Dictamen 68/00

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2000
Número de dictamen: 68/00
Tipo: Revisión de oficio
Consultante: Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas
Asunto: Revisión de oficio del Acuerdo Municipal de 29 de enero de 1999 del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas, por el que se acordó la conversión en indefinida de la relación laboral de carácter eventual existente con la trabajadora Dª. Y.M.G.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Como ha reconocido el Consejo de Estado y este Consejo Jurídico en su Dictamen 8/2000, de 7 de febrero, por citar el más reciente, en la contratación laboral de la Administración ha de distinguirse entre los actos administrativos previos a la relación laboral y ésta misma, en razón de la ya clásica categoría de los actos separables. De ahí se extrae la consecuencia (Dictamen del Consejo de Estado nº 202/94, de 15 de junio) de que"la nulidad del acto separado que posibilita el contrato da lugar a la inexistencia de éste, no en virtud de la transmisibilidad regulada en el artículo 64 de la Ley 30/92, sino por aplicación de la teoría general del negocio jurídico contractual, al no existir real voluntad en una de las partes (art. 1261 C.C.)".
2. El Acuerdo objeto del presente procedimiento está incurso en los motivos de nulidad de pleno Derecho previstos en el artículo 62.1, a) y e) LPAC.
3. No cabe apreciar obstáculo alguno para la revisión, pues ya hemos expuesto las razones por las que la Administración puede ejercer sus potestades revisorias, sin que, por lo demás, haya transcurrido un lapso de tiempo tan prolongado, entre la adopción del Acuerdo y la iniciación del procedimiento para su revisión, como para considerar que debe entenderse consolidada, por razones de equidad, una relación jurídico-laboral indefinida que, por su patente nulidad y grave afectación al interés público, no debe mantenerse.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Por Decreto nº 135/2000, de 24 de marzo, el Alcalde del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas acordó lo siguiente:
"PRIMERO. El despido de la trabajadora municipal Doña M.Y.M.G., motivado por la irregularidad de su contratación como trabajadora laboral indefinida de este Ayuntamiento, con efectos a partir del día 12 de Abril de 2000, dando cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre.
SEGUNDO. Reconocer el derecho de Doña M.Y.M.G. a ser indemnizada en cuantía de 45 días de salario por año de servicio, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año, a cuyo efecto por los servicios económicos de la Corporación se practicará la oportuna liquidación y puesta a disposición junto con el finiquito correspondiente.
TERCERO. Como paso previo y obligado para la determinación de las responsabilidades a que hay lugar, incoar expediente de revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 29 de Enero de 1.999, en virtud del cual se dispuso que tras el cumplimiento y expiración de la fecha de su contrato, se contratara a Doña M.Y.M.G. con contrato laboral indefinido para el puesto de trabajo que en ese momento venía desempeñando, con la categoría de letrada, incorporando al expediente la documentación relativa a las relaciones mantenidas por la interesada con el Ayuntamiento."
SEGUNDO. Con fecha 22 de mayo siguiente el instructor del expediente otorga trámite de audiencia y vista a la interesada, sin que conste que ésta haya formulado alegaciones.
TERCERO. Por Decreto nº 274/2000, de 28 de junio, el Alcalde acuerda declarar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio e incoar uno nuevo en los mismos términos que el iniciado por el anterior Decreto 135/2000, concediendo a la interesada trámite de audiencia y vista del expediente y nombrar instructor del mismo.
CUARTO. El día 14 de julio de 2000 la interesada presenta alegaciones, solicitando se incorpore diversa documentación y se le conceda nuevo trámite de audiencia y vista de las actuaciones.
QUINTO. Mediante oficio del 19 del mismo mes se hace entrega a la interesada de la documentación solicitada, y con la misma fecha el instructor acuerda la incorporación de ésta al expediente y el otorgamiento de nuevo trámite de audiencia.
SEXTO. Con fecha 1 de agosto siguiente, la interesada presenta escrito de alegaciones en el que concluye solicitando el archivo del procedimiento o que se declare la conformidad a Derecho del Acuerdo objeto de revisión; subsidiariamente, y para el supuesto de que el mismo se declare nulo de pleno Derecho, solicita indemnización por los daños y perjuicios causados.
SÉPTIMO. Con fecha 14 de agosto de 2000, el instructor formula propuesta de resolución en el sentido de declarar la nulidad del Acuerdo en cuestión y reconocer el derecho de la interesada a ser indemnizada en una cuantía de 45 días de salario por año de servicio, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año.
OCTAVO. El 16 siguiente el Alcalde dicta la Resolución nº 359/2000 acordando solicitar del Consejo Jurídico de la Región de Murcia su preceptivo informe y suspender el transcurso del plazo legal máximo para resolver el expediente y para notificar la resolución definitiva, por el tiempo que medie entre la petición de informe y su recepción por el Ayuntamiento.
