Dictamen 63/01

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2001
Número de dictamen: 63/01
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Ayuntamiento de Santomera
Asunto: Consulta sobre si una Planta de Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos y vertedero controlado en la Finca las Rellanas, T.M. de Santomera, se puede considerar industria fabril.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. De acuerdo con la Ley 1/1995 (Anexo I, apartado 2.9) se ha de acudir a la técnica de carácter preventivo de la evaluación de impacto ambiental para determinar las repercusiones del proyecto de una planta de tratamiento de residuos sólidos urbanos y vertedero controlado sobre la población, la flora, el suelo, el aire, el agua, el paisaje y los bienes materiales.
2. La jurisprudencia ha considerado que un vertedero (en donde se prevé, según la consulta, la dotación de instalaciones necesarias para la obtención de abonos orgánicos y reciclaje de residuos) no es un simple depósito de residuos, sino un centro donde esos residuos son sometidos a tratamiento y, por tanto, a una actividad industrial debiendo cumplir con carácter general la distancia señalada de 2.000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada, al subsumirla en la calificación de insalubre (SSTS, Sala 3ª, de 18 de abril de 1990 y de 18 de julio de 1994, esta última referida a una planta de tratamiento y reciclado de basuras).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El Alcalde del Ayuntamiento de Santomera formula la siguiente consulta al Consejo Jurídico:
«En este municipio se pretende establecer una planta de tratamiento de residuos sólidos urbanos y vertedero controlado en Finca L. R., T.M. de Santomera, dotado de instalaciones necesarias para la obtención de abono orgánico y para reciclaje de residuos sólidos.
Teniendo en cuenta lo estatuido en el artículo 4, in fine, del RAMINP se solicita dictamen del Consejo Jurídico sobre si la pretendida actividad incluida en el nomenclator anexo a este Reglamento norma molesta, insalubre y nociva, puede considerarse industria fabril a efectos de exigir su emplazamiento a distancia superior a 2000 metros a contar desde el núcleo más próximo de población agrupada».
SEGUNDO. Con fecha 19 de abril de 2001 -registro de entrada- se ha recabado el Dictamen facultativo del Consejo Jurídico, sin que se acompañe documentación relativa a las circunstancias concretas de tal instalación y a su estado de tramitación.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se recaba por el Alcalde con carácter facultativo de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
Dados los términos genéricos de la consulta formulada sin que vaya acompañada de la correspondiente documentación (iniciativa, caracte-rísticas, planos de situación, clasificación urbanística de los terrenos, estudio de impacto ambiental, tramitación administrativa, etc.) la respuesta de este Órgano ha de ser, igualmente, en términos generales, sin que pueda extenderse a aspectos no expresamente formulados.
SEGUNDA. El marco jurídico de los residuos urbanos.
La consulta que se formula se refiere a «una planta de tratamiento de residuos sólidos urbanos y vertedero controlado dotado (...) de las instalaciones necesarias para la obtención de abono orgánico y para reciclaje de residuos sólidos».
Interesa, en primer lugar, citar la legislación sectorial aplicable a dicha materia que es omitida en la consulta efectuada:
I. En cuanto al derecho estatal cabe resaltar la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que tiene por objeto «prevenir la producción de residuos, establecer el régimen jurídico de su producción y gestión y fomentar, por este orden, su reducción, su reutilización, reciclado y otras formas de valorización, así como regular los suelos contaminados, con la finalidad de proteger el medio ambiente y la salud de las personas».
Dicha norma tiene la consideración de legislación básica sobre protección del medio ambiente, a excepción de determinados artículos que se dictan en el ejercicio de otras competencias exclusivas del Estado, como es el caso del artículo 4.3 sobre competencias administrativas de las Entidades Locales, respecto a las cuales se expresa que «serán competentes para la gestión de los residuos urbanos, en los términos establecidos en esta Ley y en las que, en su caso, dicten las Comunidades Autónomas. Corresponde a los municipios, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y, al menos, la eliminación de los residuos urbanos, en la forma en que establezcan las respectivas Ordenanzas»; y como es el caso, también, del artículo 20 que contiene normas específicas sobre producción, posesión y gestión de residuos urbanos, señalando que las Entidades locales podrán realizar las actividades de gestión de residuos sólidos urbanos directamente o mediante cualquier forma de gestión prevista en la legislación sobre régimen local.
Respecto a las competencias autonómicas el artículo 4.2 de la misma Ley 10/1998 establece que corresponde a las Comunidades Autónomas la elaboración de los planes autonómicos de residuos y la autorización, vigilancia, inspección y sanción de las actividades de producción y gestión de residuos. Dichos planes autonómicos contendrán los lugares e instalaciones apropiadas para la eliminación de los residuos.
