestos en su conjunto, puesto que, si esas necesidades pueden ser atendidas modificándolos sin límite alguno, legalmente se podrían alterar hasta extremos que lo harían irreconocible al liquidarlo. En opinión del Consejo Jurídico debiera concretarse a qué nuevos Programas e Iniciativas es de aplicación el sistema. Debe poder hacerse, ya que no "disponer de toda" la información, como se viene a alegar en la Memoria Justificativa de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, no es equivalente a "carecer de toda" información.
IV. Artículo 18. Medidas de fomento del patrimonio histórico.
El sistema diseñado en ejercicios anteriores para el cumplimiento de lo establecido en la Ley 4/1990, de 11 de abril, de Medidas de Fomento del Patrimonio Histórico de la Región de Murcia (LFPH), por su complejidad, fue objeto de consideración especial tanto en el Dictamen 38/98 como en el 70/99. En éste último, además, ante la reiteración de la norma en las sucesivas leyes de presupuestos, el Consejo Jurídico manifestaba su criterio favorable a la revisión de la norma sustantiva y la regulación del procedimiento por vía reglamentaria. En el artículo 18 del Anteproyecto se ha tratado de dar respuesta a ambas cuestiones, complejidad del procedimiento y reiteración de la regulación con rango de ley, advirtiendo la existencia de una dotación presupuestaria específica para la finalidad pretendida y, por consiguiente, suspendiendo la vigencia de las disposiciones de la citada Ley 4/1990 referidas a las aportaciones del "uno por ciento cultural" a realizar por las distintas Consejerías y Organismos Autónomos. La opción elegida para el ejercicio 2001 no es la idónea a criterio de este Órgano Consultivo. El problema seguirá subsistiendo en ejercicios posteriores, lo que obligará a reiterar el precepto, encontrándonos con "... una norma que gana permanencia en el tiempo a través de su reiteración en la Ley de Presupuestos, lo cual no es lo más deseable...", según se decía en el apartado III de la Consideración Segunda del Dictamen 70/99. Esto nos lleva a sugerir nuevamente que se estudie y, si así se demuestra, se acometa la modificación de la LFPH en este punto.
V. Artículo 29. Contratación de personal laboral con cargo a los créditos de inversiones.
La regulación que en este artículo se establece, además de ser reiterada año tras año en las Leyes de Presupuestos, en gran parte de su contenido demuestra un marcado carácter reglamentario, llegando a determinar incluso qué persona debe firmar un determinado informe. Estamos en el mismo caso que en la observación anterior. Por eso se estima que sería más adecuado a la naturaleza de la norma dictaminada que se limitara a establecer las condiciones que posibilitan la contratación con cargo a inversiones (número 1), dejando para desarrollo reglamentario las del procedimiento.
VI. Artículo 30. Relaciones de puestos de trabajo.
La Memoria elaborada por la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa sugirió que la definición de "Relaciones de Puestos de Trabajo", contenida en el Anteproyecto, experimentara un cambio con respecto a la que se hace en el artículo 30 de la vigente Ley de Presupuestos. El cambio se basaba en la inexistencia real de puestos de trabajo de personal laboral, toda vez que los puestos que tal personal puede desempeñar se califican como de funcionario, pero con la forma de provisión indistinta para uno u otro tipo. Sin embargo, aun siendo esa la realidad, el Consejo Jurídico estima que la modificación debe alcanzar un nivel más elevado suprimiendo, por innecesaria, la definición, puesto que es materia propia de la LFP, en la que se regula con carácter permanente, y su inclusión en el Anteproyecto nada aporta.
VII. Disposición Adicional Quinta. Nuevos Decretos de Estructura Orgánica y Relaciones de Puesto de Trabajo.
Es esta una disposición de nueva introducción que se fundamenta, a decir de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, en la necesidad de "... garantizar que lo establecido en el número 13 apartado 4 de la Ley sea de aplicación a aquellas Estructuras y Relaciones de Puestos de Trabajo que habiendo sido aprobadas en el último trimestre del ejercicio 2000 no puedan ser recogidas en el proyecto de Ley de Presupuestos para el ejercicio 2001". Por su parte, el artículo 13.4 -de idéntica redacción al de su mismo número en la vigente Ley de Presupuestos- lo que dispone es que excepcionalmente durante el próximo ejercicio se podrán incrementar los créditos para gastos de personal mediante transferencias de crédito sin sujeción a las limitaciones del artículo 41.1 TRLH, cuando se produzcan insuficiencias derivadas de la entrada en vigor de nuevas estructuras orgánicas y relaciones de puestos de las Consejerías y Organismos Autónomos.
Es criterio del Consejo Jurídico que la Disposición estudiada carece de aplicación práctica, al menos para las Relaciones de Puestos de Trabajo, pues su aprobación o modificación no es posible si no hay consignación presupuestaria suficiente, en cómputo anual (artículo 18.1 LFP y 30.1 de la Ley de Presupuestos vigente) para atender los gastos que se deriven de su entrada en vigor. La hipótesis sobre la que se sustenta la Disposición sólo sería cierta si se estuvieran aprobando en el último trimestre modificaciones de las Relaciones de Puestos de Trabajo con crédito suficiente para lo que resta de año, pero no en cómputo anual. En este caso, la aplicación de la Disposición Adicional Quinta serviría para impedir los efectos negativos que la ley anuda a su incumplimiento. Por lo dicho, el Consejo Jurídico considera que debe ser eliminada del texto del Anteproyecto.
VIII. Disposición Adicional Sexta. Módulo económico para el sostenimiento de centros concertados.
Es la primera vez, desde la asunción de las competencias sobre educación no universitaria, que hay en el texto del Anteproyecto una regulación sobre el módulo económico para el sostenimiento de los centros concertados. Esta circunstancia, al menos, es la que demanda un mayor aporte documental en su elaboración, lo que se echa en falta según hemos dicho. Sobre todo porque la Disposición Adicional ahora examinada introduce algunas variaciones respecto de la regulación estatal en la materia, que no están convenientemente explicadas en el expediente. No obstante podemos analizarla teniendo presente la normativa de aplicación constituida fundamentalmente, además de por el EA y el TRLH, por la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (LODE) y la Ley Orgánica 1/1990, de, 3 de octubre, de Ordenación General del sistema Educativo (LOGSE), así como por las demás disposiciones que las desarrollan, especialmente, las contenidas sobre este particular en la LPGE 2000 y en las previsiones que al respecto contempla el PPGE 2001, actualmente en tramitación en las Cortes Generales.
El artículo 16.5 EA dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 apartado 1 del artículo 149 y de la Alta Inspección para su cumplimiento y garantía. Así pues la competencia de la Comunidad Autónoma lo es de desarrollo legislativo y ejecución, lo que significa que podrá incidir en el ámbito normativo únicamente para desarrollar la legislación existente, no pudiendo modificarla. Desde este prisma es desde el que debe constatarse la adecuación o no del texto de la Disposición Adicional a la legislación aplicable. Y desde él hemos de comenzar indicando que la regulación es respetuosa con la misma salvo en lo que a continuación se expresa.
La Disposición Adicional comienza por sancionar que las cuantías de los módulos económicos para el sostenimiento de los centros concertados serán las establecidas en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2001. Hasta aquí, obviamente, no puede existir reproche alguno. Tampoco lo merece la previsión contenida en el párrafo segundo sobre la posibilidad de incrementarlas, adecuándolas a las exigencias derivadas del currículum establecido para cada enseñanza. Ambas previsiones son respetuosas con la regulación contenida en los números 1 y 2 del artículo 49 LODE, artículo 13 LPGE 2000, y artículo 13 PPGE. Ahora bien, el inciso final del párrafo tercero de la Disposición Adicional no merece el mismo juicio. Se dispone en él: "Asimismo la Administración Educativa podrá pactar con las organizaciones patronales y sindicales del sector, el establecimiento de complementos retributivos para el personal incluido en pago delegado".
Aunque la Administración Educativa asume directamente el pago de los salarios de los trabajadores de los centros concertados (artículo 49.5 LODE) ello no significa que se convierta en parte de la relación laboral que exclusivamente vincula al titular del centro con sus trabajadores. De este modo, si la Administración no puede ser parte en esas relaciones, no puede intervenir en la fijación de uno de sus elementos fundamentales, cual es el salario, que queda en el ámbito de disponibilidad de las partes. Además, ha de tenerse en cuenta que los módulos económicos no son el instrumento que tiene como fin la fijación de salarios, por mucho que uno de sus componentes sea el de salarios del personal docente, sino que no son más que instrumentos que sirven "... a los solos efectos de distribución de la cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los centros concertados ..." (artículo 13 LPGE 2000).
La redacción actual no puede admitirse porque al incidir en el campo propio de los convenios colectivos, regulado por el artículo 85 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores (ET), facultando a la Administración para tal incidencia, significaría tanto como atribuirle por vía de ley la legitimación que no ostenta a tenor de lo que establece el artículo 87 ET. No quiere decirse con ello que no pueda la Administración Educativa llegar a acuerdos con los representantes de ambas partes, que puede hacerlo, siempre que se mueva dentro del ámbito de sus atribuciones, y éstas, como decimos, no son las propias del empresario. Podrá llegar hasta donde la ley le habilite. No por sabido debe olvidarse que, al contrario de lo que ocurre en las relaciones entre particulares, en las que el principio de legalidad se nos aparece como una vinculación negativa [la autonomía de la voluntad permite a éstos hacer todo cuanto la ley no les prohíbe (artículo 1.255 del Código Civil), en el caso de las relaciones en que es parte la Administración Pública el principio de legalidad se presenta para ella como una vinculación positiva: sólo podrá hacer lo que las leyes le autoricen. En las normas que regulan la materia de que nos ocupamos y que, como al principio decíamos, son las que puede desarrollar la Comunidad Autónoma, no hay atribución de potestad de negociación colectiva a la Administración Educativa, sencillamente porque contravendría la esencia de la figura regulada en el ET. Al contrario, lo que existe, por lo que ahora nos interesa, es la prohibición de asunción de incrementos retributivos que superen los módulos económicos establecidos (artículo 13 LPGE 2000, e igual número del PPGE 2001). Todo lo dicho abunda en la conveniencia de la supresión del inciso examinado.
Pero que la Administración Educativa no pueda fijar los salarios de los trabajadores de los centros concertados no significa que, por esa misma razón, la Comunidad Autónoma no pueda incrementar el importe de los módulos económicos con los que se distribuye la cuantía global destinada al sostenimiento de dichos centros, si bien habrá de ser como consecuencia de su adecuación a las exigencias derivadas del currículum establecido para cada enseñanza, como ya dijimos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2001 puede ser sometido a la aprobación del Consejo de Gobierno porque responde, en su conjunto, a los contenidos funcionales que una ley de tal naturaleza tiene constitucionalmente asignados. A la vista del expediente remitido se puede afirmar que el presupuesto que se pretende aprobar es equilibrado, pero no constan cifras que justifiquen el respeto al límite cuantitativo del artículo 14 LOFCA.
SEGUNDA. No obstante, para que dicha aprobación sea de acuerdo con el criterio de este Consejo Jurídico, deberán atenderse las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales, en aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril:
- Consideración Primera, III, 3, sobre la vinculación de los créditos del concepto 160 de todos los programas de gasto.
- Consideración Primera, III, 4, sobre la innecesariedad de la incorporación de créditos prevista en el artículo 20 del Anteproyecto.
- Consideración Primera, IV, sobre modificaciones de los artículos 41 y 43 del Anteproyecto para garantizar que no se rebase el límite máximo de endeudamiento a fin de ejercicio.
- Consideración Segunda, II, sobre eliminación del carácter ampliable del crédito para abono de retribuciones básicas de excedentes forzosos.
- Consideración Segunda, III, sobre concreción de la fuente de financiación de la partida 14.04.513A.233.
- Consideración Segunda, III, sobre modificación de los apartados 2 y 5 del artículo 12 del Anteproyecto.
- Consideración Segunda, V, sobre eliminación de los apartados que regulan el procedimiento para la contratación del personal laboral con cargo a los créditos para inversiones.
- Consideración Segunda, VI, sobre supresión de la definición de Relaciones de Puesto de Trabajo.
- Consideración Segunda, VII, sobre eliminación de la Disposición Adicional Quinta.
- Consideración Segunda, VIII, sobre suprimir la autorización a la Administración Educativa para pactar determinadas retribuciones del personal de los centros concertados.
No obstante, V.E. resolverá.
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