NOVENO. Mediante escrito del 17 de ese mes el Alcalde solicita de este Consejo Jurídico la emisión del dictamen previsto en el artículo 102 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), adjuntando únicamente el Acuerdo a revisar y la Resolución nº 359/2000 antes citada.
DÉCIMO. El 9 de septiembre de 2000 el Presidente de este Consejo Jurídico remite oficio al Alcalde comunicándole que el Consejo ha acordado devolver el expediente al advertir que no se ha remitido completo, faltando la propuesta de resolución, índice y extracto exigidos por el artículo 46 del Decreto nº 15/98, de 2 de abril, por el que se aprobó su Reglamento de Organización y Funcionamiento, así como otros trámites exigidos en esta clase de procedimientos.
DÉCIMOPRIMERO. Con fecha 2 de octubre siguiente tiene entrada en este Consejo un escrito con la antefirma del Alcalde, pero sin rubricar, mediante el que se remite determinada documentación y se solicita se tengan por subsanadas las deficiencias advertidas por el Consejo.
DÉCIMOSEGUNDO. Mediante escrito de 3 del mismo mes, el Presidente del Consejo comunica al Alcalde que se ha acordado requerirle para que subsane la omisión de la firma y para que remita los antecedentes relativos al recurso contencioso-administrativo nº 484/2000 que se cita en los documentos aportados, por ser de presumible relevancia para la resolución del asunto.
DÉCIMOTERCERO. El 17 siguiente, el Alcalde presenta escrito subsanando el anterior y acompañando copia del de interposición de recurso contencioso-administrativo por la interesada contra el Decreto 135/2000 y Auto de 11 de mayo de 2000 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, recaído en dicho recurso.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre propuesta de resolución de un procedimiento de revisión de oficio de un acto del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1 LPAC y 12.6 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. Cuestiones formales.
A) Competencia.
El procedimiento fue incoado por Decreto del Alcalde nº 274/2000, de fecha 28 de junio, con amparo en lo establecido en el artículo 102.1 LPAC en relación con el 24,d) del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en Materia de Régimen Local, que atribuye al Alcalde las competencias en materia de personal no asignadas al Pleno, entre las que no está la que nos ocupa. Aun cuando el Acuerdo a revisar fue tomado por la Comisión de Gobierno (se presume, por delegación de aquél), el Alcalde puede retomar el ejercicio de su competencia y, en aplicación del principio general, reconocido por el Consejo de Estado y la jurisprudencia, de que el órgano competente para revisar un acto es el mismo que lo acordó (o, en este caso, el que delegó la competencia ejercida) salvo regla especial (que no concurre aquí, a diferencia de la declaración de lesividad), aquél es competente para iniciar y resolver el procedimiento previsto en el artículo 102.1 LPAC, como ya dijo este Consejo Jurídico en su Dictamen 63/2000, de 25 de octubre.
B) Procedimiento.
Se ha seguido lo establecido en el artículo 102 LPAC en relación con las disposiciones generales reguladoras de los procedimientos administrativos establecidas en la misma, aplicables a esta concreta clase de procedimiento.
TERCERA. Sobre la posibilidad de ejercer la acción revisora.
Como se desprende de los Antecedentes, el Alcalde declaró la caducidad del procedimiento iniciado por Decreto 135/2000 para la revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión de Gobierno, de 29 de enero de 1999, por el que se acordó proceder a la conversión en indefinida de la relación laboral temporal que el Ayuntamiento tenía concertada con la interesada. Ésta plantea en sus alegaciones, con apoyo en una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que la caducidad de dicho procedimiento impide al Ayuntamiento iniciar otro con el mismo objeto, por razones de seguridad jurídica.
Sin embargo, tal tesis no puede ser admitida porque como ya dijo este Consejo en el Dictamen 45/2000: "olvida el carácter meramente formal del instituto de la caducidad del procedimiento (que acarrea meramente su archivo por paralización excesiva en su tramitación) frente a la institución de la prescripción, que atiende a razones materiales de seguridad jurídica del ciudadano, que deben ser compatibles con el interés público a cuya protección se enderezan las potestades administrativas. Por ello, si la acción punitiva no ha prescrito, la Administración tiene el deber de incoar nuevo procedimiento para perseguir la infracción. Eso sí, y como adecuado contrapeso entre interés público y seguridad jurídica del infractor, es razonable que no se admita que el incumplimiento de la Administración de su deber de dictar una resolución en un plazo determinado opere a su favor y en contra de aquél, por lo que, con lógica, el artículo 92.3 LPAC establece que los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción, principio que ha de ser aplicable a toda clase de procedimiento, tanto a los iniciados de oficio como a instancia de parte".