A mayor abundamiento, en el ámbito de la Región, se constituyó un consorcio para la gestión de los residuos sólidos cuyos estatutos se publicaron en el BORM de 14 de enero de 1995, formado por la Administración regional y los Ayuntamientos, entre los que se encuentra el de Santomera, siendo sus funciones, entre otras, las de:
«a) El estudio, programación, implantación y gestión del servicio de residuos sólidos, así como su recogida, transporte, tratamiento, eliminación y demás aspectos relativos al proceso (...)
f) La tramitación de toda clase de expedientes, petición de concesiones, licencias, etc.
g) La propuesta de un plan director de gestión de los residuos sólidos y la coordinación y cooperación económica, técnica y administrativa entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y los Ayuntamientos consorciados en lo relativo a la gestión de residuos sólidos (...)
j) Evitar la degradación del medio ambiente minimizando el impacto medioambiental producido por los residuos.»
II. En cuanto al derecho autonómico, en ejercicio de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección (artículo 11. 3 del Estatuto de Autonomía, conforme a la redacción introducida por LO 1/1998), la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, además de prever planes de protección de gestión ambiental de residuos sólidos urbanos (Disposición Transitoria Primera, apartado 4) en el plazo máximo de dos años desde su entrada en vigor, establece la necesidad de someter al procedimiento de evaluación de impacto ambiental a los vertederos, almacenamiento y plantas de tratamiento de residuos sólidos urbanos, industriales, tóxicos y peligrosos, agropecuarios y hospitalarios (artículo 14 y Anexo I, apartado 2.9). Dicha evaluación -cuyo pronunciamiento corresponde a la Administración regional según el artículo 16.2- permite estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto o actividad causa sobre el medio ambiente, teniendo en cuenta, además, que el artículo 12 de la Ley 10/1998 establece que «las operaciones de gestión de residuos se llevará a cabo sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar al medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna o flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés».
III. También ha de ser tenido en cuenta el planeamiento urbanístico municipal y sus determinaciones sobre los usos permitidos y sus condiciones, así como las prescripciones de las ordenanzas municipales.
TERCERA. La consideración de dicha actividad como industria fabril a efectos de la aplicación del artículo 4, in fine, del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP).
La consulta de la Alcaldía de Santomera se circunscribe, de acuerdo con lo señalado en el Antecedente Primero, a determinar si dicha actividad (tratamiento de residuos sólidos urbanos y vertedero controlado) puede considerarse industria fabril a efectos de exigir su emplazamiento a distancia superior a 2.000 metros a contar desde el núcleo más próximo de población agrupada.
Como presupuesto para su contestación, interesa clarificar la relación del RAMINP con el ordenamiento jurídico regional en materia de control de actividades:
1. El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2.414/1961, de 30 de noviembre, ha sido la norma de procedencia estatal que desarrollaba parcialmente el control de las actividades, calificándolas individualmente y previendo las medidas correctoras específicas para cada una de ellas. El Reglamento ha operado esencialmente en el ámbito local.
2. Con la aprobación de la Ley 1/1995 la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia reestructuró todo el sistema de control previo de actividades, adaptándolo a los mecanismos preventivos recogidos en la normativa comunitaria y en la legislación básica estatal (Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, modificado por la reciente Ley 6/2001, de 8 de mayo), regulando las actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental y a calificación ambiental (artículo 8 en relación con los Anexos I y II) y los procedimientos de autorización. Asimismo contempla los mecanismos para el control continuado de las actividades que se autoricen.
3. En relación con el papel del RAMINP la citada Ley 1/1995 (Exposición de Motivos) establece que «la superación en la Región de Murcia del sistema establecido por el Decreto 2.414/1961... supone una generalización de los mecanismos de autorización previa para las Administraciones regional y municipal, en el marco respectivo de los procedimientos de evaluación y calificación ambiental». En consecuencia la Disposición Adicional Sexta establece que «en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Murcia no será de aplicación directa el RAMINP», lo cual no excluye su aplicación con carácter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 149.3 CE: «el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas».
Por lo tanto, de acuerdo con la Ley 1/1995 (Anexo I, apartado 2.9) se ha de acudir a la técnica de carácter preventivo de la evaluación de impacto ambiental para determinar las repercusiones del proyecto de una planta de tratamiento de residuos sólidos urbanos y vertedero controlado sobre la población, la flora, el suelo, el aire, el agua, el paisaje y los bienes materiales. Precisamente el estudio de impacto ambiental, documento exigido para dicha declaración, ha de contener una exposición de las principales alternativas estudiadas y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos ambientales. De dicho estudio podría desprenderse, por ejemplo, que la instalación debería ubicarse no a una distancia de 2.000 metros respecto al núcleo más próximo de población agrupada, sino a otra diferente, mayor o menor que la expresada.
Sólo para el supuesto de ausencia de justificación o criterios sobre su emplazamiento en un punto preciso (hipótesis improbable si el estudio de impacto ambiental cumple sus finalidades), la Administración podría acudir al derecho estatal supletorio y, en concreto, a la regla general prevista en el artículo 4 del RAMINP teniendo en cuenta, además, que las excepciones a la distancia prevista en los artículos 15 y 20 del RAMINP han ser justificadas como señala la STS, Sala 3ª, de 5 de diciembre de 2000.
Y en relación con la aplicación del RAMINP y el concepto de «industria fabril», motivo de la consulta, al objeto de la aplicación de la distancia prevista en el artículo 4 RAMINP, este precepto señala:
«Estas actividades deberán supeditarse, en cuanto a su emplazamiento, a lo dispuesto en particular en las Ordenanzas Municipales y en los Planes de Urbanización del respectivo Ayuntamiento, y para el caso de que no existiesen tales normas, la Comisión Provincial de Servicios Técnicos señalará el lugar adecuado donde haya de emplazarse, teniendo en cuenta lo que aconsejen las circunstancias especiales de la actividad de que se trate, la necesidad de su proximidad al vecindario, los informes técnicos y la aplicación de medidas correctoras. En todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres, sólo podrán emplazarse, como regla general, a una distancia de 2.000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada».
Dejando a un lado las referencias obsoletas de dicho precepto teniendo en cuenta la fecha de aprobación, anterior a la nueva organización territorial y distribución de competencias recogida en la Constitución Española, el término «industria fabril» ha sido definido por la jurisprudencia (STS, Sala 3ª, de 26 de octubre de 2000) en el siguiente sentido: «El término industria fabril es ciertamente metajurídico y susceptible de diversas interpretaciones, pero el término industria tal como es entendido en el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española y en el prestigioso diccionario ideológico de Julio Casares, conlleva y comporta en su significado, el conjunto de operaciones que sirven para la obtención y transformación de uno o varios productos naturales, concepto, por cierto, significativamente acorde, en esencia, con el vulgar entendimiento de este término, refiriéndose el término fabril, a lo relativo a las fábricas, también indicativo de un proceso de transformación de productos en un emplazamiento determinado».
En aplicación de dicho concepto del RAMINP la jurisprudencia ha considerado que un vertedero (en donde se prevé, según la consulta, la dotación de instalaciones necesarias para la obtención de abonos orgánicos y reciclaje de residuos) no es un simple depósito de residuos, sino un centro donde esos residuos son sometidos a tratamiento y, por tanto, a una actividad industrial debiendo cumplir con carácter general la distancia señalada de 2.000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada, al subsumirla en la calificación de insalubre (SSTS, Sala 3ª, de 18 de abril de 1990 y de 18 de julio de 1994, esta última referida a una planta de tratamiento y reciclado de basuras). También las Sentencias de la misma Sala de 4 de junio de 1996 y 14 de diciembre de 1998 respecto a un vertedero de residuos sólidos. Recientemente, con ocasión de la Sentencia de 5 de diciembre de 2000 se concreta, de modo indubitado, que «no se ofrece duda a esta Sala del carácter insalubre que supone el ejercicio de la industria fabril de montaje de un vertedero de residuos sólidos».
Sin embargo, los conceptos del RAMINP han sido desplazados por la Ley regional 1/1995 (que distingue únicamente entre actividades calificadas y las sujetas a evaluación de impacto ambiental) y por los nuevos conceptos de los residuos derivados de la Ley 10/1998 (artículo 3) y Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental (peligrosos y no peligrosos, capacidad total, eliminación mediante tratamiento químico, etc.), los cuales habrán de ser aplicados en los futuros pronunciamientos judiciales.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El marco normativo aplicable a los residuos urbanos está constituido por la Ley 10/1998, de Residuos y la Ley regional 1/1995, de Protección Ambiental de la Región de Murcia, estableciendo esta última la necesidad de someter a evaluación de impacto ambiental los vertederos, almacenamiento y plantas de tratamiento de residuos sólidos urbanos, constituyendo la técnica preventiva que permite estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto causa sobre el medio ambiente. También habrá de tenerse en cuenta el planeamiento urbanístico municipal y las ordenanzas municipales.
SEGUNDA. La Ley 1/1995 (Disposición Adicional sexta) establece que en el ámbito territorial de la Comunidad de Murcia no será de aplicación directa el RAMINP. No obstante, en ausencia de criterios objetivos sobre el emplazamiento de una determinada actividad -que deben derivar necesariamente de las técnicas preventivas anteriormente aludidas- podría acudirse a la legislación estatal supletoria (RAMINP) y a la distancia fijada con carácter general en su artículo 4, teniendo en cuenta los nuevos conceptos derivados de la legislación sectorial.
No obstante, V.S. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR