Dictamen 58/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 58/01
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Recurso extraordinario de revisión interpuesto por D. J.C.R.S. contra tres resoluciones sancionadoras de la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina

A la luz de la previsión del artículo 119. 1 LPAC en relación con el artículo 12 LCJ no puede sostenerse que se imponga el trámite preceptivo de consulta en los recursos extraordinarios de revisión
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 18 de agosto de 2000, D. J. C. R. S. interpuso recurso extraordinario de revisión contra las Resoluciones dictadas por la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación de fechas 6 de septiembre de 1996, aunque cita erróneamente el día 2 (expediente nº. 336/96), 8 de enero de 1997 (expediente nº. 507/96) y 27 de enero de 1997 (expediente nº. 362/96), por las que se imponían sendas sanciones en materia de seguridad ciudadana de espectáculos públicos, y contra la Orden del titular de la Consejería de Cultura y Educación, de 4 de marzo de 1997, por la que se inadmitía el recurso ordinario contra la Resolución de 6 de septiembre de 1996.
Para el recurrente en las Resoluciones citadas «concurren la causa de revisión del artículo 118.1.1ª LPAC, toda vez que deviniendo firmes, en ellas se aprecia nítidamente que al dictarlas se ha incurrido en un error de hecho que resulta de los propios documentos incorporados al expediente». Dicho error consiste en que el infractor sólo puede ser el titular de la actividad recreativa, que es «a todas luces el pub L. C., propiedad de la mercantil P., SL (cuya identificación fiscal se adjunta) y no por mi persona, que por aquel entonces simplemente era el titular de aproximadamente un tercio de las acciones de la mercantil, encontrándome presente en el local cuando se desencadenaron los hechos que provocaron la primera resolución (expediente 336/96), teniendo únicamente y por aquel entonces una relación meramente laboral con la mercantil citada, y sin tener ninguna otra relación, absolutamente ninguna, en las siguientes ocasiones y muchísimo menos en la actualidad». Por todo ello estima que dichas Resoluciones han incurrido en un error de hecho grave al considerarle infractor.
Además, achaca a las Resoluciones recaídas en los expedientes 362/96 y 507/96 la cita errónea del precepto cuya infracción se le imputa relativo a la negativa a disolver las manifestaciones y reuniones en lugares de tránsito público (artículo 23, d de la Ley Orgánica 1/1992, de Seguridad Ciudadana) y defectos en la notificación realizada en el BORM donde figura «S.» como segundo apellido en lugar de «S.».
Finalmente, solicita, para el caso de no estimarse el recurso extraordinario de revisión, la revocación de dichas Resoluciones al amparo de lo previsto en el artículo 105.1 de la Ley 30/1992 para los actos de gravamen o desfavorables, y que de lo acordado se dé traslado a la Agencia Regional de Recaudación para que archive los procedimientos de apremio.
SEGUNDO. De los documentos que integran cada uno de los expedientes sancionadores, se resaltan los siguientes datos:
I. Expediente Sancionador nº. 336/1996.
a) La denuncia de 16 de junio de 1996 fue efectuada por la Comandancia 322 de Murcia de la Guardia Civil, en su puesto de Águilas, por infracción del horario del cierre (artículo 26, e), de la Ley Orgánica 1/1992), al encontrarse abierto al público el local Pub L. C. del municipio de Águilas, a las 4,10 horas, con la presencia de unas 40 personas, en contra de lo establecido en la Circular nº. 2/94, de 16 de febrero, de la Delegación de Gobierno, sobre horarios máximos del cierre de los espectáculos y establecimientos públicos. Figura como persona denunciada D. J. C. R. S., con D.N.I, y con domicilio en Alicante, calle B.
b) Notificada la iniciación del procedimiento sancionador en el domicilio de la persona denunciada, ésta no presenta alegaciones, imponiéndose una sanción de 25.000 pesetas por Resolución de la Secretaría General de la Consejería de 6 de septiembre de 1996, que fue notificada en dos ocasiones, la última en 5 de noviembre de 1996, según la propuesta de Resolución ya que no figura en el expediente copia del reverso de los acuses de recibo.
c) En fecha 10 de diciembre de 1996 presentó escrito -que es calificado de recurso ordinario- en el que manifiesta que ha recibido la citada resolución en su domicilio; señala que es uno de los socios de la empresa P. y que dicho local no se hallaba abierto al público a la hora denunciada (4,10), sin que en tal momento se encontrara ningún cliente alguno en el interior del local.
d) Por Orden de la Consejería de Cultura y Educación de 4 de marzo de 1997 se inadmite el recurso por extemporáneo. También figura la notificación tanto de la citada Orden (17 de marzo de 1997) como de la ejecutividad de la sanción.
II. Expediente nº. 362/1996.
a) Asimismo la 322 Comandancia de la Guardia Civil (puesto de Águilas) formula denuncia el día 6 de julio de 1996 contra el citado establecimiento por carecer de autorización que ampare su funcionamiento como local abierto al público. También indica que solicitada documentación se manifiesta que carece de licencia de apertura y que se le haga saber a su propietario D. J. C. R. S. (D.N.I.), con domicilio en la calle E., que queda denunciado ante la Delegación de Gobierno. Asimismo se recoge en el acta que carece de la denominación al efecto de saber su horario de cierre.
b) Intentada la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento en la dirección recogida en el acta levantada e inserta en el B.O.R.M (también con el error material del segundo apellido del denunciado, si bien figuran correctamente el resto de datos y su D.N.I) de 20 de noviembre de 1996, se adopta Resolución por la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación, el 27 de enero de 1997, por la que imponiendo sanción de 75.000 pesetas por carecer de autorización para la apertura de establecimiento público. También se notifica en el domicilio del local y posteriormente en el B.O.R.M.
III. Expediente 507/1996.
a) Con fecha 4 de agosto de 1996 se levanta nuevamente acta por el puesto de Águilas de la 332 Comandancia de la Guardia Civil al citado establecimiento por carecer de autorización para su funcionamiento, de la lista de precios y de carteles anunciadores.
b) Se incoa expediente sancionador en fecha 4 de octubre de 1996 únicamente por carecer de la autorización para su funcionamiento, e intentada notificación, se publica dicho acuerdo en el BORM, resolviendo finalmente imponer sanción de 75.000 pesetas (Resolución de la Secretaría General de la Consejería competente de 8 de enero de 1997 que igualmente se notifica y publica).
TERCERO. Tramitado el recurso extraordinario de revisión, se recaba del interesado, dentro de los actos de instrucción, la siguiente documentación:
- Estatutos sociales de la sociedad mercantil P., S.L.
- Documentación que acredite a quién corresponde la titularidad del establecimiento pub «l. C.», situado en la plaza de E. de Águilas.
- Documentación que acredite que su única vinculación con la citada mercantil es estrictamente laboral, sin que exista ningún tipo de participación en la misma como titular.
- Original del documento de identificación fiscal que acompañó al escrito de interposición del recurso.
- Nota simple informativa del Registro Mercantil en donde esté inscrita la sociedad mercantil P., S.L.
En cumplimiento de lo anterior, comparece el interesado en el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia en fecha 10 de octubre de 2000 adjuntando lo siguiente (página 44 del expediente):
- Nota simple informativa del Registro Mercantil sobre la sociedad limitada P., con domicilio en Águilas, p. de E., en la que figura D. J. C. R. S., junto a otros dos, como administrador solidario en la primera inscripción, sin que figuren inscritos otros cambios en la estructura del órgano de administración.
- Fotocopia del acta notarial de 20 de marzo de 1996 sobre formalización de acuerdos sociales en el que se nombra nuevo administrador único de la sociedad a D. J. J. P. Fuente al que se autoriza para otorgan poderes de la sociedad, entre otros, a D. J. C. R. S. para que solidaria e indistintamente ejercite las siguientes facultades: todo tipo de actos de administración, efectos mercantiles, bancos y cajas de ahorro y en juzgados y en oficinas.
- Fotocopia del modelo 110 del impreso de retenciones a efectos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondiente a 1996 efectuadas por la mercantil P. S.L.
- Copia de un escrito de solicitud de P., S.L. dirigido al Ayuntamiento de Águilas para ocupar parte de la calle donde se encuentra situado el local para la instalación de mesas.
CUARTO. Con fecha 22 de noviembre de 2000 se dicta Resolución por el Secretario General de la Consejería de Presidencia acumulando la tramitación y resolución del recurso extraordinario dirigido frente a las Resoluciones de 8 y 27 de enero de la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación (expedientes 362 y 507/96) por guardar identidad sustancial e íntima conexión.
QUINTO. Las dos propuestas de resolución de 27 de noviembre de 2000 (páginas 34 a 40 y 96 a 103, esta última acumulativa de los expedientes 362 y 507/96), desestiman el recurso extraordinario de revisión presentado por «cuanto el sujeto sancionado, en el momento de la comisión de la infracción, ostentaba el cargo de socio de la sociedad mercantil P. S.L, titular del local en donde se cometió la infracción administrativa, con responsabilidad solidaria e indistinta para el ejercicio de actos de administración de la misma entre los que se encuentran ejercer y cumplir toda clase de derechos y obligaciones». También se motiva la desestimación, respecto a los expedientes 362 y 507/96 ya citados, en que pese al error material respecto al segundo apellido (procedente de las actas de denuncia) los datos personales coinciden con los del sujeto recurrente, que tuvo conocimiento de las actuaciones seguidas, concluyendo en que no se trata de un error de hecho que venga referido a los presupuestos fácticos determinantes de la decisión administrativa.
SEXTO. La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emitió informe en fecha 26 de enero de 2001 en el sentido de que procede desestimar el recurso interpuesto, al no existir documentación sobre la que se hubiera podido incurrir en error de apreciación, ya que el recurrente no efectuó alegación, ni interpuso recurso tanto en vía administrativa como en vía contencioso administrativa. Asimismo, de la documentación aportada se evidencia que es socio responsable solidario de la mercantil, por lo que resulta plenamente aplicable el artículo 131.1 LPAC, según criterio de dicha Dirección.
SÉPTIMO. Con fecha 2 de febrero de 2001 -registro de entrada- se interesa del Consejo Jurídico la emisión de dictamen con cita del artículo 119 LPAC.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un recurso extraordinario de revisión, y el dictamen se solicita por la Consejería consultante, al amparo de lo previsto en el artículo 119.1 LPAC, que señala:
«El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuando al fondo otros recursos sustancialmente iguales».
El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad considera la preceptividad del dictamen de este Órgano Consultivo sobre la base de una interpretación «a sensu contrario» del artículo 119.1 puesto que si éste dispensa la necesidad de su emisión en el supuesto de inadmisión a trámite, o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales, en los restantes supuestos sí será exigible.
Por lo tanto, con sustento en la anterior interpretación, la petición de dictamen se fundamentaría en la previsión genérica contenida en el artículo 12.17 LCJ, de dictaminar aquellos asuntos que por disposición expresa de una Ley hayan de ser consultados al Consejo.
Sin embargo, como ya tuvo ocasión de pronunciar el Consejo Jurídico en el Dictamen nº. 21/2001, la intervención del Órgano Consultivo de la Comunidad se ha recogido en dicho precepto de forma indirecta y nada clarificadora, tras la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ya que con anterioridad no se recogía tal previsión en la normativa básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, sino en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (artículo 22.9), lo que suscita el problema de su aplicación a aquellas Comunidades Autónomas que, en ejercicio de su potestad autoorganizativa, dispusieran de órganos consultivos sustitutorios, a los que no se hubiera atribuido expresamente dicha competencia, como es el caso de la Ley 2/1997, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
También se extendía el Consejo Jurídico en dicho Dictamen sobre el fundamento de su intervención, que no es otra que la garantía de la legalidad objetiva al interponerse contra actos ya firmes en vía administrativa y su semejanza con la revisión de oficio prevista en el artículo 102 (algunas de las causas se solapan), cuyo apartado 3 ha sido reproducido por el artículo 119.1 LPAC.
A la luz de la previsión del artículo 119. 1 LPAC en relación con el artículo 12 LCJ no puede sostenerse que se imponga el trámite preceptivo de consulta en los recursos extraordinarios de revisión; no obstante, el Consejo Jurídico va a entrar a conocer y emitir Dictamen con carácter facultativo, puesto que le corresponde dictaminar cuantos asuntos le consulten los Consejeros, sea con carácter preceptivo o facultativo.
SEGUNDA. Requisitos del recurso extraordinario de revisión.
1) Órgano Competente.
Las competencias en materia de espectáculos públicos (artículo 10. Uno, 24 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) fueron transferidas a la Administración regional en virtud del Real Decreto de 10 de junio de 1994. El recurso extraordinario de revisión se ha interpuesto contra las resoluciones emanadas de la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación, departamento que ostentó inicialmente dichas competencias, según Decretos 156/1995 y 62/1996, de 2 de agosto. Posteriormente, consecuencia de reorganización administrativa, se adscribieron a la Consejería de Educación y Universidades mediante Decreto 88/2000, de 22 de junio, siendo asignadas a continuación, en virtud del Decreto 109/2000, a la Consejería de Presidencia, que es el departamento que ha tramitado el presente recurso extraordinario de revisión.
Las propuestas de resolución justifican la competencia del titular de la Consejería para resolver el presente recurso extraordinario de revisión, en virtud de lo establecido en el artículo 60.3 de la Ley 1/1988, de 9 de enero, y en el artículo 118.1 LPAC.
El Consejo Jurídico tuvo ocasión de pronunciarse sobre los órganos competentes para su resolución en el ya citado Dictamen nº. 21/2001 cuya doctrina sintetizamos:
- La ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia (artículo 60.3) establece que los recursos extraordinarios de revisión se interpondrán ante el Consejero competente.
- La reforma introducida en la LPAC por la Ley 4/1999, en su condición de normativa básica para todas las Administraciones Públicas, ha establecido (artículo 118.1) que contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que lo dictó, que también será el competente para su resolución.
- De lo anterior se extrae la conclusión de que en los supuestos en que no se hubieran interpuesto los recursos administrativos pertinentes y haya ganado firmeza el acto procedente de otra autoridad distinta al Consejero, que no actúe por delegación de éste, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 118.1 LPAC, que atribuye la competencia al órgano que dictó el acto firme, desplazando al derecho autonómico en este supuesto.
Por tanto, aplicando la nueva regulación de la LPAC al presente supuesto conjuntamente con la reestructuración administrativa resultante del Decreto 109/2000, el órgano competente para dictar dichas resoluciones sería el titular de la Consejería de Presidencia que lo es también para resolver el presente recurso extraordinario de revisión.
2) Plazo.
Se ha presentado dentro de los 4 años desde que se notificaron los actos firmes, al tratarse de la causa prevista en el artículo 118.1,1ª LPAC.
3) Actos impugnables.
El artículo 118.1 LPAC (en la redacción dada por la Ley 4/1999) señala que procederá el recurso extraordinario de revisión contra los actos firmes en vía administrativa, sustituyendo la redacción primitiva que decía «contra los actos que agoten la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo».
Las resoluciones recurridas agotaron la vía administrativa; la primera, de fecha 6 de septiembre de 1996 devino firme al no ser recurrida en plazo; las otras (resoluciones de 8 y 27 de enero de 1997) adquirieron firmeza al no interponerse el recurso administrativo pertinente.
4) Causas.
Teniendo en cuenta el carácter excepcional del recurso, únicamente puede fundarse en alguna de las circunstancias recogidas en el artículo 118.1 LPAC, habiéndose fundado el presente en la primera de ellas: «Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente».
En concreto se achacan tres errores: error en la persona infractora respecto a las tres resoluciones sancionadores firmes y, además, respecto a las resoluciones de 8 y 27 de enero de 1997 (expedientes 362 y 507/96) defectos de notificación y publicación y error en la cita del precepto infringido.
TERCERA. Sobre la concurrencia de la causa prevista en el artículo 118.1,1ª LPAC.
Para que pueda estimarse un recurso por esta causa deben concurrir dos requisitos: a) que exista un error de hecho definido como «aquel que verse sobre un hecho, causa o suceso, es decir, algo que se refiere a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación, por lo que queda excluido de su ámbito toda aquello que se refiera a cuestiones jurídicas, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración de las pruebas o interpretación de las disposiciones legales y calificaciones que puedan establecerse (SSTS, de la Sala 3ª, de 4 de octubre de 1993 y 16 de enero de 1995) o, dicho de otro modo, no es error de hecho el que se descubre a través de un juicio de valor; b) que resulte de los propios documentos incorporados al expediente, es decir, de una simple confrontación del acto impugnado con alguno de tales documentos. Como documentos integrantes del expediente cabe considerar no sólo los que formalmente constan unidos al mismo, sino también todos los obrantes en archivos o registros de las Administraciones Públicas, o que deberían haberse incorporado de oficio al expediente. Una reiterada doctrina del Consejo de Estado así lo viene admitiendo (por todos, Dictamen 4.926/1998, de 11 de febrero de 1999).
Veamos su aplicación al presente supuesto:
1) Resolución sancionadora de 6 de septiembre de 1996 y Orden de la Consejería de 4 de marzo de 1997 por la que se inadmitía el recurso ordinario (expte 336/96).
El reclamante considera que se ha incurrido en un error de hecho en la determinación del infractor puesto que sólo puede ser el titular de la actividad, la mercantil P. S.L., ostentando él en aquel momento un tercio del capital social y teniendo una relación meramente laboral con la mercantil citada.
Los datos sobre los que se ha basado dicho expediente son los reseñados en el acta levantada por la 322 Comandancia de la Guardia Civil, puesto de Águilas, en la que se hacen constar los de identificación del recurrente como persona física.
La propuesta de resolución elevada para Dictamen afirma que dichas resoluciones no incurrieron en un error de hecho en la determinación del infractor y, además, estima aplicable el artículo 130.3 LPAC, párrafo primero, según el cual «cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan»; es decir, admite que el sancionado podía serlo por solidaridad con el primer infractor, que sería la entidad P., S.L.
El Consejo Jurídico manifiesta una profunda discrepancia con dicha propuesta de resolución y sus fundamentos, y entiende, por el contrario, que sí hay error de hecho y que no puede, en este caso, extenderse la responsabilidad infractora por solidaridad.
I. Sí hay error de hecho porque, siendo éste el que se advierte sin necesidad de juicio de valor, está en ese ámbito la determinación del titular de la actividad a quien correspondía soportar los efectos de la infracción, y era una carga ineludible del órgano instructor haber desplegado la actividad necesaria para fijar esa titularidad (art. 78 LPAC), aspecto éste que permite afirmar que el error tiene origen en el expediente, puesto que proviene de la no incorporación al mismo de un documento que debió unirse de oficio. Así, conforme al criterio del Consejo de Estado que hacemos nuestro, la información que consta en registros públicos o que debió de oficio incorporarse al expediente debe ser asimilada, a estos efectos, a los documentos del expediente y, en particular, siendo un procedimiento sancionador en el que rige el principio acusatorio. La comprobación del dato estaba al alcance del órgano actuante, como se demuestra tanto en la instrucción practicada en este recurso extraordinario, como en que, al menos desde el 26 de marzo de 1996 (la denuncia es de junio de ese año), el Ayuntamiento tenía constancia de que la titular del establecimiento situado en la P. de E., denominado L. C., era P., S.L. (folio 31 del expediente remitido).
Al no hacerlo incurrió en error de hecho, pero también provocó que el procedimiento insatisfactoriamente instruido derivara en una resolución nula de pleno derecho porque infringió derechos fundamentales del denunciado, tales como el de personalidad del infractor y el de presunción de inocencia, prescindiendo de que «la presunción de inocencia rige sin excepciones en el procedimiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanción, sean penales, sean administrativas en general (...) Toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos, de manera que el artículo 24.2 de la C.E. rechaza tanto la responsabilidad objetiva como la inversión de la carga de la prueba en relación con el presupuesto fáctico de la sanción (STC 76/1990, de 26 de abril).
De otra parte cabe indicar que el interesado, mediante escrito que tuvo entrada en la Consejería el 13 de diciembre de 1996, interpuso «recurso» que fue calificado como ordinario para inadmitirlo por extemporáneo. La calificación de los escritos que los ciudadanos dirijan a la Administración con ánimo de recurrir, si no se expresa en ellos de manera concreta su carácter debe, efectivamente, hacerse por el órgano al que van dirigidos, pero con criterio de propiciar el ejercicio de los derechos procurando la mayor viabilidad de lo que se pretenda. En este caso se sobreentendió, sin otras consideraciones, que el recurso era ordinario, cuando lo procedente hubiera sido detenerse en un más riguroso análisis de lo manifestado en el escrito, que hubiera debido concluir en la procedibilidad del recurso de revisión, puesto que se dirigía, según la Consejería, frente a un acto firme y se alegaba, de manera implícita pero clara, el error en la determinación del titular de la actividad en cuya ejercicio se cometió la infracción, argumento este que expresado de otra manera sí ha sido admitido ahora como recurso extraordinario. Cabe concluir de ello que en la misma causa de revisión y de nulidad incurre el acto resolutorio del recurso instado.
II. En segundo lugar, no podemos compartir el criterio de que la aplicabilidad del artículo 130.3, párrafo primero, LPAC permitía extender al recurrente responsabilidad solidaria en la comisión de la infracción. Cierto que la prohibición de solidaridad no tiene en el ámbito sancionador administrativo igual alcance que en el penal, especialmente cuando la sanción se concreta en una suma de dinero, pero no se puede prescindir de que el párrafo segundo de ese mismo artículo 130.3 dice que para que pueda admitirse tal responsabilidad solidaria es necesario que «así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores». La Ley Orgánica 1/1992, que es el régimen sancionador aplicado, no contiene tal determinación.
2) Resoluciones de la Secretaría General de 8 y 27 de enero de 1997 correspondientes a los expedientes 507 y 362/96, respectivamente, que han sido objeto de acumulación en la propuesta elevada a este Consejo Jurídico.
El recurrente denuncia, en primer lugar, error de hecho en la determinación del infractor, por lo que procede dar aquí por reproducidas las consideraciones ya realizadas en este Dictamen y, si cabe, con mayor énfasis, dado que la adopción de los acuerdos sancionadores ahora examinados se produjo el 8 y 27 de enero de 1997 y, por tanto, con posterioridad al conocimiento que el órgano instructor tuvo de la manifestación del recurrente alegando que no era titular de la actividad objeto de sanción, cuyo escrito consta que tuvo entrada en el registro de la Administración el 13 de diciembre de 1996 (folio 55 del expediente administrativo), cuando el interesado interpuso, infructuosamente, recurso frente a la resolución sancionadora del expediente 336/96. Tratándose del mismo interesado, instruyéndose por el mismo órgano administrativo y correspondiendo la competencia resolutoria también al mismo órgano resulta evidente que aducir un origen del error ajeno al expediente traspasaría una interpretación de los preceptos acorde con el principio de confianza legítima que inspira la actuación administrativa. Resulta incongruente que defectos de instrucción propios del órgano administrativo que acarreen tales inconsecuencias tengan, finalmente, que ser soportados por el interesado.
Ésta es razón suficiente para que proceda también en este caso admitir la existencia de la primera causa de revisión extraordinaria especificada en el apartado 1 del artículo 118 LPAC, sin que sea necesario entrar en considerar los otros errores alegados.
En las resoluciones sancionadoras de 8 y 27 de enero de 1997 se aprecia la existencia de identidad de sujeto, hecho y fundamento («apertura de establecimientos y la celebración de espectáculos careciendo de autorización o excediendo de los límites de la misma»), identidad que viene corroborada por la decisión de 22 de noviembre de 2000 de acumular la tramitación del recurso de revisión contra ambas resoluciones. La Administración, en el presente supuesto, podría haber sancionado este tipo de infracción (apertura de establecimientos careciendo de autorización) como infracción continuada (artículo 4 apartado 6, segundo párrafo, del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por RD 1398/1993, de 4 de agosto) o bien, tras haber recaído la primera resolución sancionadora con carácter firme (artículo 4.6, primer apartado, del citado Reglamento), podría haber iniciado otro expediente sancionador aplicando la reincidencia como criterio para graduar la sanción artículos 131.3, c) LPAC y 24 y 30.2 de la Ley Orgánica 1/1992, pero lo que no puede es sancionar dos veces la misma conducta, ya que esta duplicidad vulnera la prohibición de sancionar los hechos que hayan sido ya sancionados administrativamente -non bis in idem- tal y como recoge el artículo 133 LPAC. Lo expresa muy claramente la STC 77/1983, de 3 de octubre, cuando señala:»...Es cierto que la regla non bis in idem no siempre imposibilita la sanción de unos mismos hechos por autoridades de distinto orden y que los contemplen, por ello, desde perspectivas diferentes (...) pero no lo es menos que sí impide el que por autoridades del mismo orden, y a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente la misma conducta...». El ámbito de la garantía que ofrece el artículo 25 de la CE alcanza también a las actuaciones sancionadoras administrativas que incurran en la prohibición del indicado principio, por lo que la calificación que de tales actos cabe hacer es de nulidad absoluta por conculcación de derechos susceptibles de amparo constitucional (art. 62.1,a) LPAC), pudiendo ser, por ello, revisados por la vía del artículo 102 de la mentada LPAC, lo que no sería necesario estimando el presente recurso de revisión.
CUARTA. Cuestiones incidentales.
I. El interesado también solicita la revocación de los actos que recurre, subsidiariamente, y en virtud de lo establecido en el artículo 105.1 LPAC: «Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico».
El reclamante carece de acción para interesar de la Administración la revocación al amparo de lo dispuesto en el artículo 105.1 LPAC, ya que el mismo faculta sólo («podrán») a las Administraciones Públicas para revocar, en cualquier momento y bajo determinadas circunstancias, sus actos de gravamen o desfavorables (Dictamen nº. 87/99).
II. Finalmente, no podemos dejar de señalar que las competencias en materia de espectáculos públicos que ostenta la Administración Regional, que recientemente han sufrido cambios sucesivos de adscripción entre diversas Consejerías, han de ser objeto de racionalización y coordinación con las competencias locales, especialmente en lo que afecte a la apertura de establecimientos y a la carencia de autorización municipal para licencia de apertura. Es incongruente que una actividad de control típicamente municipal haya de ser ejercida sin la participación de los Ayuntamientos, como en este caso, cuestiones que debiera abordar una ley regional que desarrolle el artículo 10.1, 24 del Estatuto de Autonomía.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Que procede estimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por D. J. C. R. S. al concurrir en las resoluciones firmes de la Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación la circunstancia primera del artículo 118.1 LPAC.
SEGUNDA. Esas mismas resoluciones son nulas de pleno derecho art. 62.1,a) LPAC, por lo que, de no estimarse el recurso extraordinario de revisión, debieran ser revisadas de oficio por el procedimiento del artículo 102 LPAC.
No obstante, V.E. resolverá.
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