En el mismo sentido, y refiriéndose en concreto al procedimiento sancionador, la STS, Sala 3ª, de 19 de julio de 1999, afirma que "los supuestos de caducidad previstos en los artículos 6.2 y 20.6 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/93, de 4 de agosto, no producirían por sí solos la prescripción, conforme al artículo 92.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común".
Así pues, teniendo en cuenta que el artículo 102.1 LPAC establece que el procedimiento revisorio por nulidad de pleno Derecho puede iniciarse "en cualquier momento", nada obsta a la tramitación del incoado por el Decreto 247/2000, de 28 de junio.
CUARTA. Objeto del procedimiento de revisión.
El procedimiento revisorio se dirige a declarar la nulidad de pleno Derecho del Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 29 de enero de 1999, por el que se acordó que una vez se cumpliera el contrato laboral suscrito con la interesada el 9 de febrero de 1998 para la prestación de asistencia jurídica, con plazo de duración de un año, se procediera a concertar la conversión de dicha relación laboral temporal en indefinida.
Tratándose, así, de un acto administrativo, en la medida en que se ordena que se proceda a la suscripción del oportuno contrato, pero no es el contrato mismo, no hay obstáculo alguno a su revisión administrativa.
En efecto, como ha reconocido el Consejo de Estado y este Consejo Jurídico en su Dictamen 8/2000, de 7 de febrero, por citar el más reciente, en la contratación laboral de la Administración ha de distinguirse entre los actos administrativos previos a la relación laboral y ésta misma, en razón de la ya clásica categoría de los actos separables. De ahí se extrae la consecuencia (Dictamen del Consejo de Estado nº 202/94, de 15 de junio) de que"la nulidad del acto separado que posibilita el contrato da lugar a la inexistencia de éste, no en virtud de la transmisibilidad regulada en el artículo 64 de la Ley 30/92, sino por aplicación de la teoría general del negocio jurídico contractual, al no existir real voluntad en una de las partes (art. 1261 C.C.)".
Por ello, el cese acordado por una Administración Pública por causa de dicha nulidad no es considerado despido por los tribunales del orden social ya que, frente a la demanda que en tal sentido dirije el trabajador, aquellos aprecian la nulidad del contrato (STSJ Castilla y León, Sala de lo Social, de 26 de abril de 1999, entre otras).
QUINTA. La nulidad de pleno Derecho del Acuerdo objeto de revisión.
El Acuerdo objeto del presente procedimiento está incurso en los motivos de nulidad de pleno Derecho previstos en el artículo 62.1, a) y e) LPAC.
En efecto, los artículos 91 y 103 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local, exigen que la selección de su personal se efectúe "mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad".
En el presente caso no consta que se tramitara procedimiento alguno previo a la decisión de contratar con carácter indefinido a la interesada, limitándose ésta a señalar que esos trámites se cumplieron a los efectos de su contratación laboral temporal. Precisamente por ello resulta obvio que dichos trámites sólo pudieron surtir efectos para la concertación de tal relación laboral temporal, pues a ello y sólo a ello iban dirigidos, tal y como meridianamente se desprende de los mismos (véanse las bases de la convocatoria obrantes en el expediente). Es claro que la contratación indefinida acordada por la Comisión de Gobierno el 29 de enero de 2000 necesitaba de nuevo procedimiento, integrado por unas bases de convocatoria en las que se hiciera pública la decisión del Ayuntamiento de establecer una relación laboral de carácter indefinido, permitiendo con ello el acceso de los posibles interesados, lo que no sucedió.
Así, tal como expresaba el Consejo de Estado en un caso similar (Dictamen 220/94, antes citado): "Es claro que la conversión en indefinida de la relación laboral en cuestión, sin atender a las circunstancias condicionantes de oferta de empleo, procedimientos y criterios de selección, viola estas exigencias legales.
Ello supone que se ha "prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido", lo cual supone un vicio causante de nulidad de pleno derecho (art. 62.1.e, Ley 30/1992 = art. 47,c) LPA 1958)".
Pero además, añadía que "... con esta violación del procedimiento, garantía fundamental del administrado, de relieve constitucional (arts 103 y 104, CE), se atenta también a valores, no ya formales, sino substantivos, como es el principio de igualdad de acceso a la función pública por mérito y capacidad cuya base constitucional no es por cierto el artículo 23 CE, sino el 103.3 de dicha Norma Fundamental, reflejo del valor superior de igualdad de los artículos 1 y 14, a la cual responde la igualdad de oportunidades en el citado artículo 103 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ahora bien, la violación de tal valor cae de lleno en las previsiones de nulidad de los artículos 62.1,a) y 62.2 de la Ley 30/1992". (Dictamen nº 202/94, anteriormente citado).
SEXTA. Sobre los límites de la revisión de oficio.
La interesada alega en su escrito final que, en todo caso, no procedería declarar la nulidad del Acuerdo, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 106 LPAC, en concreto, por ser ello contrario a la equidad y a la confianza legítima; en definitiva, por razones de seguridad jurídica.
Sin embargo, no cabe apreciar obstáculo alguno para la revisión, pues ya hemos expuesto las razones por las que la Administración puede ejercer sus potestades revisorias, sin que, por lo demás, haya transcurrido un lapso de tiempo tan prolongado, entre la adopción del Acuerdo y la iniciación del procedimiento para su revisión, como para considerar que debe entenderse consolidada, por razones de equidad, una relación jurídico-laboral indefinida que, por su patente nulidad y grave afectación al interés público, no debe mantenerse.
SÉPTIMA. Sobre la indemnización solicitada.
La interesada solicita, subsidiariamente y para el caso de que se declare la nulidad del Acuerdo, una indemnización equivalente a 45 días de salario por año de servicio; además, reclama los salarios dejados de percibir hasta el 9 de febrero de 2001, esto es, la fecha de cumplimiento del contrato laboral temporal, contando con la prórroga de dos años que entiende acordada en todo caso por el Ayuntamiento, pues afirma que, aunque no procediera la relación indefinida, cabría la prórroga de la temporal, y que tal voluntad de extender aquel contrato debe presumirse del Acuerdo cuestionado como efecto válido. Sin embargo, no es posible acceder a tales pretensiones, por las razones que a continuación se exponen.
I. Por lo que atañe al primero de los conceptos (el relativo a los 45 días de salario), porque se basa en la consideración de que se ha producido un despido, cuando lo cierto es, como antes se ha dicho, que la relación laboral indefinida no llegó a existir y el despido presupone una relación laboral válida. Por ello, la indemnización procedente consiste, en principio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.2 del Estatuto de los Trabajadores, en las remuneraciones por el trabajo efectivamente desempeñado, lo que fue reconocido por el Ayuntamiento cuando, junto a la comunicación de cese, ordenó practicar la oportuna liquidación. Sólo si la misma no se hubiera practicado todavía o no comprendiera la remuneración por todos los servicios prestados en virtud de la relación laboral nula, habría de incluirse el correspondiente pronunciamiento indemnizatorio en la resolución declaratoria de la nulidad. Además, no procede indemnizar con cantidad adicional alguna al no haberse acreditado otros daños y perjuicios derivados de dicha nulidad.
II. Cuestión distinta de la indemnización solicitada por la nulidad del contrato indefinido es la relativa al eventual incumplimiento del contrato laboral temporal que, según la interesada, habría que considerar prorrogado. Tal cuestión no afecta a la nulidad a que este procedimiento se contrae y dicha pretensión indemnizatoria habría de encauzarse, en principio, por la vía de la reclamación previa a la vía laboral, porque su conocimiento está reservado a la jurisdicción social conforme a lo dispuesto en el artículo 9.5 de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial. Se tratará, pues, de una cuestión atinente a la posible prórroga de un contrato laboral temporal, que sólo procedería si se hubieran dado los presupuestos (y con los límites temporales) establecidos al efecto por la legislación laboral para esta clase de contrato, lo que, en principio, debería ser determinado por el Ayuntamiento al resolver dicha reclamación previa. Sólo si éste apreciase la prórroga, cabría tener luego por extinguida dicha relación laboral temporal en virtud del despido acordado por el Alcalde en su Decreto 135/2000, de 24 de marzo, e indemnizado con la cuantía acordada en dicho acto (que, en esta hipótesis de prórroga, habría de ser recalculada con arreglo a las normas aplicables al despido improcedente sobre una relación temporal, no definitiva, como hemos dicho).
Sin embargo, no procede en este momento tramitar dicha reclamación previa a la vista de que dicho despido e indemnización han sido impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa que, mediante Autos de 11 de mayo y 23 de junio de 2000, ha acordado la suspensión de dichos actos de despido e indemnización. La litispendencia y dicha medida cautelar impiden al Ayuntamiento pronunciarse ahora sobre tales cuestiones. Por ello, ni en el supuesto de que éste considere que no procedía la prórroga del contrato temporal (por ejemplo, porque con ello se hubiera excedido el tiempo máximo de duración establecido para esta clase de contratos por la normativa laboral), puede reconsiderar el pronunciamiento indemnizatorio contenido en el citado Decreto 135/2000 ni, en el caso contrario de que entendiese que procedía la prórroga, podría recalcular la indemnización correspondiente al despido improcedente en una relación temporal.
En definitiva, la incidencia del despido e indemnización acordados en el Decreto 135/2000, dependen, como se dice, de la previa determinación de la existencia de tal prórroga, que habrá de ser decidida, bien ante la jurisdicción correspondiente, bien por el Ayuntamiento, resolviendo en vía de reclamación previa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Procede declarar la nulidad de pleno Derecho del Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 29 de enero de 1999.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR