Dictamen 60/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 60/01
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. A.L.G. como consecuencia de los daños sufridos en su vivienda durante la ejecución de obras en una carretera regional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Al tratarse de daños continuados (se han presentado diversos presupuestos por el reclamante en la tramitación del expediente debido a la agravación de la situación de la vivienda), el «dies a quo» coincidirá con el momento en que se conozcan, estabilicen o consoliden los daños, y sea posible razonablemente cumplir el requisito exigido para que prospere la reclamación relativa a que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado (Dictamen nº. 52/99 del Consejo Jurídico).

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 30 de agosto de 1999 -registro de entrada-, D. A. G. L. solicita, por primera vez, la reparación de los daños producidos en su vivienda y piscina ubicada en el paraje Las Jumillicas, término municipal de Fortuna, con motivo de las obras que se realizaban en la carretera MU-414, atribuyéndolos, en concreto, a la acción de las máquinas apisonadoras con vibrador.
El 24 de septiembre de 1999 reitera la reclamación comunicando a la Administración que continúan apareciendo grietas. Añade, asimismo, que «se ha personado un perito de la compañía aseguradora de la maquinaria atribuyendo al ingeniero proyectista de la carretera la responsabilidad pues ha debido tener en cuenta la distancia de trabajo de la apisonadora con vibrador para que no causara daños a la finca».
SEGUNDO. Requerido por la instructora del expediente para que aportara la descripción de los daños, su evaluación económica y el título acreditativo de la propiedad de la vivienda, presenta escrito en fecha 21 de octubre de 1999, en el que, además de adjuntar un presupuesto por la cantidad de 975.000 pesetas, más IVA, y escrituras de obra nueva y de adjudicación de herencia a su favor, solicita, alternativamente, que se le indemnice o se le reparen los daños causados.
Ante la falta de contestación, vuelve a presentar escrito el 7 de julio de 2000, poniendo en conocimiento que el anterior 6 de julio ha tenido que proceder a apuntalar los techos por temor a que se derrumbaran, advirtiendo que tendrá que alquilar una vivienda y comunicando un nuevo presupuesto por un montante de 2.100.000 pesetas, más IVA.
TERCERO. El informe del Ingeniero de Caminos, director de las obras, de la Dirección General de Carreteras, de 17 de julio de 2000, señala a este respecto:
«Que de acuerdo con el contenido del correspondiente Pliego de Condiciones Técnicas, el contratista adjudicatario es el responsable de cualquier daño a terceros que en el transcurso de las obras pudiera originarse.
De acuerdo con lo anterior y una vez tuvo conocimiento esta Dirección de las incidencias que comunicó el reclamante (aproximadamente agosto de 1999), se le dio traslado al adjudicatario para su comprobación y resolución a los efectos que se detallan en el correspondiente Pliego».
Posteriormente, el día 19 del mismo mes y año, amplía las consideraciones en el sentido de «que no es posible definirse respecto a una posible relación de causalidad que pudiera existir entre las grietas que afirma el reclamante existen en la casa y piscina de su propiedad y el empleo de la maquinaria que se utilizó en la ejecución de las obras de referencia».
CUARTO. Solicitado informe al Servicio de Arquitectura de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, lo emite en fecha 31 de julio de 2000, acompañado de diversas fotografías de la vivienda y alrededores de la piscina, contestando lo siguiente a los extremos requeridos:
1) Sobre relación de causalidad que pudiera existir entre los daños sufridos y la actuación de las referidas máquinas.
«Se entiende que los daños apreciados sí pueden haber tenido origen en las vibraciones de las máquinas apisonadoras que han trabajado en las reparaciones de la carretera contigua, máxime cuando la construcción se encuentra en una cota superior al vial, parte de cuya diferencia de altura se salva con material de relleno según estimación visual, a confirmar por un ensayo al respecto, de bastante antigüedad.
Esta impresión se apoya en el hecho de que el aspecto de las fisuras denotan que son relativamente recientes, y desde luego mucho más modernas que la edificación».
2) Sobre la descripción de los daños que provocaron las máquinas y su valoración económica.
«En lo que a la vivienda se refiere, los daños apreciados son de escasa consideración, pudiéndose concretar en fisuraciones de material de acabado (pinturas) en zonas de unión de materiales, marcado de viguetas, etc., aunque también se ha apreciado fisuras en las esquinas de algunos huecos en inclinación de 45º, típicas de formación de arcos de descarga, algunas de ellas con marcación tanto al exterior como al interior del paramento de cerramiento. Los desperfectos citados se ubican en las zonas de edificación más próximas a la carretera y no así en la opuesta.
b) Respecto a la piscina, las fisuras son igualmente de escasa entidad, si bien pueden llegar a permitir determinadas fugas, que como se expuso pueden llegar a agravar el problema. En concreto preocupa la conducción del agua para el llenado, que se cree partida.
c) Los presupuestos presentados por el albañil se consideran subjetivos y sin ningún apoyo documental ni técnico, cosiderándose escaso el primero de los presentados y excesivo el segundo de los mismos».
Concluye dicho informe en una estimación global de los daños de 1.740.000 pesetas.
QUINTO. El órgano instructor recaba del Laboratorio de Mecánica de Suelo de la Administración regional un estudio del material (relleno o no) que salva la diferencia de cota entre el plano de apoyo de la casa y la carretera, y la relación de causalidad entre los daños y el material y las máquinas utilizadas; dicho estudio se emite en fecha 13 de octubre de 2000 señalando que se trata de suelos de tipo GC-SC, según la clasificación de Casagrande, y de tipo A-2-4 (0) conforme a la clasificación de la HBR, según los cuales se trata de mezcla bien graduada de gravas, arenas, limos y arcillas. Añade que «los suelos de este tipo contienen suficiente aglomerante para proporcionarles cohesión sin que tengan entumecimiento apreciable o retracciones excesivas aunque, por lo general, el aglomerante es arcilla, estos grupos también incluyen otros aglomerantes calcáreos u óxidos de hierro».
En cuanto a la relación de estos materiales y la compactación realizada en obra señala que no se puede contestar, ya que se desconoce la que se realizó en obra (tipo de máquina, energía de compactación, proximidad a la vivienda de los compactadores...).
SEXTO. El Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe, en fecha 23 de octubre de 2000, en el sentido de que procede estimar parcialmente la solicitud indemnizatoria y reconocer el derecho a recibir una indemnización por importe de 1.740.000 pesetas, por los daños y perjuicios sufridos en los bienes de su propiedad, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos dependientes de esa Consejería. A este respecto justifica la imputación de la responsabilidad a la Administración y no a la empresa adjudicataria de las obras (Consideración Séptima) en base al pliego de prescripciones técnicas particulares.
SÉPTIMO. Otorgado trámite de audiencia al reclamante y a la adjudicataria de las obras, V. y C., S.A., se presentaron alegaciones por esta última, señalando que los daños no son consecuencia de los trabajos ejecutados, exonerándose de cualquier tipo de responsabilidad.
OCTAVO. La propuesta de resolución, de 30 de noviembre de 2000, se emite también en el sentido de estimar parcialmente la reclamación por un importe de 1.740.000 pesetas, actualizado con arreglo al índice de precios al consumo que corresponda al periodo comprendido entre el mes de agosto de 1999 y la fecha en que se ponga fin al procedimiento, y que se proceda a la autorización, disposición, reconocimiento de obligación y propuesta de pago.
NOVENO. El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, de 13 de febrero de 2001, concluye en que:
1. Con carácter previo es necesario que se acredite que las máquinas apisonadoras formaban parte del equipo de maquinaria elegido para la ejecución de la obra llevada a cabo por la Administración.

2. Si se acreditase el extremo anterior, se debe proceder a estimar parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. A. G. L., así como su derecho a percibir una indemnización por importe de 1.740.000 pesetas, actualizado con arreglo al índice de precios al consumo.
En cumplimiento de lo señalado en el apartado 1 citado, se incorporan al expediente, mediante diligencia extendida por el órgano instructor el 22 de febrero de 2001, los apartados referidos a la maquinaria prevista en el pliego de prescripciones técnicas, la addenda al proyecto y el modificado del proyecto correspondiente al contrato de obras «Mejora del trazado, ensanche y refuerzo de firme en la carretera MU-411, tramo: P.K. 8,5 al final».
DÉCIMO. Consta el informe de la Intervención General, de 8 de marzo de 2001, señalando que no existe objeción a la aprobación del gasto que se propone así como a la posterior actualización de esta cantidad con arreglo al índice de precios al consumo.
DÉCIMOPRIMERO. Con fecha 26 de marzo de 2001 -registro de entrada- se ha recabado el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA. Legitimación y plazo de reclamación.
El procedimiento se ha iniciado por reclamación de parte interesada, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En cuanto a la legitimación pasiva, se ha suscitado en el expediente a quién corresponde la responsabilidad que se imputa por el reclamante, si a la Administración o al contratista, de conformidad con lo señalado en el artículo 98 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), ya que se trata de un expediente de contratación que se adjudicó con anterioridad a la Ley 53/1999 (disposición transitoria primera del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la LCAP).
A este respecto, los artículos 98 LCAP y 97 RDL 2/2000 señalan que:
«1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato.
2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación».
Aparece justificada en el expediente la imputación a la Administración, de acuerdo con el informe jurídico de la Consejería consultante, con fundamento en que:
a) El pliego de prescripciones técnicas particulares del proyecto de obras de Mejora de Trazado, Ensanche y Refuerzo de firme en la carretera MU-411, tramo: P.K. 8,5 al final, redactado en enero de 1990, establece, en cuanto al equipo de maquinaria, que «el contratista propondrá al Ingeniero Director de las obras, la maquinaria que prevé emplear en la ejecución de las obras, sobre la cual, habrá de dar su conformidad, no pudiendo retirarla de las obras sin previa autorización del Ingeniero Director de las mismas».
b) La addenda al proyecto, de abril de 1996, establece, en cuanto a la maquinaria, que «se consideran válidos todos los elementos básicos contemplados en el proyecto original, siendo necesario añadir las siguientes máquinas:
- Excavadora de 140 CV con martillo picador-rompedor.
- Retroexcavadora s. Neumáticos 0,75 m3 y 125 CV»
c) El modificado al proyecto de construcción, de mayo de 1999, considera válidos «todos los elementos básicos contemplados en La Addenda, no siendo necesario añadir ninguna máquina adicional».
En consecuencia, la Administración dio su conformidad a la maquinaria aportada por la empresa contratista en la ejecución de las obras, indicándole inclusive en la addenda al proyecto de 1996 que debía completarse con dos máquinas concretas.
No obstante lo anterior, resulta atinada la observación de la Dirección de los Servicios Jurídicos de que figure en el expediente la documentación anteriormente aludida, para justificar que la maquinaria causante de los daños formaba parte del equipo seleccionado, habiéndose incorporado mediante diligencia de 22 de febrero de 2001.
En lo que respecta al plazo para el ejercicio de la acción, se ha ejercitado dentro del previsto en el artículo 142.5 LPAC teniendo en cuenta que:
1. El plazo de ejecución de las obras estaba estipulado en 12 meses contados desde el acta de comprobación del replanteo -de fecha 18 de noviembre de 1998-, habiéndose presentado la primera reclamación el 30 de agosto de 1999.
2. Al tratarse de daños continuados (se han presentado diversos presupuestos por el reclamante en la tramitación del expediente debido a la agravación de la situación de la vivienda), el «dies a quo» coincidirá con el momento en que se conozcan, estabilicen o consoliden los daños, y sea posible razonablemente cumplir el requisito exigido para que prospere la reclamación relativa a que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado (Dictamen nº. 52/99 del Consejo Jurídico). El último presupuesto presentado por el reclamante data de 7 de julio de 2000, comunicando a la Administración que el día 6 de julio ha tenido que proceder a apuntalar los techos por temor a que se derrumben, apareciendo nuevas grietas en el porche.
SEGUNDA. Sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial.
El procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 6 y ss. del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial.
Cabe valorar positivamente la actividad desplegada por el órgano instructor tendente a verificar la concurrencia de los requisitos exigidos para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración, recabando, inclusive, informes de otros departamentos de la Administración distintos del presuntamente causante de la lesión.
No obstante lo anterior, se considera excesiva la duración de la tramitación del presente expediente si se tiene en cuenta que la primera reclamación presentada data de 30 de agosto de 1999 (registro de entrada), dando tiempo a que el reclamante presentara un primer presupuesto en fecha 20 de octubre de 1999 que ascendía a 975.000 pesetas, más IVA, y, ocho meses después, aproximadamente, un segundo que asciende a 2.100.000 pesetas con la advertencia de añadir nuevos gastos por el agravamiento de la situación por el transcurso del tiempo.
TERCERA. Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
El artículo 139.1 LPAC establece, con carácter general, que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, los presupuestos de la responsabilidad patrimonial son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (SSTS, Sala 3ª, de 21 de abril y de 20 de mayo de 1998), los siguientes: que el particular sufra un daño en sus bienes o derechos real, concreto y susceptible de evaluación económica; que el daño sea antijurídico, en el sentido que el perjudicado no tenga obligación de soportarlo; que la lesión así producida sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor, al cual importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o en el padecimiento del daño, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte.
Veamos la aplicación de estos requisitos al presente supuesto:
1) Daño en sus bienes, real, concreto y susceptible de evaluación económica.
Se ha acreditado la existencia de daños en la vivienda y piscina del reclamante, de acuerdo con lo señalado en la propuesta de resolución. En este sentido, el informe del Servicio de Arquitectura de 31 de julio de 2000, recabado por la instructora del expediente, los viene a reconocer (Antecedente Cuarto, 2).
2) Funcionamiento de los servicios públicos y nexo causal.
También ha quedado probada en el expediente la relación de causalidad entre los daños alegados y la ejecución de las obras realizadas en la carretera MU-411 y, concretamente, con la acción de las máquinas apisonadoras, de acuerdo con lo señalado en el informe del Servicio de Arquitectura citado con anterioridad (Antecedente Cuarto, 1).
Por otra parte, se ha confirmado a través del Informe del Director del Laboratorio de Mecánica del Suelo, de 13 de octubre de 2000, que el terreno que salva la diferencia de cota entre el plano de apoyo de la casa y el de la carretera «es una mezcla bien graduada de gravas, arenas, limos y arcillas».
3) Lesión.
Un aspecto sobre el que no se ha pronunciado la Consejería es la legalidad de la construcción afectada, teniendo en cuenta su proximidad a la carretera de Archena a Fortuna y que la escritura de obra nueva se otorga el 20 de octubre de 1999, tras el requerimiento de la instructora para que acredite la titularidad de la vivienda. Esta cuestión afecta a otro de los principios que inspira la responsabilidad patrimonial, que se trate de un perjuicio que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar, de acuerdo con la Ley (artículo 141.1 LPAC).
Ante la ausencia de datos en el expediente cuya prueba hubiera correspondido a la Administración (si se encuentra o no en la zona de protección de carretera a efectos de la correspondiente autorización, si incumple la línea límite de edificación, disposición de licencia municipal o existencia de expedientes sancionadores), ningún pronunciamiento cabe efectuar al respecto.
CUARTA. Cuantía indemnizatoria.
Se coincide con la instructora y el órgano preinformante en que la determinación de la cuantía ha de basarse en la valoración recogida en el Informe del Servicio de Arquitectura (Antecedente Cuarto), que la cifra en la cantidad de 1.740.000 pesetas, actualizada con arreglo al índice de precios al consumo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial instada por D. A. G. L. al haberse acreditado la concurrencia de los requisitos exigidos legalmente.
SEGUNDA. La cuantía indemnizatoria procede fijarla en la cantidad de 1.740.000 pesetas, actualizada con arreglo al índice de precios al consumo.
No obstante, V.E. resolverá.
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